地方政府行為視角下區(qū)域環(huán)境污染差異分析

黃慧婷

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 商學(xué)院，西安 710061）

1 地方政府行為與區(qū)域環(huán)境污染：理論與假說(shuō)

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，財(cái)政分權(quán)是我國(guó)一項(xiàng)重大的制度變革，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。所謂的財(cái)政分權(quán)就是指財(cái)政資源在各級(jí)政府之間的分配，即中央將稅收權(quán)和支出權(quán)下放到地方的過(guò)程。財(cái)政分權(quán)改革賦予地方的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，凸顯出地方政府的主體資格與經(jīng)濟(jì)利益，改變了地方政府的目標(biāo)函數(shù)和約束條件，進(jìn)而重塑地方政府的行為。錢穎一、Roland以及Weingast等人通過(guò)分析中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革，提出“中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義”假說(shuō)（market-preserving federalism,Chinese style）[1],[2],[3]。他們認(rèn)為，中央政府采用下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，實(shí)施以財(cái)政包干、分稅制為主要內(nèi)容的財(cái)政制度，促使地方政府能夠從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得相應(yīng)的收益。于是，地方政府就有動(dòng)力維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，積極招商引資，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種觀點(diǎn)得到大量實(shí)證研究的支持。Lin和Liu（2000）對(duì)1970～1993年我國(guó)28個(gè)省級(jí)截面數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)顯著地推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[4]。肖文和周明海（2008）以1985～2006年省級(jí)以下市（縣）的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，得出中央向地方分權(quán)的財(cái)政制度安排提高了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，并且分稅制改革比以往其他類型的財(cái)政包干改革，更有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[5]。

與單純追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)的企業(yè)不同，地方政府作為中央與公眾的代理機(jī)構(gòu)，承載著多元化的社會(huì)職責(zé)。然而，在多任務(wù)的委托代理關(guān)系中，財(cái)政分權(quán)改革導(dǎo)致地方政府努力貫徹執(zhí)行中央政府設(shè)置的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，將各種優(yōu)勢(shì)資源投入到有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域（如基礎(chǔ)設(shè)施），反而弱化了環(huán)境保護(hù)職能（Holmstrom,Milgrom，1991）[6]。造成這一問(wèn)題有如下原因：第一，地方政府為了擴(kuò)大稅收收入與凸顯出政績(jī)，必然會(huì)提供各種優(yōu)厚條件吸引自由流動(dòng)的資金。地方政府通過(guò)降低環(huán)境保護(hù)門檻、為排污企業(yè)提供“庇護(hù)”等方式，降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，從而吸引投資和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。第二，排污企業(yè)利用自身對(duì)地區(qū)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)或者尋租賄賂地方官員俘獲地方政府，形成“資本挾持環(huán)境治理”的局面。地方政府與企業(yè)之間的利益交融最終導(dǎo)致地區(qū)環(huán)境保護(hù)政策流于形式。第三，環(huán)境保護(hù)的正外部性也造成地方政府漠視污染治理。由于具有外溢性特征的環(huán)境保護(hù)能夠增加周邊地區(qū)的福利，地方政府在主觀上不愿意將稀缺資源投入到“利他”的公共領(lǐng)域。

此外，現(xiàn)有文獻(xiàn)在分析財(cái)政分權(quán)激勵(lì)時(shí)往往把地方政府視為統(tǒng)一的整體，認(rèn)為地方政府行為具有同質(zhì)性。作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，地方政府在決策時(shí)往往需要考慮自身的目標(biāo)函數(shù)與外部條件，當(dāng)兩者中任一要素發(fā)生變化就會(huì)造成地方政府行為的變異（章文光，覃朝霞，2010）[7]。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型大國(guó)而言，中央政府在實(shí)施財(cái)政分權(quán)改革必然需要根據(jù)地域自然條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不同形式的機(jī)制安排，然后傳導(dǎo)給各級(jí)地方政府并產(chǎn)生不同的行為模式及選擇路徑。首先，目標(biāo)函數(shù)的差別。地方政府的目標(biāo)是由官員利益、地方利益與公共利益三者共同構(gòu)成。在不同的分權(quán)條件下，每個(gè)利益所占比重也各不相同，由此地方政府的行為也表現(xiàn)出多樣性。注重公共利益的地方就會(huì)增加環(huán)保投入的規(guī)模；側(cè)重官員利于和地方利益的地方政府更傾向于采用“竭澤而漁”的方式換取短期的政績(jī)。其次，外部條件的差異。一方面，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦的差異巨大，中央實(shí)施分權(quán)改革時(shí)通常需要結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，實(shí)施不同形式或程度的財(cái)政分權(quán)制度，進(jìn)而產(chǎn)生不同的行為激勵(lì)和約束機(jī)制。另一方面，地區(qū)間所面臨著的技術(shù)、資本條件的差異，也影響到地方政府在招商引資時(shí)的態(tài)度和談判地位。第三，賦予自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)準(zhǔn)許地方政府實(shí)施差異化的行動(dòng)，這為區(qū)域環(huán)境政策差異提供了條件。因此，地方政府行為將會(huì)對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量造成差別化影響。

基于上述分析，我們提出如下兩個(gè)假說(shuō)：

假說(shuō)1：隨著財(cái)政分權(quán)程度的提高，地方政府從地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中得到的收益將隨之增加，更加注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而弱化了環(huán)境保護(hù)的職能，最終導(dǎo)致環(huán)境污染加劇。

假說(shuō)2：不同地區(qū)的地方政府行為將會(huì)造成區(qū)域環(huán)境污染呈現(xiàn)出差異性，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府更傾向于降低環(huán)境保護(hù)力度以吸引自由流動(dòng)的資本，它所造成的污染程度將超過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)。

2 面板模型的設(shè)定與數(shù)據(jù)說(shuō)明

2.1 面板模型的設(shè)定

全國(guó)各省份之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境狀況存在很大的差異，并且我們還要比較東中西部地區(qū)之間的環(huán)境污染影響。為了控制個(gè)體異質(zhì)性、減少多重共線性等問(wèn)題，我們將采用面板數(shù)據(jù)模型，具體公式如下：

面板數(shù)據(jù)分為三種類型，分別是混合估計(jì)模型、固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型。如果不同個(gè)體在時(shí)間上沒(méi)有顯著性差異，不同截面也不沒(méi)有顯著性差異，就可以直接采用普通最小二乘法（OLS）估計(jì)參數(shù)。如果對(duì)于不同的截面或不同的時(shí)間序列，模型的截距是不同的，就可以采用在模型中加虛擬變量的估計(jì)方法，這就是固定效應(yīng)模型。如果通過(guò)對(duì)誤差項(xiàng)的分解來(lái)描述這種被解釋變量的信息缺失，各自又分別不存在截面自相關(guān)、時(shí)間自相關(guān)和混和自相關(guān)，則該模型稱為隨機(jī)效應(yīng)模型。

結(jié)合上述分析以及前人的研究成果，建立了地方政府行為影響環(huán)境污染的計(jì)量模型，具體內(nèi)容如下：

其中，被解釋變量Waterit是人均工業(yè)廢水排放量，用于衡量各省環(huán)境污染程度；Decenit是反映地方政府行為的財(cái)政分權(quán)，采用地方人均財(cái)政支出除以中央人均財(cái)政支出來(lái)表示；Corrupit是反映地方政府行為的尋租腐敗，采用每百萬(wàn)人口中貪污賄賂案件立案數(shù)來(lái)表示；GDPit是人均收入，反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；Industryit是工業(yè)化程度，采用工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重來(lái)表示；FDIit是外商直接投資，采用外商投資額占GDP的比重來(lái)表示。αi與μt分別用于控制空間效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)，εit是隨機(jī)誤差項(xiàng)。

2.2 數(shù)據(jù)說(shuō)明

采用1997～2010年期間全國(guó)以及東部、中部和西部地區(qū)的省級(jí)面板數(shù)據(jù)作為研究的樣本。數(shù)據(jù)包含30個(gè)省級(jí)數(shù)據(jù)，由于西藏的數(shù)據(jù)不完全，已將其剔除。同時(shí)，本文所使用的數(shù)據(jù)均源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)檢察年鑒》，具體結(jié)果如表1所示。

表1 數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)

3 實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果分析

3.1 模型識(shí)別檢驗(yàn)

運(yùn)用Eviews7.0軟件對(duì)全國(guó)以及東中西部地區(qū)的面板模型進(jìn)行模型識(shí)別檢驗(yàn)，具體結(jié)果如表2所示。從表2可知，全國(guó)以及東中西地區(qū)面板數(shù)據(jù)的F檢驗(yàn)的P數(shù)值為零，拒絕了接受混合模型。由此需要進(jìn)行Hausman檢驗(yàn)，以判定到底是固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型。Hausman檢驗(yàn)結(jié)果表明，除了東部地區(qū)是隨機(jī)效應(yīng)模型之外，其他的面板數(shù)據(jù)模型均在1%顯著水平下接受固定效應(yīng)模型。

表2 面板數(shù)據(jù)模型的F檢驗(yàn)和Hausman檢驗(yàn)結(jié)果

3.2 實(shí)證結(jié)果分析

本文利用Eviews7.0軟件對(duì)我國(guó)的省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，具體結(jié)果如表3所示。其中，表3的第2列是運(yùn)用全國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)得出的結(jié)果，變量的符號(hào)符合經(jīng)濟(jì)含義，全部通過(guò)了顯著檢驗(yàn)，并且模型的擬合優(yōu)度達(dá)到了0.83。從中可以看出，對(duì)地方政府行為構(gòu)成直接影響的財(cái)政分權(quán)的系數(shù)為正值，并在10%水平通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。它的經(jīng)濟(jì)含義是，當(dāng)財(cái)政分權(quán)增加1%，那么人均工業(yè)廢水排放量就會(huì)上升0.132%。這表明，隨著財(cái)政分權(quán)程度的提高，地方政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中所得到的稅收收入也就越高，在稅收分成契約的激勵(lì)下，地方政府就會(huì)積極招商引資、努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而弱化了環(huán)境污染檢查職能和檢測(cè)力度，最終導(dǎo)致地方環(huán)境質(zhì)量下降。此外，從地方政府尋租腐敗的指標(biāo)來(lái)看，該系數(shù)為正值并且在1%水平通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。這說(shuō)明，當(dāng)每百萬(wàn)人口中貪污賄賂案件立案數(shù)提高1%，那么人均工業(yè)廢水排放量就會(huì)上升0.110%。由此可得，財(cái)政分權(quán)以及尋租腐敗都將扭曲地方政府的行為，進(jìn)而造成環(huán)境污染惡化。這些結(jié)果與本文所提出的假說(shuō)1相吻合，表明在分權(quán)改革激勵(lì)下地方政府行為將使得環(huán)境質(zhì)量趨于惡化。

為了進(jìn)一部分探討地方政府行為對(duì)區(qū)域環(huán)境污染的影響，我們按照我國(guó)行政區(qū)劃分別對(duì)東中西部地區(qū)的省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，具體結(jié)果見表3的第3、第4和第5列。從回歸結(jié)果來(lái)看，東中西部地區(qū)財(cái)政分權(quán)的系數(shù)都為正值，表明財(cái)政分權(quán)激勵(lì)下地方政府行為將加劇環(huán)境污染。其中，財(cái)政分權(quán)對(duì)中部人均工業(yè)廢水排放量的影響最大，系數(shù)達(dá)到3.807，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)東部與西部?jī)纱髤^(qū)域。這應(yīng)該與近年來(lái)中部地區(qū)快速崛起有密切關(guān)系，中部地區(qū)大規(guī)模承接?xùn)|部淘汰下來(lái)的勞動(dòng)密集型以及高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)，造成工業(yè)污染排放增加。中部地區(qū)包含山西、河南、安徽、湖北、湖南與江西六省，位于地處中國(guó)內(nèi)陸腹地，起到承接?xùn)|西與溝通南北的作用。2004年中央政府先后提出中部地區(qū)崛起，并制定促進(jìn)中部崛起規(guī)劃與措施。中部地區(qū)進(jìn)入了快速發(fā)展通道，積極承接?xùn)|部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引外商投資，逐漸建成環(huán)鄱陽(yáng)湖城市圈、武漢城市群、中原城市群、長(zhǎng)株潭城市群等區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，中部地區(qū)的工業(yè)污染問(wèn)題也日漸凸顯出來(lái)。1997年中部地區(qū)的工業(yè)廢水排放量為145519萬(wàn)噸，到了2004年工業(yè)廢水排放量就達(dá)到488301萬(wàn)噸，2010年該數(shù)值就533982萬(wàn)噸。從某種角度上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在吸引資本時(shí)更加傾向于放松環(huán)境保護(hù)力度，從而導(dǎo)致地方污染排放增加。另外，從尋租腐敗角度上看，在東部地區(qū)地方政府官員的尋租腐敗對(duì)人均工業(yè)廢水排放的影響系數(shù)為正值，但是沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。在中部和西部地區(qū)，地方政府官員的尋租腐敗系數(shù)為正值，并且在1%水平下通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)的尋租腐敗行為對(duì)人均工業(yè)廢水排放量的影響最大，即每百萬(wàn)人口中貪污賄賂案件立案數(shù)提高1%，人均工業(yè)廢水排放量就會(huì)上升0.211%。換句話說(shuō)，地方政府的尋租腐敗行為對(duì)中西部地區(qū)環(huán)境污染的影響也大于東部地區(qū)。通過(guò)上述分析，我們得出不同地區(qū)的地方政府行為對(duì)區(qū)域環(huán)境污染的影響存在差別，并且財(cái)政分權(quán)激勵(lì)與尋租腐敗對(duì)中西部地區(qū)環(huán)境污染的影響要超過(guò)東部地區(qū)。這也驗(yàn)證了本文提出的假說(shuō)2。

表3 面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果

與此同時(shí)，在回歸方程中還引入了一些控制變量，這些變量的系數(shù)與預(yù)期的基本一致，并且大多數(shù)通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)。首先，除了中部地區(qū)之外，全國(guó)以及東部西部地區(qū)的GDP和GDP平方的系數(shù)分別為正值和負(fù)值，這表明“經(jīng)濟(jì)-環(huán)境”關(guān)系都表現(xiàn)為倒“U”型。也就是說(shuō)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人均工業(yè)廢水排放量之間遵循環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線經(jīng)驗(yàn)規(guī)律；其次，除了西部地區(qū)的系數(shù)沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)之外，全國(guó)及東中部地區(qū)的工業(yè)化系數(shù)均為正值。這表明，隨著工業(yè)化的發(fā)展速度的加快，全國(guó)以及東中部地區(qū)的人均工業(yè)廢水排放量也隨之增加。第三，除了東部地區(qū)的系數(shù)沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)之外，外商直接投資對(duì)全國(guó)以及中西地區(qū)的影響存在差別。外商直接投資有利于減少全國(guó)以及西部地區(qū)人均工業(yè)廢水排放量，即外商直接投資增加1%，全國(guó)以及西部地區(qū)人均工業(yè)廢水排放量就分別減少0.047%和0.552%。中部地區(qū)的數(shù)據(jù)恰恰相反，外商直接投資與中部地區(qū)人均工業(yè)廢水排放量呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，起到惡化環(huán)境污染的作用。

4 結(jié)論與對(duì)策建議

本文采用1997～2010年我國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)，實(shí)證分析了地方政府行為對(duì)環(huán)境污染以及區(qū)域污染差異的影響。研究結(jié)果表明，在財(cái)政分權(quán)激勵(lì)下地方政府片面維護(hù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將加劇環(huán)境污染；同時(shí)，地方政府行為對(duì)中西部地區(qū)環(huán)境污染的影響要超過(guò)東部地區(qū)。我們還發(fā)現(xiàn)人均收入、工業(yè)化水平、外商直接投資也會(huì)對(duì)全國(guó)以及區(qū)域環(huán)境污染造成顯著的影響。綜上可知，地方政府行為不僅能夠推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而且也將造成環(huán)境污染這類負(fù)面效應(yīng)。顯然，保護(hù)環(huán)境安全不僅需要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)層次的升級(jí)、提升資源的利用效率，而且還需要推進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)型，扭轉(zhuǎn)以犧牲環(huán)境為代價(jià)的不可持續(xù)增長(zhǎng)方式。因此，需要對(duì)現(xiàn)有地方政府的激勵(lì)與約束機(jī)制進(jìn)行改革。

（1）建立綠色GDP考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變地方政府短視的政績(jī)觀。

（2）擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，激勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)積極保護(hù)環(huán)境。

（3）增強(qiáng)社會(huì)公眾的參與力度，約束地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。

[1]Qian,Weingast.Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentive[J].Journal of Economic Perspectives,1997,11(4).

[2]Weingast.The Economic Role of Political Institution:Market-preserving Federalization and Economic Development[J].Journal of Law and Economic Organization,1995,(11).

[3]Jin,Qian,Weingast.Regional Decentralization and Fiscal Incentive:Federalism,Chinese Style[J].Journal of Political Economics,2005,(89).

[4]Lin and Liu.Fiscal Decentralization and Economic Growth in China[J].Economic,Development and Culture Change,2000,49(1).

[5]肖文,周明海.財(cái)政分權(quán)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于省級(jí)以下的實(shí)證分析[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2008,(7).

[6]Holmstrom,Milgrom.Multitask Principal-Agent Analyses:Incentive Contracts,Asset Ownership,and Job Design[J].Journal of Law,Economics,&Organization,1991,(1).

[7]章文光,覃朝霞.地方政府經(jīng)濟(jì)行為變異問(wèn)題研究[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào),2010,(3).