我國城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展:問題及政策選擇

劉乃全 東童童

中國城市群的真正形成與發(fā)育始于20世紀(jì)80年代的改革開放初期，歷經(jīng)30年的發(fā)展歷程。從國家層面正式提出“城市群”這一發(fā)展戰(zhàn)略，開始于“十一五”期間?！笆晃濉币?guī)劃明確提出，將城市群作為我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展中的主導(dǎo)推動力量;并且這一時期，我國已形成三個梯次的城市群空間體系格局?！笆濉币?guī)劃進一步提出，將逐步建設(shè)形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建“兩橫三縱”的空間網(wǎng)絡(luò)體系;同時提出“在東部地區(qū)逐步打造更具國際競爭力的城市群，在中西部有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群”以及“科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局”。［1］黨的十八大報告也提出“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”。這些政策都充分表明，在未來幾十年，城市群將成為我國城市化發(fā)展的主要形態(tài)，也將是未來城市發(fā)展的主題形態(tài)。從目前我國城市群發(fā)展的現(xiàn)狀來看，各種各樣的問題相繼出現(xiàn)，如“行政區(qū)經(jīng)濟”問題、土地開發(fā)利用及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、城市群的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)問題和空間體系問題等等。能否有效解決這些問題，不僅直接關(guān)系到城市群協(xié)調(diào)發(fā)展能否實現(xiàn)，更進一步地關(guān)系到我國城市化進程能否有效推進。因此，在現(xiàn)階段對我國城市群發(fā)展的問題展開探討，并據(jù)此提出相關(guān)政策建議，將會對我國現(xiàn)階段城市的發(fā)展具有較大的現(xiàn)實意義。

一、我國城市群協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的問題

(一)宏觀層面存在的城市群非協(xié)調(diào)發(fā)展問題

城市群是城市化發(fā)展的新形式，其形成與發(fā)展得益于城市化進程的加深，但由此也帶來了一系列的問題。我國的城市化發(fā)展采取的是一種“跨越式發(fā)展”模式，［2］這種發(fā)展模式以生產(chǎn)要素在量上的大規(guī)模投入為前提條件，以粗放型生產(chǎn)模式為實現(xiàn)方式，以大規(guī)模擴張城市建設(shè)規(guī)模為目標(biāo)。目前，這種發(fā)展模式已經(jīng)對我國城市化發(fā)展帶來了一系列的問題。

1.制度性障礙難以突破，使得“行政區(qū)”經(jīng)濟問題難以解決

傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下所形成的“路徑依賴”依然影響著我國經(jīng)濟的發(fā)展，這一現(xiàn)象使得“行政區(qū)”經(jīng)濟成為制約我國城市群發(fā)展的重大障礙因素。這樣一種制度會在行政區(qū)內(nèi)部形成強大的行政壁壘，從而阻斷城市群內(nèi)外協(xié)調(diào)機制的建立和發(fā)展。例如，在國家提出“中部崛起”政策之后，中部地區(qū)陸續(xù)形成了6大城市群，而一些城市群之間的經(jīng)濟聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)分工合作并不十分緊密，基本處于各自發(fā)展的狀態(tài)。同時，城市群內(nèi)部存在著更為嚴(yán)重的“行政區(qū)”經(jīng)濟現(xiàn)象。城市群內(nèi)部發(fā)展水平相當(dāng)?shù)暮诵某鞘校瑸榱藸帄Z城市有限資源和國家的優(yōu)惠政策，常常采用各種手段獲取自身利益，導(dǎo)致城市群整體利益受到影響。［3］這種各自為戰(zhàn)且壁壘森嚴(yán)的行政區(qū)經(jīng)濟，正是城市群內(nèi)部出現(xiàn)地方保護主義、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理失調(diào)的重要根源所在。

2.城市群建設(shè)盲目跟風(fēng)，導(dǎo)致土地資源開發(fā)利用不合理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供求不平衡

截至2013年4月3日，我國一共確定了11個國家級綜合配套改革試驗區(qū)和2個“綜合改革試驗區(qū)”。同時，截至2012年底，我國已經(jīng)先后確立了20多個國家級經(jīng)濟區(qū)和城市群。這些國家級的“試驗區(qū)”和“經(jīng)濟區(qū)(城市群)”基本遍布了我國東部沿海地區(qū)、東北地區(qū)、中部沿江流域和西部地區(qū)。鑒于此，很多地區(qū)都相繼出臺各自的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，申報國家戰(zhàn)略層面的城市群、經(jīng)濟區(qū)和試驗區(qū)，試圖使自身納入到整個國家發(fā)展戰(zhàn)略之中。

在這一爭搶國家政策的過程中，各地爭相擴大自身城市建設(shè)規(guī)模，大量農(nóng)田被推平占用，甚至有些“科技園區(qū)”最終被荒廢。這種“土地城市化”現(xiàn)象導(dǎo)致建設(shè)用地的城市化大大快于人口城市化，同時導(dǎo)致大量土地不能被合理利用，造成土地資源的嚴(yán)重浪費。另一方面，由于受到行政區(qū)經(jīng)濟的影響，地方政府出于自身利益最大化的選擇，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏與周邊地區(qū)的共享機制，從而導(dǎo)致城市群內(nèi)部存在大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，造成了巨額投資浪費的同時也使得大量基礎(chǔ)設(shè)施供給過度而閑置。［4］

3.環(huán)境問題已經(jīng)成為城市群實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要問題

近年來，PM2.5開始進入人們的視野，成為衡量一個城市空氣質(zhì)量的重要指標(biāo)。我國PM2.5最為嚴(yán)重的地區(qū)集中在我國經(jīng)濟發(fā)展程度最高的東部地區(qū)，尤以環(huán)渤海經(jīng)濟圈和長三角地區(qū)最為嚴(yán)重。這在很大程度上也說明我國城市化和工業(yè)化進程的粗放發(fā)展模式已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境造成了極大的威脅，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式迫在眉睫。又如，水域治理問題也是城市群環(huán)境問題的集中表現(xiàn)。長三角城市群內(nèi)長江、太湖、錢塘江、京杭大運河等主要河流水域基本都流經(jīng)城市群內(nèi)的各城市，很多城市均存在跨地區(qū)排污問題。［5］區(qū)域性環(huán)境污染治理難以推進，是因為在綜合整治的過程中缺乏合理的制度安排，當(dāng)相應(yīng)的問題都能通過法律法規(guī)的制定達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化，跨區(qū)域治污問題便邁進了一大步。

(二)城市群體系層面存在的非協(xié)調(diào)發(fā)展問題

1.區(qū)域和城市之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)系非協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化的過程就是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集聚所帶來的人口的集聚和發(fā)展，最終推動地區(qū)整個經(jīng)濟的發(fā)展。由此來看，產(chǎn)業(yè)是支撐一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素。我國城市群發(fā)展中存在的重要問題之一，就是產(chǎn)業(yè)關(guān)系問題，主要表現(xiàn)為城市群之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)系的非協(xié)調(diào)，以及城市群內(nèi)部各城市之間產(chǎn)業(yè)分工合作關(guān)系的非協(xié)調(diào)。

(1)區(qū)域之間尚未建立起協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)關(guān)系，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機制缺失。目前，在我國發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間缺乏合理的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)關(guān)系，這一方面導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級困難，另一方面無法有效帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)實現(xiàn)發(fā)展。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因有以下幾點:一是我國東部地區(qū)三大城市群內(nèi)部自主創(chuàng)新能力還不強，在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工中處于較低端環(huán)節(jié)，從而使得這一梯隊城市群的產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)城市群轉(zhuǎn)移的速度放慢;二是存在生產(chǎn)要素市場二元性問題，東部發(fā)達(dá)地區(qū)可以同時獲得高素質(zhì)人才和中西部地區(qū)較為廉價的勞動力和原材料，使得創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在東部地區(qū)并存，導(dǎo)致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在較長時期內(nèi)滯留在東部地區(qū)，無法實現(xiàn)向中西部的轉(zhuǎn)移;三是中西部地區(qū)城市群承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的軟環(huán)境尚不完善，從而導(dǎo)致東部地區(qū)企業(yè)缺乏對中西部進行投資的信心。［5］

(2)一些新興城市群區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭大于產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。城市群的核心是推進區(qū)域經(jīng)濟一體化，關(guān)鍵是城市間的分工協(xié)作，其中產(chǎn)業(yè)分工，特別是制造業(yè)分工尤為重要。在20世紀(jì)80年代形成的長三角和珠三角兩大城市群，到目前都形成了各自區(qū)內(nèi)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系，以及較為合理的產(chǎn)業(yè)分工。長三角城市群的15個城市都有明確的城市定位和鮮明的經(jīng)濟特色，產(chǎn)業(yè)發(fā)展各有側(cè)重。例如，南京定位于物流、資金流和信息流的集散中心，側(cè)重發(fā)展重化工和電子信息產(chǎn)業(yè);杭州定位于長三角的制造業(yè)中心;寧波定位于華東地區(qū)的外貿(mào)口岸，基本形成了“特色發(fā)展、錯位發(fā)展、梯度發(fā)展”的區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，從而避免了“小而全”或“大而全”的發(fā)展模式。近些年由于國家政策因素形成的城市群和經(jīng)濟區(qū)卻往往忽視了區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)作，形成了區(qū)域內(nèi)部競爭大于協(xié)作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。例如武漢城市圈，在明確了武漢的中心地位基礎(chǔ)上，其余7個城市的產(chǎn)業(yè)定位卻十分不清晰，各個城市都搶做武漢的“米袋子”和“菜籃子”。［6］又如環(huán)渤海經(jīng)濟圈，大連、天津、青島都爭做區(qū)內(nèi)的國際航運中心樞紐港，缺乏相互合作、共同構(gòu)建組合港的協(xié)調(diào)理念。

2.城市群內(nèi)部等級體系和空間網(wǎng)絡(luò)體系的非協(xié)調(diào)發(fā)展。這一問題在我國不同發(fā)展水平的城市群中有著不同的表現(xiàn)形式。在我國東部地區(qū)三大城市群，這一問題具體表現(xiàn)為“雙核心”或“雙龍頭”城市之間的問題。如長三角城市群的南京和杭州兩個次中心城市，為了實現(xiàn)自身發(fā)展利益，以及提升自身的競爭力和影響力，兩座次核心城市均不遺余力地爭取區(qū)內(nèi)資源和國家的優(yōu)惠政策，嚴(yán)重阻礙了城市群內(nèi)部核心城市之間的分工合作，從而不利于城市群的整體發(fā)展。［7］對于中西部地區(qū)的城市群，這一問題表現(xiàn)為核心城市的輻射作用不強、城市群空間體系分布失衡。通常來講，城市群體系中核心城市的整體經(jīng)濟實力越強，其對于周邊城市的輻射力也就越強。此外，核心城市與周邊城市基于市場的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度，決定著城市和產(chǎn)業(yè)的“金字塔”模式空間體系的建立。我國中西部地區(qū)很多城市群表現(xiàn)為城市和產(chǎn)業(yè)空間體系的“啞鈴型”斷層，這直接導(dǎo)致中心城市無法實現(xiàn)對周邊地區(qū)的有效經(jīng)濟擴散。

二、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的政策選擇

我國城市群發(fā)展過程中存在的問題，主要根源于城市化過程中的制度性障礙，其中最嚴(yán)重的當(dāng)屬政府行政管理體制、土地制度和城鎮(zhèn)管理體制方面的障礙。因此，從這些方面入手，尋找破解我國城市化過程中的難題是城市群健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。同時，在城市群體系層面，城市群的發(fā)展也亟須建立合理完善的體系，以有效協(xié)調(diào)各參與主體的利益關(guān)系。

(一)宏觀制度層面的政策選擇

1.實現(xiàn)政府行政管理體制和政府職能的有效轉(zhuǎn)變

政府部門在區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展中起著重要的作用，尤其是在現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟發(fā)展并不是很完善，政府的職能更是扮演者更為重要的角色。然而，在目前我國城市化發(fā)展的過程中，政府往往過多地使用其行政權(quán)力干預(yù)市場經(jīng)濟的自身發(fā)展，在一定程度上阻礙了城市化的進程。這種政府行政體制集中體現(xiàn)在三個方面:GDP導(dǎo)向的政府行為、政府行政權(quán)力的壟斷性、“行政區(qū)”經(jīng)濟。［6］首先，我國的政府考核體制往往以GDP為標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致政府行為從整個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)向本行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，最主要體現(xiàn)在追求GDP的增長上;其次，為了實現(xiàn)GDP目標(biāo)，政府會動用其行政壟斷權(quán)力阻礙資金、資源等生產(chǎn)要素向外流動，并以此獲取更多的優(yōu)惠政策，這樣就隔斷了行政區(qū)之間的有效聯(lián)系，從而導(dǎo)致了“行政區(qū)”經(jīng)濟的普遍存在。要改變政府行政管理體制，首先就要從GDP導(dǎo)向的行政體制入手，改變政府考核的內(nèi)容。將政府的政績從地方、區(qū)域甚至國家的多維角度進行考察，同時將考核的重心逐步從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向社會及公共服務(wù)等領(lǐng)域。其次，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范政府的職能范圍和界限，避免地方政府過分干預(yù)地方經(jīng)濟發(fā)展。對于涉及到市場經(jīng)濟領(lǐng)域微觀層面的事物，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用，避免政府過多的干預(yù)經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為。由此，地方政府行政權(quán)力的壟斷性也會得到有效改善，“行政區(qū)”經(jīng)濟的現(xiàn)象也會得到一定程度的遏制。

政府職能與政府的行政管理體制息息相關(guān)。我國政府強大的行政壟斷權(quán)力以及GDP導(dǎo)向的政府行為，促使政府部門在行使職能的過程中過多強調(diào)對經(jīng)濟發(fā)展的干預(yù)，從而導(dǎo)致實現(xiàn)社會發(fā)展、提高社會成員的整體福利的職能任務(wù)被淡化甚至遺忘，最終導(dǎo)致城市發(fā)展乃至城市群發(fā)展的失調(diào)。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)全體社會成員的整體利益為目標(biāo)，重新定位其職能。

具體來講，政府職能應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面進行重新定位。首先，從城市自身發(fā)展來講，政府職能包括以下兩點。第一，宏觀層面，政府要定位城市發(fā)展核心理念。政府作為城市的代言人和領(lǐng)導(dǎo)者，首先要確定自身發(fā)展的目標(biāo)和方向，明確自身發(fā)展優(yōu)勢，定位城市發(fā)展理念，從而在宏觀層面為城市發(fā)展樹立起標(biāo)桿。第二，微觀層面，政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵民營企業(yè)和民間組織參與經(jīng)濟社會的建設(shè)。民營企業(yè)作為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要成員，具有強大的生命力，政府應(yīng)當(dāng)充分利用這股先進力量為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展助力;同時，民間組織也是進行經(jīng)濟主體相互協(xié)調(diào)的有效組織，充分合理地發(fā)展民間組織，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟社會各方面參與者有效地參與地方經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)，實現(xiàn)各方利益協(xié)調(diào)，為城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展注入新鮮活力。其次，從城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展來看，政府職能應(yīng)當(dāng)包括實現(xiàn)城市之間、政府之間的有效協(xié)調(diào)和協(xié)作。實現(xiàn)政府之間的協(xié)作，通常要借助于各種有效的協(xié)作組織和機構(gòu)的建立和完善。作為城市群的中心和次中心城市的政府，應(yīng)當(dāng)扮演起城市群協(xié)作組織發(fā)起者和組織者的重要角色，主動牽頭各城市政府有效參與區(qū)域內(nèi)各種協(xié)調(diào)機構(gòu)和組織的活動，充分發(fā)揮作為中心城市政府的龍頭帶動作用。作為周邊城市政府，應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)并且參與到城市群各種協(xié)作組織當(dāng)中。

圖1 政府職能定位示意圖

2.土地管理制度的政策選擇

我國的土地管理制度要求城市土地和農(nóng)村集體土地之間，必須通過征地的方式來實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)。這種土地制度保證了國家的工業(yè)化積累，降低了工業(yè)投資成本和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，但使農(nóng)民利益受損，大量的資金流入了企業(yè)家的口袋，并最終導(dǎo)致了社會收入分配差距加大。同時，這種制度使得城市居民在二次分配中獲得了更大的利益，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的差異上。這種制度最根本的原因在于，地方政府的收入來源很大程度上依賴于土地出讓金，因此形成了所謂的“土地財政”。另一方面，政府為了減少人口的公共支出，將大部分外來人口的公共支出排除在外，從而加劇了戶籍制度改革的困難。［8］

要改革土地制度，關(guān)鍵在于降低地方政府對土地財政的依賴，最終實現(xiàn)土地同權(quán)，遏制地方政府對土地的亂占，讓農(nóng)村集體土地參與開發(fā)。同時，還需要稅收體制、城市融資體制、基礎(chǔ)設(shè)施運營體制改革同步進行。只有這些體制問題得到更好的解決，才能使地方政府從“土地財政”收入渠道轉(zhuǎn)向其他財政收入渠道。在此過程中還應(yīng)當(dāng)充分考慮到城市居民的利益，平衡好城鄉(xiāng)各方利益，才能實現(xiàn)城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.關(guān)于城鎮(zhèn)管理制度的政策選擇

首先，我國的行政區(qū)劃制度具有等級制的特征，等級越高的政府就具有更大的行政壟斷權(quán)力，從而占有更多的社會資源。其次，我國城鎮(zhèn)管理制度實行的是事權(quán)和財權(quán)相分離的制度體系，這使得很多財政收入貢獻(xiàn)較高的市、縣等地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展程度與財政收入水平不相符的狀況。例如，蘇州的70多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及溫州的50多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造的財富，都相當(dāng)于該市財政收入的一半以上，但這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所創(chuàng)造的財富絕大部分都上交到當(dāng)?shù)卣粤舻呢斦杖雲(yún)s很少，這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的地區(qū)無法將更多的財政收入用于創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，從而使得當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧恿ο蛲饬鞒?。我國城?zhèn)管理體制的改革應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手。第一，合理劃分行政區(qū)劃。中國目前有6.9億城鎮(zhèn)人口，但城市規(guī)模只有660個左右，因此需要建立起一批大中型城市以容納大量的城鎮(zhèn)人口，但是合理規(guī)劃和調(diào)整城鎮(zhèn)體系，應(yīng)當(dāng)在城市發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，遵循客觀的自然、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，設(shè)立合理的標(biāo)準(zhǔn)。否則，缺乏正確合理的指導(dǎo)，盲目進行城鎮(zhèn)體系改革和調(diào)整，可能不僅不會推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，反而會為城鎮(zhèn)化進程設(shè)立障礙。第二，建立合理的中央地方關(guān)系，合理劃分事權(quán)和財權(quán)。［9］對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，中央或者省級政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放松地方的財政權(quán)力，給予地方政府更大的空間和更多的財政支持以解決地方的就業(yè)問題和基礎(chǔ)建設(shè)問題等等。

(二)城市群體系層面的政策選擇

我國城市群發(fā)展過程中的很多問題是由我國城市化的問題所帶來的，但同時，城市群自身發(fā)展層面也存在很多問題，這些問題并不是由宏觀制度所引起的，有的可能是地方層面的原因，有的可能是由于區(qū)域之間的非協(xié)調(diào)關(guān)系產(chǎn)生的。對于這些問題，也要及時采取有效的政策措施加以解決。

1.建立完善的法律法規(guī)政策體系

協(xié)調(diào)城市群之間和城市群內(nèi)部的發(fā)展，法律法規(guī)的建設(shè)可以從社會角度規(guī)范區(qū)域主體的行為。一方面，完善法律法規(guī)政策可以有效限制地方政府行政權(quán)力的濫用，從而遏制行政壟斷權(quán)的發(fā)展;另一方面，法律體系的構(gòu)建和完善，可以為區(qū)域內(nèi)的參與者提供良性的競爭環(huán)境。舉例來說，美國是通過上級司法部門解決城際和州際的經(jīng)濟問題，從而避免了區(qū)域內(nèi)部司法部門出于地方保護主義而進行偏私執(zhí)法。我國在實現(xiàn)向城市群經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，可以充分借鑒美國經(jīng)驗，擴大立法執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)立范圍。［10］從具體的法律法規(guī)設(shè)立來說，還應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進行完善:首先是對現(xiàn)行土地法進行修改;其次是建立《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等;再次是要出臺關(guān)于城市群設(shè)立申報審批的相關(guān)法律法規(guī)，比如可以設(shè)立《城市群規(guī)劃編制審批辦法》和《城市群規(guī)劃實施管理條例》等，推進城市群一體化發(fā)展的立法工作。

2.構(gòu)建合理的城市空間體系

近10年來，我國已經(jīng)建立起的城市群大大小小有20多個，但很多所謂的“城市群”其發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平尚未達(dá)到城市群的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，盲目建立城市群給當(dāng)?shù)卣畮砹烁鞣矫娴膲毫?，對?dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展帶來很多問題，如何合理設(shè)置城市群成為我國城市化進程中重要的命題。首先要從法律法規(guī)上對相關(guān)設(shè)立申報建立標(biāo)準(zhǔn)，同時，中央政府部門也應(yīng)當(dāng)從我國現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展需要和地方經(jīng)濟發(fā)展水平的實際加以考慮。目前，我國東部地區(qū)的長三角、珠三角、京津冀三大城市群，是經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，是引領(lǐng)我國經(jīng)濟走向世界的重要力量。其他中西部和東北地區(qū)。由于這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，不可能建立起像東部三大城市群那樣大規(guī)模的城市空間體系，但可以構(gòu)建其他的空間體系形態(tài)來推動經(jīng)濟的發(fā)展。比如，中部地區(qū)以構(gòu)建城市網(wǎng)絡(luò)體系為發(fā)展重點，而西部地區(qū)則以建設(shè)節(jié)點城市為發(fā)展重點;同時，中西部地區(qū)可以結(jié)合其實際情況建立起兩到三個中等級別的城市群體系，比如目前已建立的以武漢為中心的長江中游城市群，以重慶和成都為中心的成渝經(jīng)濟圈等等，這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，對帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的作用。

3.強化城市及城市群的產(chǎn)業(yè)支撐

目前，我國許多城市將其發(fā)展重點放在擴大城鎮(zhèn)規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之上，卻忽視了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，在現(xiàn)實中，工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展則是城鎮(zhèn)化的核心，是城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要支撐。一個沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城市，必然是沒有發(fā)展動力和發(fā)展前景的。在加快城鎮(zhèn)化進程的實踐中，決不能單純地靠城市規(guī)模和框架的快速膨脹來提高城鎮(zhèn)化率，擴大城市規(guī)模必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為前提，要努力通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，吸納更多的生產(chǎn)要素聚集，使擴大城市規(guī)模與強化產(chǎn)業(yè)支撐走上良性循環(huán)的軌道。強化城市群的產(chǎn)業(yè)支撐必須從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，明確城市功能和產(chǎn)業(yè)定位，進行合理的城市分工。［11］同時，緊密結(jié)合各城市的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展水平、區(qū)位交通等，因地制宜地培育和壯大比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并強調(diào)各城市之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，實現(xiàn)城市群內(nèi)部的有效分工合作，推動整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

4.建立完善有效的城市群協(xié)調(diào)機制

我國正在經(jīng)歷由行政區(qū)經(jīng)濟向城市群經(jīng)濟的重要轉(zhuǎn)變，然而這一過程必是將艱難和復(fù)雜的，因而，在區(qū)域內(nèi)部設(shè)置有效的一體化機構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部各個行政區(qū)之間的利益，將會使這一過程的實現(xiàn)得到重要的保證。從全球許多區(qū)域組織的發(fā)展歷程中可以清楚地看到區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用。例如歐共體經(jīng)濟一體化的有效推進，在很大程度上是由于其建立起了一個有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，并實施相應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)機制，使區(qū)域內(nèi)部各利益主體實現(xiàn)有效協(xié)作。再如美國的區(qū)域開發(fā)委員會，加拿大的大都市區(qū)政府，德國的區(qū)域聯(lián)合體等等。［12］這些機構(gòu)有的是官方設(shè)立，有的則是半官方的機構(gòu)，這些機構(gòu)融合了社會各個層面的參與者，將政府、企業(yè)和民眾有效組織在一起，實現(xiàn)各方利益的有效協(xié)調(diào)。

5.培育城市群經(jīng)濟發(fā)展的中介組織

中介組織是聯(lián)系政府與企業(yè)的有效紐帶，它實質(zhì)上是市場經(jīng)濟自組織過程中自發(fā)形成的利益共同體。它可以在一定程度上清除一些障礙性因素，實現(xiàn)市場更有效的開放。城市群經(jīng)濟的中介組織可以涉及很多領(lǐng)域，例如大型招商會、洽談會，以及行政區(qū)之間高層領(lǐng)導(dǎo)的對話等的組織工作。［9］同時，城市群經(jīng)濟的中介組織也可以為區(qū)域內(nèi)各方參與者提供信息共享平臺、監(jiān)督市場參與者的行為等，以實現(xiàn)市場的公平性和有效競爭性。具體來說，這些組織可以成立相關(guān)的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，例如各種行業(yè)性協(xié)調(diào)組織、環(huán)境協(xié)調(diào)組織等，進行相關(guān)的行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等工作的合作和交流。在培育和發(fā)展城市群中介組織的過程中，應(yīng)當(dāng)注意兩點。首先，政府要給予城市群經(jīng)濟中介組織有效定位，并且給予其更多的支持，同時避免與中介組織發(fā)生過于親密的關(guān)系，從而導(dǎo)致中介組織被政府化。其次，要通過加強立法環(huán)節(jié)，以健全中介組織的行為，維護中介機構(gòu)的合法權(quán)益。

6.充分發(fā)揮微觀個體在區(qū)域協(xié)調(diào)中的作用

由于我國政府行政管理體制的缺陷，使得城市化發(fā)展被烙上了深深的“行政區(qū)經(jīng)濟”的印記，由此導(dǎo)致了區(qū)域協(xié)作遲遲未有實質(zhì)性突破，城市群經(jīng)濟發(fā)展之路被嚴(yán)重阻礙。體制問題是一個深層面的問題，體制改革也是一個漸進式的過程。因此，在宏觀制度無法在短期內(nèi)實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的前提下，發(fā)揮微觀個體的作用，將成為未來城市群發(fā)展和區(qū)域協(xié)作的重要力量。無論是政府機構(gòu)還是企業(yè)和個人，市場經(jīng)濟的參與者都將實現(xiàn)自身利益最大化作為目標(biāo)，因此，如何在即能實現(xiàn)經(jīng)濟體利益的前提下又能實現(xiàn)有效的協(xié)作，就成為實現(xiàn)城市群協(xié)作發(fā)展的突破口。從微觀層面出發(fā)，可以將企業(yè)股權(quán)在有合作關(guān)系的行政區(qū)之間進行有效分配，進而實現(xiàn)股權(quán)利益的一體化，從而使城市群內(nèi)部企業(yè)之間形成股權(quán)利益一體化，避免出現(xiàn)地方政府完全把控區(qū)域協(xié)作的局面，這將會在很大程度上遏制行政區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，最終促進城市群協(xié)作的有效進行。這樣一種路徑可以表示為:股權(quán)一體化→企業(yè)一體化→區(qū)域一體化(城市群一體化)。

7.城市群內(nèi)部共同文化理念的建設(shè)

一個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展是各種不同的參與者通過其經(jīng)濟活動得以實現(xiàn)的，這就要求市場經(jīng)濟的參與者之間要實現(xiàn)協(xié)調(diào)，這種協(xié)調(diào)就是區(qū)域內(nèi)部共同文化理念的體現(xiàn)?！耙匀藶楸尽睉?yīng)當(dāng)是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的出發(fā)點，也是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)。這一原則應(yīng)當(dāng)貫穿于城市群機構(gòu)組織建設(shè)以及法律法規(guī)建設(shè)等的各個環(huán)節(jié)之中。具體來講，城市群內(nèi)部共同文化理念的建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展目標(biāo)、價值觀念以及行為準(zhǔn)則的建設(shè)。［9］發(fā)展目標(biāo)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以“以人為本”為基本原則和出發(fā)點，反映城市群及其所有成員的共同長遠(yuǎn)利益;價值觀念的建設(shè)，要求將不同文化背景的城市在原有的價值觀念上統(tǒng)一到一個共同的價值體系之中，這要求城市群在地域范圍上的劃分應(yīng)當(dāng)充分考慮歷史文化發(fā)展因素，將具有相同的歷史文化背景的城市有機地聯(lián)系起來，成為一個有機的城市群系統(tǒng)。行為準(zhǔn)則的建設(shè)，要求城市群在法律機制的設(shè)立上應(yīng)當(dāng)秉承共同原則，將整個城市群作為一個整體實施共同的法律機制。城市群的共同文化理念建設(shè)是一個長期工程，它可以通過不同的方式得以實現(xiàn)。自上而下的形式，比如政府部門在民眾之間進行宣傳，培育起民眾的共同意識;自下而上的形式，例如通過民間的文化交流和商業(yè)往來，使民眾在這些活動中發(fā)現(xiàn)共同利益，共享合作所帶來的好處，等等。

［1］方創(chuàng)琳.中國城市群形成發(fā)育的政策影響過程與實施效果評價［J］，地理科學(xué)，2012，(3).

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