促進(jìn)教育公平，發(fā)展西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育——以廣西扶綏縣為例

趙跟喜

(蘭州城市學(xué)院，甘肅 蘭州730070)

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的組成部分，是教育活動(dòng)的最初階段，屬于人生第一個(gè)教育驛站。目前，我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展相當(dāng)滯后看，尤以西部民族地區(qū)為典型。由于經(jīng)濟(jì)不景氣、文化匱乏乃至政府管理不到位等因素交織一起，使西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民對(duì)子女接受學(xué)前教育不重視，嚴(yán)重影響了幼兒的正常發(fā)展。我國(guó)的基礎(chǔ)教育管理體制的特點(diǎn)是“以縣為主”，因此，學(xué)前教育的發(fā)展重難點(diǎn)在縣域。在此背景下，我們擬對(duì)廣西扶綏縣“縣域?qū)W前教育管理”進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，以實(shí)事求是、客觀全面地弄清楚縣域?qū)W前教育管理現(xiàn)狀，最后根據(jù)實(shí)證分析結(jié)果得出結(jié)論。

一、扶綏縣學(xué)前教育管理基本狀況

位于廣西西南部的扶綏縣，下轄13個(gè)居委會(huì)和128個(gè)行政村，分別隸屬于8鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，全縣擁有壯族、漢族、苗族、瑤族和侗族等18個(gè)不同的民族。［1］根據(jù)第六次人口普查，全縣現(xiàn)有人口共計(jì)43．2萬(wàn)人。近年來(lái)，扶綏縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在2006年，榮獲“廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展十佳縣”，2007年，評(píng)為“中國(guó)西部百?gòu)?qiáng)縣”，2010年，榮膺“中國(guó)最具區(qū)域帶動(dòng)力中小城市百?gòu)?qiáng)”。

扶綏縣學(xué)前教育基本狀況表［2］

上表數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以看出，2010年，扶綏縣上學(xué)適齡兒童人數(shù)共計(jì)18382人，其中接受學(xué)前教育兒童人數(shù)為16295人，有2086名學(xué)前教育兒童沒(méi)有進(jìn)行學(xué)前教育;從幼兒學(xué)前教育的總?cè)藬?shù)看，接受公辦性質(zhì)的幼兒教育人數(shù)占到學(xué)前教育總?cè)藬?shù)的13.1%。然而接受民辦性質(zhì)的幼兒教育人數(shù)約占幼兒園幼兒總數(shù)86.9%。數(shù)據(jù)顯示扶綏縣學(xué)前教育公辦學(xué)前教育資源相當(dāng)短缺。

2010年，扶綏縣資金總投入為2760萬(wàn)元，在教育經(jīng)費(fèi)總投入中所占的比例僅僅是1.12%，此與全國(guó)的比例1.2%至1.3%差別不是太大。但是，這些微不足道的資金投入大多只是用于縣鎮(zhèn)上公辦性質(zhì)幼兒園教師的工資開(kāi)銷(xiāo)。偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)一直不能得到支持，從而導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)前教育除了教育資金不足，資源和管理短缺與落后之外，學(xué)前教育的城鄉(xiāng)差別也在逐漸拉大。

該縣目前一共有936名在職幼兒園教師。編內(nèi)教師僅僅79人，而且集中在公辦幼兒園中的只有76人，全縣129所民辦幼兒園中公辦教師只有3名，可以看出兩者有極大差距。就民辦幼兒園來(lái)說(shuō)，編外教師占絕大多數(shù)，這樣無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致民辦幼兒園教師隊(duì)伍不穩(wěn)定。

在教師學(xué)歷構(gòu)成比例上，專(zhuān)業(yè)幼兒教師有197人，占 22%，中專(zhuān)以上學(xué)歷的為 511人，占比54.6%，中專(zhuān)以下學(xué)歷的為231人，占比24.7%;幼兒園教師持有教師資格的為440人，在所有幼兒師資中占比45.0%。見(jiàn)表2。

扶綏縣幼兒園師資構(gòu)成情況表

二、扶綏縣學(xué)前教育暴露出的問(wèn)題

基于以上調(diào)查分析，總的來(lái)看，扶綏縣的學(xué)前教育工作不僅在制度建設(shè)和管理職能上存在問(wèn)題，而且在監(jiān)督體制和教育資金投入上還有許多不盡如人意的地方，具體表現(xiàn)如下：

(一)管理機(jī)構(gòu)不健全

政府管理機(jī)構(gòu)不健全主要表現(xiàn)在政府管理力量單薄。多年來(lái)，該縣學(xué)前教育行政管理力量十分弱勢(shì)，目前還未成立真正意義上專(zhuān)管學(xué)前教育的行政教育主管部門(mén)職能機(jī)構(gòu)，從而出現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和引導(dǎo)欠缺，平常事務(wù)性教育工作常常依附基礎(chǔ)教育股，并由該股的副股長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)前教育的一些常規(guī)工作。該縣也沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)職的幼教專(zhuān)干職位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的幼兒教師，他們的職務(wù)則掛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)，并設(shè)立一名輔導(dǎo)員來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)管。此種狀況在臨近縣鎮(zhèn)堪稱(chēng)普遍。這樣一來(lái)，就只能由政府部門(mén)某科室管理學(xué)前教育管理工作，但這塊的工作卻不是該科室的主要職能工作，所以它能起到的作用將會(huì)嚴(yán)重滯后。

(二)管理運(yùn)行不流暢

首先，在三級(jí)教育行政主管部門(mén)中，相互關(guān)系的處理也不到位。缺乏大局統(tǒng)籌的管理模式以及缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)的技術(shù)指導(dǎo)能力，具體來(lái)講，尤其是涉及利益方面的具體事務(wù)的時(shí)候，這樣的管理方式管得太多而且太細(xì)。其次，政府及其相關(guān)部門(mén)在具體落實(shí)事務(wù)上不到位，所涉及到的有關(guān)職能部門(mén)，沒(méi)能夠及時(shí)的建立起學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議所需要的有關(guān)體制。以上問(wèn)題突出表現(xiàn)為：對(duì)于農(nóng)村學(xué)前教育的管理，相關(guān)的教育行政部門(mén)分工不明確、管理界限模糊、責(zé)任不到人、從而形成多頭管理的狀況，以至于之間相互之間，爭(zhēng)權(quán)奪利或相互推諉;并且有關(guān)部門(mén)在審批幼兒園環(huán)節(jié)上監(jiān)管不嚴(yán);民辦幼兒園的申請(qǐng)?jiān)趯徟?、管理上?yán)重脫節(jié)，從而形成監(jiān)管不力的問(wèn)題。

(三)管理制度不完善

學(xué)前教育立法的嚴(yán)過(guò)度缺失，導(dǎo)致了扶綏縣的學(xué)前教育出現(xiàn)了管理不善的嚴(yán)重問(wèn)題。首先是適合的學(xué)前教育監(jiān)管制度沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn);其次是缺失對(duì)幼兒師資比較穩(wěn)定的政策保證，導(dǎo)致幼兒師資隊(duì)伍良莠不齊，限制了該縣的學(xué)前教育的整體質(zhì)量。然而對(duì)于民辦性質(zhì)的幼兒園來(lái)說(shuō)，尤其針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)，幼師師資普遍存在待遇低、福利低、水平低三低問(wèn)題，造成幼兒教師隊(duì)伍流動(dòng)性強(qiáng)。由于很多現(xiàn)實(shí)原因，幼兒園的生存成為一個(gè)重要問(wèn)題。只能靠降低教育成本，減少幼師人數(shù)，增加班級(jí)學(xué)生人數(shù)，縮減幼師薪資勉強(qiáng)維持，這樣的后果就是一流的幼師不斷流失，三流幼師進(jìn)入學(xué)期教育行列，使整個(gè)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展受到影響。幼兒教師待遇的松動(dòng)導(dǎo)致幼兒教師隊(duì)伍流動(dòng)，導(dǎo)致幼教隊(duì)伍整體素質(zhì)下劃。

(四)資金投入嚴(yán)重不足

學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)短缺是一個(gè)永恒的話題，也是一個(gè)世界性問(wèn)題。不單存在教育總投入不足問(wèn)題，還存在學(xué)前教育投入體制不順問(wèn)題，可憐的幼兒教育經(jīng)費(fèi)均順著現(xiàn)行的行政、事業(yè)和教育部門(mén)預(yù)算口子撥付，民辦、私人幼兒園不屬于這個(gè)體系，沒(méi)有被納入此經(jīng)費(fèi)撥付渠道。所以，政府是無(wú)法資助農(nóng)村及其小區(qū)等幼兒園。由于體制不健全，即使政府增加學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入，但是這筆投入的教育經(jīng)費(fèi)卻很難資助到農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的幼兒園教育建設(shè)。諸如這樣缺失監(jiān)管的辦園模式，不僅會(huì)出現(xiàn)教學(xué)質(zhì)量問(wèn)題、而且衛(wèi)生和安全問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。由此看來(lái)，我國(guó)整體的農(nóng)村學(xué)前教育面臨著很?chē)?yán)重的問(wèn)題。要考慮到農(nóng)村學(xué)前教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題，政府應(yīng)該加強(qiáng)調(diào)控，樹(shù)立以責(zé)任為導(dǎo)向的幼兒教育目標(biāo)，這是關(guān)乎我國(guó)教育事業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展的大計(jì)。

扶綏縣在2011年，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)295．4萬(wàn)元，但其所占的財(cái)政支出極少。［3］然而這些本身不多的資金卻只能用于支付縣鎮(zhèn)上公辦性質(zhì)的幼兒園教師工資。偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)一直不能得到扶持，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致扶綏縣鄉(xiāng)村學(xué)前教育資源貧乏、發(fā)展遲緩、管理落后等問(wèn)題。在2011年前，扶綏縣都還沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。學(xué)前教育的微薄投入對(duì)教育事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，顯然是杯水車(chē)薪。從教育行政主管部門(mén)視角觀之，由于近年來(lái)國(guó)家對(duì)義務(wù)教育階段的政策有傾斜，扶綏縣教育主管部門(mén)相應(yīng)將工作重心投向“兩基”上，從而對(duì)學(xué)前教育有所忽略。

(五)教育督導(dǎo)缺位

主要通過(guò)綜合督導(dǎo)和宣傳引導(dǎo)兩個(gè)方面來(lái)對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行管理?？v觀扶綏縣學(xué)前教育管理現(xiàn)狀，扶綏縣沒(méi)有形成一個(gè)有效的成熟的學(xué)前教育管理機(jī)制體系，這里所謂的學(xué)前教育管理僅僅通過(guò)每年一度例行的綜合督導(dǎo)活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，且所參與的督導(dǎo)人員隊(duì)伍西臨陣組團(tuán)，出現(xiàn)外行管教育，管而不導(dǎo)，即只找出學(xué)前教育存在的主要問(wèn)題，而不能提供對(duì)應(yīng)的整改方案。另一方面未明確扶綏縣學(xué)前教育發(fā)展的定性定量具體實(shí)施的指標(biāo);還有在學(xué)前教育的管理職責(zé)分工、教學(xué)評(píng)估、教學(xué)設(shè)施效用和服務(wù)社會(huì)方式等方面的引導(dǎo)和管理欠缺?？h政府、教育主管部門(mén)對(duì)宣傳引導(dǎo)鄉(xiāng)村學(xué)前教育發(fā)展沒(méi)有引起全社會(huì)的極大關(guān)注，也沒(méi)有建立起健全的機(jī)制，因此，實(shí)施縣域?qū)W前教育規(guī)劃的社會(huì)引導(dǎo)宣傳工作有待進(jìn)一步提升。

三、扶綏縣學(xué)前教育管理存在問(wèn)題的原因透析

(一)教育系統(tǒng)外部原因

就外部原因來(lái)看，一直以來(lái)，政府主管部門(mén)對(duì)學(xué)前教育的基礎(chǔ)性、重要性認(rèn)識(shí)不夠，為學(xué)前教育的健康發(fā)展設(shè)下障礙，特別是農(nóng)村學(xué)前教育。學(xué)前教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，有正外部效應(yīng)，具有流動(dòng)性。在此種外部效應(yīng)的廣泛影響下，出現(xiàn)了難以界定投資主體產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。為了讓投資產(chǎn)權(quán)明晰化和發(fā)揮它應(yīng)有的作用，在政府的調(diào)控下，投入資金會(huì)轉(zhuǎn)入產(chǎn)權(quán)明晰的其他行業(yè)。目前來(lái)看，不僅績(jī)效評(píng)價(jià)體系漏洞百出，而且投資學(xué)前教育的效果短期不明顯。鑒于以上考慮，投資人就會(huì)把注意力放在了整體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的運(yùn)行上。

按照常規(guī)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，如果“普九”義務(wù)教育基本實(shí)現(xiàn)之后，學(xué)前教育的發(fā)展就能夠被極大關(guān)注。在偏遠(yuǎn)的西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，政府的宏觀政策引導(dǎo)缺失，教育資金投入力度不夠，就使得西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)前教育就只能自力更生。在外部因素的影響下，從一方面來(lái)說(shuō)，扶綏縣重視學(xué)前教育的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的力度。由于收到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，縣政府的財(cái)政支出自然地接近國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的“剛性”發(fā)展，有什么樣的利益就有什么樣的行動(dòng)，面對(duì)學(xué)前教育“軟指標(biāo)”必然大打折扣，這是一個(gè)不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部輕教育重“政績(jī)”也嚴(yán)重制約了學(xué)前教育的政策發(fā)展。從另一方面來(lái)說(shuō)，學(xué)前教育還不屬于義務(wù)教育范疇，基于政策導(dǎo)向制約，政府一樣在抓學(xué)前教育方面遠(yuǎn)沒(méi)有像抓“兩基”工作那樣有力度、有魄力。忽略縣域?qū)W前教育發(fā)展的需要就不難理解了。

在缺失政策導(dǎo)向的情況下辦學(xué)前教育，在社會(huì)與市場(chǎng)很少被吸引的背景下發(fā)展學(xué)前教育，最終致使扶綏縣公辦幼兒園的發(fā)展荊棘叢生、困難重重，民辦幼兒園的處境尷尬質(zhì)疑、岌岌可危。

(二)教育系統(tǒng)內(nèi)部原因

一是我國(guó)還沒(méi)有真正意義上的國(guó)家性學(xué)前教育法，政策缺位導(dǎo)致學(xué)前教育發(fā)展不良。學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展目前雖然已經(jīng)被納入法制化的軌道，但沒(méi)有真正的國(guó)家性學(xué)前教育法。［4］即學(xué)前教育在國(guó)家層面上實(shí)際已經(jīng)被“邊緣化”了，成了被遺忘的角落，縣級(jí)教育主管部門(mén)在規(guī)劃學(xué)前教育時(shí)相應(yīng)也會(huì)將學(xué)前教育“邊緣化”，那么，主要靠社會(huì)力量辦學(xué)，監(jiān)管幼兒園也成為一句空話。負(fù)責(zé)學(xué)前教育的主管部門(mén)，卻忽視了該領(lǐng)域的發(fā)展，使得辦園體制在政策上處于搖擺不定的狀態(tài)。二是教育行政管理體制為社會(huì)力量參與學(xué)前教育辦學(xué)設(shè)下許多障礙。一直以來(lái)，上一級(jí)別的教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致了一種僵硬的垂直型教育管理模式，此種直接領(lǐng)導(dǎo)的垂直型行政管理機(jī)制層級(jí)繁多、管理死板，對(duì)發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)等方面參與學(xué)前教育事業(yè)缺少吸引力，不利于調(diào)動(dòng)積極性。三是教育行政管理部門(mén)管理的責(zé)任與關(guān)系尚不十分明晰。因此，政策的缺失，教育管理分工不明、責(zé)任不清，出現(xiàn)多頭管理、互相爭(zhēng)權(quán)或推諉等不良現(xiàn)象。

總之，政府不僅存在職能分工、管理流程和資金投入問(wèn)題，而且在政策保障和督導(dǎo)監(jiān)察問(wèn)題上都有很多漏洞，這直接制約了扶綏縣學(xué)前教育健康發(fā)展。同時(shí)，這也與國(guó)家就學(xué)前教育之導(dǎo)向政策不無(wú)關(guān)系。長(zhǎng)期將普及九年義務(wù)教育作為重中之重來(lái)抓，學(xué)前教育被冷落抑或忽略即習(xí)以為常了。因此，要改變西部乃至全國(guó)學(xué)前教育現(xiàn)狀，需要全方位去改革，其中政府主導(dǎo)作用是關(guān)鍵。

［1］ 扶綏縣簡(jiǎn)介［EB/OL］．http：//www．qqywf．com/view/b_144187．html．

［2］ 扶綏縣學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃數(shù)據(jù)［S］．2010，3．

［3］ 盧文斐，汪新波．扶綏縣建立“六大機(jī)制”推進(jìn)學(xué)前教育工作［EB/OL］．http：//www．gxfs．gov．cn/web/2012－08/3742．htm．

［4］ 龐麗娟，韋彥．學(xué)前教育立法—一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的課題［J］．學(xué)前教育研究，2001(1)．