行政訴訟觀念現(xiàn)狀及其對訴訟行動的影響探析——以中部某自治州為例

汪 燕

(湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北恩施445000)

行動中的行政訴訟是文本中的行政訴訟內(nèi)化為行政訴訟觀念再外化的結(jié)果。行動中的行政訴訟與文本中的行政訴訟是不是一個模樣，起關(guān)鍵作用的是行政訴訟觀念。本文通過實證研究的方法調(diào)查人們的行政訴訟觀念并分析這些觀念對行政訴訟行動的影響，以探討行政訴訟制度的有效實施。

一、研究設(shè)計及實施

(一)樣本的選擇

鑒于人力、物力等多方原因，本項實證研究采取分類抽樣、問卷調(diào)查的方法，分別針對行政訴訟法律關(guān)系主體中的民眾(原告)、律師、行政機關(guān)工作人員和法官設(shè)計四類不同的調(diào)查問卷。四類問卷有少部分題目相同。一是受訪者背景信息，如性別、年齡、學(xué)歷和政治面貌等;二是開放性問題，即“關(guān)于本調(diào)查問卷以及行政訴訟調(diào)研課題，您想告訴我們的任何想法”;三是對行政訴訟的一般認(rèn)識問題。除此之外，四類問卷的其他內(nèi)容除個別問卷題目一致外，均根據(jù)調(diào)查對象的不同設(shè)置內(nèi)容相異的題目，以充分考慮不同調(diào)查對象的特殊性。

(二)調(diào)查對象的確定及實施情況

鑒于調(diào)查的可行性考慮，我們選擇了中部某自治州為調(diào)查對象。在該地區(qū)走訪4個法院，與8人次行政庭法官和1名基層法院院長、1名基層法院分管副院長進行了座談。發(fā)放26份行政庭法官調(diào)查問卷，回收22份;發(fā)放300份行政機關(guān)工作人員調(diào)查問卷，回收276份;發(fā)放24份律師調(diào)查問卷，回收24份;發(fā)放200份民眾調(diào)查問卷，回收194份。

二、行政訴訟認(rèn)知調(diào)查結(jié)果——觀念中的行政訴訟

行政訴訟法在區(qū)域的實施狀況與區(qū)域人群對行政訴訟的認(rèn)知有關(guān)。從調(diào)查的情況看，自治州對行政訴訟的認(rèn)識有其地域特征。

(一)民眾、律師和行政機關(guān)工作人員對行政訴訟制度的了解程度不高

1．民眾對行政訴訟制度的了解程度低于全國①全國，指的是《中國行政訴訟制度改革的理論與實踐》項目組在全國開展法官卷、民眾卷、律師卷和行政機關(guān)工作人員卷調(diào)查所得的比例。全國調(diào)研涉及的市、區(qū)和縣共計50個，接受調(diào)查的各類人員共計7669人次，其中法官1074人，行政機關(guān)工作人員2937人，律師1101人，民眾2557人，共回收調(diào)查問卷8577份(含網(wǎng)民調(diào)查問卷906份)。下同。

回收的194份民眾調(diào)查問卷中，有93人在回答“您是否知道我國有一部規(guī)定“民告官”的《行政訴訟法》時”選擇了不知道，比例為47.9%，全國的比例則為33.8%。有33人在回答“您是否知道老百姓可以到法院去告行政機關(guān)”時選擇了不知道老百姓可以到法院去告行政機關(guān)，比例為15%，全國則為21.2%。有24人在回答“您對我國行政訴訟制度的了解程度”時選擇了完全不了解行政訴訟制度，比例為12.3%，全國比例為14.4%;有92人不太了解行政訴訟制度，比例為47.4%，全國為44%。

自治州民眾對行政訴訟制度了解低的原因：一是調(diào)查對象的學(xué)歷層次偏低。該地區(qū)參與調(diào)查的194位民眾中，有124位是高中或者中專，比例為63.9%;而全國調(diào)查對象中高中或者中專學(xué)歷的只占25.9%。另外，也可以推論該區(qū)域在學(xué)歷教育之外對行政訴訟法的宣傳普及不力。二是調(diào)查對象的就業(yè)單位主要是企事業(yè)單位。該地區(qū)參與調(diào)查的194位民眾中，有108位在企事業(yè)單位工作，比例為55.7%，而全國調(diào)查對象中企事業(yè)單位只占34.7%。第三，被調(diào)查對象中原告占7.2%，沒有參與和接觸過行政訴訟的比例達到86.1%，而全國只有79.3%。

2．行政機關(guān)工作人員對行政訴訟制度的了解程度低于全國

回收的276份行政機關(guān)工作人員調(diào)查問卷中，有7位在回答“您對我國行政訴訟制度的了解程度”時選擇了“完全不了解”，比例為2.5%，全國的則為1.7%;有76位“不太了解”，比例為27.4%，全國為21%，只有 23位“很了解”，比例為 8.5%，全國為14%。

行政機關(guān)工作人員對“行政訴訟法規(guī)定被訴行政行為的合法性應(yīng)由哪一方負(fù)責(zé)舉證”的回答，也暴露了行政訴訟制度的普及不高。

表1

行政機關(guān)工作人員對行政訴訟制度的了解程度低于全國，可能是以下原因造成的：一是與被調(diào)查對象從事的工作有關(guān)。在業(yè)務(wù)部門工作和綜合部門工作的比例分別為36.2%和43.8%，在法制部門的僅占5.4%，而全國達到15.3%。但這一數(shù)據(jù)恰恰表明了不在法制部門工作的行政機關(guān)工作人員普遍對行政訴訟制度疏于了解。二是與被調(diào)查對象的學(xué)歷教育有關(guān)。該地區(qū)受過法學(xué)教育的調(diào)查對象僅占18.8%，全國則為28.6%;該地區(qū)調(diào)查對象具有大專及以下學(xué)歷的比例達到48.6%，全國則為33.7%。

3．律師對行政訴訟制度的了解程度低于全國

回收的24份律師問卷中，有7名“很了解”行政訴訟制度，比例為29.1%，全國為29.3%;8.3%“不太了解”，全國的為4.8%，其余的則“一般了解”。

這可能是兩個方面的原因造成的：一是雖然司法考試實行全國統(tǒng)考，但對民族地區(qū)制定了優(yōu)惠政策。在民族地區(qū)執(zhí)業(yè)的律師當(dāng)中，大部分是通過民族地區(qū)照顧線的持C照的執(zhí)業(yè)人員。二是與律師的執(zhí)業(yè)意向和經(jīng)歷有關(guān)。

綜上，自治州民眾、行政機關(guān)工作人員和律師對行政訴訟制度的了解程度普遍偏低。既低于全國的同期調(diào)查，甚至大大低于19年前全國的調(diào)查結(jié)果。自治州民眾2011年不知道行政訴訟法的比例比龔祥瑞先生調(diào)查的全國民眾1992年不知道的比例高36.5。

(二)訴訟不是絕大多數(shù)民眾、律師、法官行政糾紛解決機制的首選

1．民眾、律師和法官偏好行政內(nèi)解決糾紛

民眾、律師和法官之所以首選行政內(nèi)糾紛解決機制，與他們各自對行政訴訟維權(quán)信心不足以及價值、成本判斷等有關(guān)。

表2

2．民眾和律師認(rèn)為不選擇訴訟的最大原因是得不償失

33%的民眾和50%的律師認(rèn)為即使打贏了官司，也得不償失，表現(xiàn)出不想得罪行政機關(guān)的心態(tài)。

表3

民眾和律師認(rèn)為訴訟得不償失，既是對訴訟成本的估算，也是對訴訟所得與將來所失的推算。另外，12.5%的律師和21.1%的民眾認(rèn)為“打官司不能真正解決問題”也是影響原告糾紛解決機制選擇的重要原因。

(三)法官、律師和民眾對于訴訟維權(quán)信心不足

雖然59%的法官認(rèn)為行政訴訟能保護老百姓的合法權(quán)益，對行政訴訟的公民權(quán)利保護功能予以信任，但亦有31.8%的法官認(rèn)為作用有限;25.1%的民眾認(rèn)為訴訟維權(quán)有限、5.6%的認(rèn)為不能維權(quán)，高達33.3%的律師認(rèn)為不能保護原告的合法權(quán)益。

律師對行政訴訟信心不足，是多方原因造成的。79.2%的律師認(rèn)為行政訴訟法落后，79.2%的律師認(rèn)為行政機關(guān)在行政訴訟中不配合、干預(yù)、刁難，100%的律師認(rèn)為審判不獨立、受干擾太多，83.3%的律師認(rèn)為取證難，79.2%的律師認(rèn)為法院很難采納律師意見，83.3%的律師認(rèn)為律師權(quán)利有限，難以發(fā)揮較大作用，均是導(dǎo)致行政訴訟難的癥結(jié)。

表4

訴訟公信力的低下，一方面是行政訴訟原告敗訴率高導(dǎo)致的;另一方面源于，即使是原告勝訴，比如行政行為被撤銷，但原告受損的實體權(quán)益仍然得不到救濟。這種有限源于對原告權(quán)益起最終決定作用的，不是法院。

(四)對法院與行政機關(guān)關(guān)系的認(rèn)識有偏差

78名民眾認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)配合行政機關(guān)的工作，43名認(rèn)為法院不應(yīng)當(dāng)配合行政機關(guān)的工作。141名民眾認(rèn)為法院與行政機關(guān)都應(yīng)當(dāng)服從和諧、穩(wěn)定的大局。

有3名法官認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)配合行政機關(guān)的工作。有1名法官認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)獨立審判。有1名認(rèn)為行政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)服從法院的裁判。

150名行政機關(guān)工作人員認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)配合行政機關(guān)的工作，222名認(rèn)為法院與行政機關(guān)都應(yīng)當(dāng)服從和諧、穩(wěn)定的大局。

(五)對行政訴訟制度本身及其實施效果的評價不高

1．半數(shù)以上的法官和律師認(rèn)為行政訴訟法落后了

59.1%的法官認(rèn)為行政訴訟法落后了，4.5%的認(rèn)為超前了。79.2%的律師認(rèn)為行政訴訟法落后，很多規(guī)定有待完善，沒有律師認(rèn)為行政訴訟法超前。

2．只有半數(shù)行政機關(guān)工作人員認(rèn)為行政訴訟對依法行政有些促進

81.8%的受訪法官認(rèn)為行政訴訟對行政機關(guān)影響大，促進了行政機關(guān)依法行政，18.2%的認(rèn)為有些促進，效果不明顯。而只有14.9%的行政機關(guān)工作人員認(rèn)為行政訴訟促進了行政機關(guān)依法行政，43.5%的認(rèn)為有些促進，10.1%的認(rèn)為沒有影響，行政機關(guān)各種不法現(xiàn)象依然如故，29.3%的認(rèn)為束縛了行政機關(guān)的手腳，行政機關(guān)不敢大膽處理違法行為了。從法官和行政機關(guān)工作人員的回答情況看，我們認(rèn)為行政機關(guān)工作人員的認(rèn)識更能反映行政訴訟的實際社會效果。

3．認(rèn)為行政審判(或者行政訴訟)前景黯淡的比例均高于全國

當(dāng)?shù)胤ü僬J(rèn)為行政審判前景“光明”的比例為18.2%，高于全國的比例16.0%;而認(rèn)為“黯淡”的比例為9.1%，全國則為5.9%。63.8%的行政機關(guān)工作人員認(rèn)為行政訴訟有希望，但困難大;5.4%的認(rèn)為黯淡，18.9%的認(rèn)為光明，9.1%不清楚。54.2%的律師認(rèn)為有希望，但困難大;8.3%的認(rèn)為光明，37.5%認(rèn)為黯淡。

以上數(shù)據(jù)表明，自治州行政機關(guān)工作人員、律師、法官對行政訴訟前景的認(rèn)識分歧很大。尤其值得關(guān)注的是，認(rèn)為行政訴訟前景黯淡的比例高于19年前全國調(diào)查結(jié)果。但行政機關(guān)工作人員和法官認(rèn)為前景光明的比例亦高于19年前。［1］339

三、行政訴訟觀念對行政訴訟行動的影響分析

自治州內(nèi)的法官、律師、行政機關(guān)工作人員和民眾有關(guān)行政訴訟的認(rèn)知，有可能形成連帶效應(yīng)，影響行政訴訟行動。

(一)法官糾紛解決機制選擇偏好以及認(rèn)為訴訟維權(quán)有限對立案的影響

如果法官偏向首選行政內(nèi)解決，且認(rèn)為訴訟維權(quán)有限，有可能影響原告是否繼續(xù)起訴，也有可能影響其對行政案件的受理。法官的選擇偏好，可能使一部分已經(jīng)到法院準(zhǔn)備訴訟的原告被擋在庭外，讓這些原告掉頭找行政機關(guān)解決行政糾紛。這種連帶效應(yīng)的可能結(jié)果是訴訟量減少①當(dāng)然，行政相對人可以自主選擇解決機制，行政糾紛解決機制的首選是原告綜合考慮的結(jié)果。從有效解決糾紛的角度探討，需要討論的是如何銜接行政內(nèi)的解決機制和訴訟之間的關(guān)系。。民眾本身有訴訟意愿，起訴到法院，未必能夠啟動訴訟。

有行政庭法官告訴我們：“當(dāng)事人堅持要立案的，我們就立，但是在立案之前我們要做一個審查。”法院在立案環(huán)節(jié)所要考慮或者審核的本應(yīng)只是案件是否符合起訴條件和受案范圍，但法官的判斷并不限于此。他們往往以可能的審判結(jié)果或者審判的難易程度決定是否立案。

從法官回答“在您的印象中，有沒有行政案件應(yīng)當(dāng)受理而沒有受理的情況”看，這種影響是存在的。雖然50%說沒有，但27.3%的法官承認(rèn)有應(yīng)當(dāng)受理的案件因各種原因沒有受理，即便大大低于全國的比例69.8%。這些數(shù)據(jù)表明，由于自治州行政糾紛解決機制的選擇偏好以及行政訴訟制度的普及不高導(dǎo)致行政訴訟案件總量確實不高。但在為數(shù)不多的行政案件中，人民法院仍然存在應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情況。

(二)法官對法院與行政機關(guān)關(guān)系的認(rèn)識偏差對行政審判的影響

1．對行政機關(guān)和老百姓的態(tài)度有差異

82.8%的法官認(rèn)為自己對雙方當(dāng)事人的態(tài)度一樣，有18.2%的法官認(rèn)為自己對老百姓的態(tài)度更好。但律師、民眾的看法不一樣。75%的律師認(rèn)為法官對行政機關(guān)的態(tài)度更好，只有8.3%認(rèn)為是一樣的;28.4%的民眾認(rèn)為法官對行政機關(guān)的態(tài)度更好，21.1%認(rèn)為是一樣的，而41.8%的民眾說不清楚。

接受調(diào)查的民眾有79.9%的人從來就沒有接觸過法官，有86.1%的人沒有接觸過行政訴訟，因此，41.8%的說不清楚法院在行政訴訟中對老百姓與行政機關(guān)的態(tài)度是否有差別是可信的，而認(rèn)為“對行政機關(guān)態(tài)度好些”和“對老百姓與對行政機關(guān)態(tài)度一樣”有想象的成分。

2．行政審判獨立不夠

我們分別對法官、律師調(diào)查了行政審判難和行政訴訟難的原因。59.1%的法官和33.3%的律師認(rèn)為行政實體法律內(nèi)容繁雜，難以全面了解;68.2%的法官和54.2%的律師認(rèn)為法律法規(guī)不健全，標(biāo)準(zhǔn)不好掌握。除此之外，更重要的原因在于：50%的法官認(rèn)為審判沒有真正獨立，100%的律師認(rèn)為審判不獨立，受干擾太多。法官認(rèn)為審判沒有真正獨立，表現(xiàn)在于：50%認(rèn)為法官保障制度不完善，40.9%認(rèn)為績效考核的一些做法讓法官左右為難，31.8%的法官認(rèn)為行政機關(guān)刁難、干預(yù)、不配合和媒體不當(dāng)影響。所有接受調(diào)查的律師全部都認(rèn)為法院審判不獨立，以致50%的律師“要花很多時間處理許多訴訟之外的各種關(guān)系”。

審判不獨立的原因具有多樣性和復(fù)雜性，但不排除一部分源于法官本身對法院與行政機關(guān)關(guān)系的不當(dāng)認(rèn)識有關(guān)。如果認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)服從行政機關(guān)，那么，法官就不會作出任何監(jiān)督行政機關(guān)的行動。

3．在行政裁判過程中考慮不應(yīng)該考慮的因素

表5

行政審判不獨立，必然迫使法官在行政裁判的過程中考慮各種因素。比如，22.7%的法官不得不考慮是否可能會得罪當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)。

其次，在現(xiàn)行的政治體制和司法體制下，90.9%的法官會考慮黨的政策、40.9%的會考慮政法委的意見、63.6%的法官會考慮上級法院的意見①和本院領(lǐng)導(dǎo)的意見。另外，63.6%的法官會考慮媒體的反應(yīng)、社會輿論和當(dāng)事人投訴、信訪。54.5%的法官歡迎媒體報道，認(rèn)為媒體的報道有利于行政審判的開展，但仍有36.4%的認(rèn)為要看具體情況。

法院在審判行政案件的過程中，并不是單純地基于法律和事實作出裁判。法官之所以考慮事實和法律之外的其他因素，是因為法官、法院在現(xiàn)行的體制下所受的束縛或者所要遵守的規(guī)則是多元的，而這些多元的規(guī)則本身可能存在內(nèi)在的沖突。法院在行政裁判的過程中，考慮“可能得罪當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)”屬于考慮不應(yīng)當(dāng)考慮的因素。除此之外，需要關(guān)注和討論的是，如果法官考慮的諸多因素與法律發(fā)生沖突，法官如何處理。

4．針對“輕微違反法定程序”的情形，40.9%的法官認(rèn)為可不撤銷

只有54.5%的法官認(rèn)為“只要違反法定程序就撤銷”，40.9%的認(rèn)為輕微違反法定程序不撤銷，嚴(yán)重違反才撤銷。這一現(xiàn)象表明當(dāng)?shù)胤ü賹Τ绦蛘x仍然存在漠視，也表現(xiàn)出不想給行政機關(guān)添麻煩的心態(tài)?；蛟S正是法官的這種裁判，使得行政機關(guān)更關(guān)注實體而忽視程序，以致行政訴訟對行政機關(guān)的影響不明顯。

5．少數(shù)法官視情況采納偽造證據(jù)

我們向法官調(diào)查了“在行政訴訟中，如果您發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)提交的證據(jù)是在決定作出后收集的，卻標(biāo)著行政決定作出前的日期，您會如何處理?”有18.2%的法官回答“會對證據(jù)材料加以審查，如果是真實的，會采納?！边@一做法表明兩點：一是法官認(rèn)為既然證據(jù)材料反映的事實是真實的，瑕不掩瑜，即便是決定作出之后才收集，也足以證明并沒有冤枉行政相對人沒有侵犯其合法權(quán)益，視為是對行政行為的補正，所以采納;二是法官即便發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)提交的證據(jù)是在決定之后提出的，但只是止于“發(fā)現(xiàn)”，審查之后拿不出新的證據(jù)證明確實是決定作出之后收集的證據(jù)，而證據(jù)材料又是真實的，所以采納。這些做法，某種程度上與證據(jù)真?zhèn)蔚淖C明能力有關(guān)，也仍然與法院對與行政機關(guān)的關(guān)系認(rèn)識有關(guān)。

(三)行政機關(guān)工作人員的訴訟觀念對訴訟行為的影響

① 上級法院的意見，對法官的影響較大。一方面是基層或者下級法院遇有疑難案件會主動征求上級法院的意見，以免當(dāng)事人上訴后，上級法院改判或者發(fā)回重審;另一方面是上級法院如果對個案發(fā)表意見，下級法院不得不考慮。由于上下級法院之間并不是簡單的指導(dǎo)關(guān)系，在實踐中表現(xiàn)出的更多是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。尤其在民族地區(qū)，這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系更為明顯。一是基層法院院長的提名權(quán)在上級法院，中央財政對基層法院的財政轉(zhuǎn)移支付資金由省級法院分配。

1．認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)服從行政機關(guān)的影響

接受調(diào)查的150名行政機關(guān)工作人員認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)配合行政機關(guān)的工作。這種認(rèn)識反映在行動上，有可能就會表現(xiàn)為指揮法官或者無視法律恣意行為的傾向。比如，在行政訴訟的過程中，違法舉證。31.8%的法官反映被告?zhèn)卧熳C據(jù)。一是自行向原告和證人收集證據(jù);二是不提供對自身不利的證據(jù);三是被告逾期舉證或不舉證;四是被告?zhèn)卧熳C據(jù)。

表6

2．認(rèn)為行政訴訟促進依法行政的影響

行政機關(guān)工作人員認(rèn)為行政訴訟促進依法行政，表明他們意識到行政訴訟對自身行為的監(jiān)督和間接規(guī)范作用，因而，從行動上會預(yù)防或者影響訴訟。一是行政機關(guān)注重聘請法律顧問為疑難案件提供專業(yè)意見，以減少法律紛爭。二是行政機關(guān)在作出具體行政行為之前，如其本身把握不準(zhǔn)，往往先與法院行政庭法官溝通，聽取法官的意見，法官一般給予口頭回復(fù)。三是通過與法院建立聯(lián)席制度了解或者影響訴訟審判。

表7

(四)律師的訴訟觀念對案件代理的影響

1．在收費相同的情況下，不愿意代理行政案件

由于該地區(qū)律師本身對行政訴訟制度的了解程度低，且認(rèn)為律師的代理意見難以被法官采納，行政訴訟難，因此，在收費相同的情況下，更愿意代理民事案件。

表8

在被調(diào)查的律師當(dāng)中，有16．7%的律師沒有辦理過行政案件，也可以佐證律師確實在行動上不太愿意代理行政案件。

2．在訴訟之外尋求解決訴訟內(nèi)的糾紛

所有接受調(diào)查的律師全部都認(rèn)為法院審判不獨立，以致50%的律師“要花很多時間處理許多訴訟之外的各種關(guān)系”。在訴訟策略上，會積極尋求訴訟外途徑爭取訴訟利益。比如，12.5%的律師認(rèn)為，在老百姓有理的情況下，要有輿論和媒體支持，會借助輿論和媒體影響法官的審判。

表9

(五)民眾的訴訟觀念對訴訟行為的影響

1．不愿訴

民眾對行政訴訟維權(quán)信心不足，往往選擇其他解決方式，逼不得已選擇訴訟解決。比如，先信訪，再訴訟;或者先復(fù)議，再訴訟。

2．不會訴

民眾對行政訴訟制度了解程度低，容易導(dǎo)致部分行政相對人不會訴。不會訴是指民眾自身的維權(quán)能力低下，不是不愿訴或者不敢訴，而是沒有訴訟的能力。主要表現(xiàn)為：第一，被告不適格。比如，調(diào)查顯示，81.8%的法官認(rèn)為“原告偶爾會告錯被告”;第二，有復(fù)議前置程序的不知道先行政復(fù)議，直接訴訟;第三，不知道行政訴訟時效，往往超過起訴時效才找法院，而法院已沒有管轄權(quán)。第四，一味選擇信訪救濟，等待信訪結(jié)果。

四、結(jié)論和建議

(一)結(jié)論

1．行政訴訟制度普及不夠

中國已經(jīng)步入六五普法時代，運行20多年的行政訴訟法在自治州卻依然不為人熟知，“民告官”這種救濟權(quán)益的合法途徑?jīng)]有被深入人心的普及。自治州近半數(shù)民眾對作為糾紛解決機制的行政訴訟沒有起碼的最基本的認(rèn)知，甚至有人數(shù)眾多的行政機關(guān)工作人員、律師對這一制度不甚了解。民眾不知道行政訴訟，需要其提供幫助的律師又不信任這一制度能夠維權(quán)，因此，民眾可能選擇其他非合法途徑維權(quán)，反而更加破壞行政秩序。

2．對行政訴訟的認(rèn)知存在偏差

民眾、律師、行政機關(guān)工作人員和法官對行政訴訟均存在或多或少的錯誤認(rèn)識。這些錯誤觀念的形成，一方面與對制度的了解程度低下有關(guān);另一方面，更與行政訴訟制度本身不夠完善、執(zhí)行不力甚至不當(dāng)或者違法有關(guān)。

3．行政訴訟的不當(dāng)認(rèn)知影響了行政訴訟行動

由于法官怕得罪行政機關(guān)，以及本身認(rèn)為訴訟維權(quán)作用有限，因此，在立案環(huán)節(jié)選擇性立案，符合立案條件的不立案，迫使原告尋求其他途徑(可能包括非法途徑)。在審判過程中，考慮不該考慮的因素。由于律師認(rèn)為行政訴訟得不償失，對行政訴訟信心不足，因此，他們在可以選擇的情況下，不愿代理行政案件。如果代理案件，又由于認(rèn)為行政審判不獨立，他們積極在訴訟之外尋求解決訴訟內(nèi)糾紛的途徑，破壞訴訟秩序，為審判不獨立推波助瀾。由于行政機關(guān)工作人員對訴訟制度了解不夠，在訴訟中違法取證或者干預(yù)法院獨立審判，嚴(yán)重影響司法公信力和行政公信力。

(二)建議

1．加強行政訴訟制度的宣傳和普及建構(gòu)正確的行政訴訟觀念

制度的實施，需要實施制度的人了解制度。行政訴訟制度要起到保護公民權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)的作用，需要各方了解并正確利用這一制度，形成正確的行政訴訟觀念。為了加快行政訴訟制度的普及程度，應(yīng)該動用各種社會力量。一是政府加強普法力度;二是法院通過案例公告宣傳行政訴訟;三是依靠其他社會力量推動，讓民眾學(xué)會依法訴訟。

2．樹立正當(dāng)?shù)男姓V訟觀念將文本上的行政訴訟轉(zhuǎn)化為行動

(1)保障原告訴權(quán)

保障原告訴權(quán)是實施行政訴訟制度最關(guān)鍵的措施之一。要保障原告訴權(quán)，必須從以下方面加強。

第一，從有利于原告的角度理解行政訴訟的起訴條件。原告能否通過訴訟救濟其受損的合法權(quán)益，首先取決于起訴是否符合起訴條件。在行政機關(guān)和行政相對人的關(guān)系中，行政相對人畢竟處于弱勢。人民法院對原告的起訴審查盡量從有利于原告的角度解釋，其意義并不止于保障原告的合法權(quán)益，而是讓原告尋求到了合法的救濟途徑，可以有效的疏解行政糾紛而不是堵塞、回避行政糾紛。第二，依法提供法律援助。要最大化地促進政府糾正其不法行為，可以通過援助起訴的方式，幫助那些有意愿而沒有能力的行政訴訟原告。政府為行政訴訟原告提供法律援助，從表面上看，是搬石頭砸自己的腳，但從另一角度看，是履行國家義務(wù)的必要方式，也可以認(rèn)為是通過外力促進自身依法行政的手段。

(2)提升法官素質(zhì)，樹立法院權(quán)威

接受調(diào)查的66.7%的律師認(rèn)為老百姓在有理的前提下，想要告贏政府，最重要的因素是公正的法官。行政訴訟制度得以發(fā)揮作用的核心是法官依法審判。因此，要解決行政訴訟制度執(zhí)行中的問題，最關(guān)鍵的是提升法官的素質(zhì)，并樹立法院的權(quán)威。

第一，提升法官素質(zhì)。對行政案件法官素質(zhì)的培養(yǎng)是多方面的。一方面是業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，另一方面是觀念的締造。比如實體正義觀、程序正義觀、人權(quán)觀等等。尤其具有科學(xué)人權(quán)觀的法官會不自覺地摒棄“刁民”、“纏訴”等主觀臆斷，可以盡量保障原告訴權(quán)。另外，科學(xué)的依法行政觀念、行政審判觀念可以讓法官在裁判的過程中，注重實體合法與程序合法并重。

第二，樹立法院權(quán)威。法院的權(quán)威不是與生俱來的，而是莊嚴(yán)的審判鍛造的。一方面，通過法官依法審判，彰顯法院的獨立地位，消除人們關(guān)于法院與行政機關(guān)關(guān)系的錯誤觀念，確立法院的獨立地位。另一方面，通過依法執(zhí)行，真正解決行政糾紛，切實保護公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，發(fā)揮救濟功能，增強行政訴訟原告訴訟信心。

(3)保障審判獨立、公正

在現(xiàn)行體制下，法院不可能是社會的絕緣體。我們強調(diào)審判獨立，并不是要求法院在審判的過程中，不考慮來自法院之外的聲音，而是不接受違背事實和法律的噪音。在行政審判的過程中，人民法院作為國家機關(guān)的組成部分，法官作為社會網(wǎng)絡(luò)中的一份子，必然會考慮諸多因素或者受諸多因素的干擾，在這種情況下，阻擾法官不受噪音干擾的最有力方式就是錯案追究制。錯案追究制所要追究的法官，不是判決書具名的法官，而是在作出判決過程中，不同階段發(fā)表錯誤判決意見的所有人員，以促使參與討論、決定的法官從自身利益出發(fā)，作出獨立、公正判斷。

(4)提高生效行政裁判的執(zhí)行力

行政訴訟對依法行政的促進，是通過個案來實現(xiàn)的。行政訴訟監(jiān)督行政功能的實現(xiàn)依賴于行政本身最終執(zhí)行生效裁判。要改變行政訴訟對行政行為沒有影響或者影響微弱的局面，須行政機關(guān)進一步提高生效行政裁判的執(zhí)行力。

［1］ 龔祥瑞．法治的理想與現(xiàn)實［M］．中國政法大學(xué)出版社，1993：340．

［2］ 龔祥瑞．法治的理想與現(xiàn)實［M］．中國政法大學(xué)出版社，1993：318．

［3］ 龔祥瑞．法治的理想與現(xiàn)實［M］．中國政法大學(xué)出版社，1993：306．