試論自收自支事業(yè)單位的預(yù)算編制改革

廣西國(guó)土資源規(guī)劃院 蔣大華

根據(jù)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助的形式，我國(guó)事業(yè)單位分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位三種類型。自收自支的事業(yè)單位收益歸該單位所有，支出也由該單位負(fù)擔(dān)，有結(jié)余不用上交財(cái)政，有缺口財(cái)政也不給予彌補(bǔ)。其資金來(lái)源和經(jīng)營(yíng)管理特點(diǎn)類似于企業(yè)，但管理體系仍屬于預(yù)算內(nèi)事業(yè)單位，納入財(cái)政預(yù)算管理的范疇。由于其資金來(lái)源和經(jīng)營(yíng)管理的獨(dú)特性，和現(xiàn)行管理體系存在一些天然的不協(xié)調(diào)，因此自收自支的事業(yè)單位在預(yù)算管理方面存在一些局限性，影響了預(yù)算的正確編制和有效執(zhí)行。如何克服這些局限性，有效提高預(yù)算管理質(zhì)量，使預(yù)算更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，是擺在財(cái)政部門、事業(yè)單位主管部門和自收自支事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門面前的一個(gè)重要課題。

一、自收自支事業(yè)單位預(yù)算編制存在的問(wèn)題

(一)基本支出預(yù)算扭曲了部門預(yù)算的本來(lái)面目。

基本支出預(yù)算是部門預(yù)算的組成部分，是行政事業(yè)單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計(jì)劃，其內(nèi)容包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分。全額撥款事業(yè)單位和差額撥款事業(yè)單位的基本支出，經(jīng)費(fèi)來(lái)源是財(cái)政撥款；自收自支事業(yè)單位目前也要求編制基本支出預(yù)算，但財(cái)政不給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，預(yù)算單位需要以項(xiàng)目創(chuàng)收來(lái)解決基本支出的經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題。

基本支出也就是事業(yè)單位編制內(nèi)人員的人員經(jīng)費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)，自收自支單位不能象其他事業(yè)單位一樣從財(cái)政獲得。由于自收自支事業(yè)單位所有的收入都是通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)或?yàn)檎块T提供有償服務(wù)獲得，即所有的收入都來(lái)自于項(xiàng)目收入，因此其基本支出是沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源的。在人為地從項(xiàng)目收入中切出一塊作為基本支出經(jīng)費(fèi)來(lái)源的情況下，造成自收自支單位基本支出預(yù)算不真實(shí)的同時(shí)，也影響了項(xiàng)目支出預(yù)算的完整性、準(zhǔn)確性和真實(shí)性。這樣的預(yù)算扭曲了部門預(yù)算的本來(lái)面目。

自收自支事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)情況是：編制人員僅占少數(shù)，大多數(shù)人是編外人員。如廣西某自收自支事業(yè)單位，2012年實(shí)有在職人員145人，其中在職在編人員24人，在職編外人員121人，人員比例是1：5；單位15個(gè)業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人，在編和編外人員的比例為1：4。所有的項(xiàng)目幾乎都是編外人員唱主角，沒(méi)有編外人員該單位將陷入無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)的尷尬境地，可見(jiàn)編外人員在該單位中起到了舉足輕重的作用。而基本支出預(yù)算僅反映按照財(cái)政部門預(yù)算定額測(cè)算的24個(gè)在編人員的費(fèi)用，占單位人員大多數(shù)的編外人員的費(fèi)用只能在項(xiàng)目預(yù)算中反映。該單位2012年部門預(yù)算總額5500萬(wàn)元，其中基本支出預(yù)算114萬(wàn)元，占預(yù)算總額的2%；項(xiàng)目支出預(yù)算5386萬(wàn)元，占預(yù)算總額的98%。試想，這樣的基本支出和項(xiàng)目支出比例，能客觀反映該單位預(yù)算的真實(shí)情況嗎？基本支出114萬(wàn)元真的能名副其實(shí)地保障該單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)嗎？

(二)部門預(yù)算和部門決算的口徑不匹配。

自收自支事業(yè)單位沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)助資金，其部門預(yù)算中不包含財(cái)政項(xiàng)目的預(yù)算。但這些單位往往通過(guò)有償服務(wù)的方式承擔(dān)一些財(cái)政項(xiàng)目，而財(cái)政項(xiàng)目的收支需在承擔(dān)單位的年度財(cái)務(wù)決算中反映，因此自收自支事業(yè)單位財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)中一般包含財(cái)政項(xiàng)目的費(fèi)用。部門預(yù)算中沒(méi)有的財(cái)政項(xiàng)目費(fèi)用在部門決算中出現(xiàn)，造成了部門預(yù)算和部門決算的口徑不匹配，影響預(yù)算和決算的相關(guān)性、準(zhǔn)確性。如某自收自支事業(yè)單位2012年部門預(yù)算收入5500萬(wàn)元，部門決算收入8018萬(wàn)元（其中包括財(cái)政項(xiàng)目收入1700萬(wàn)元），決算比預(yù)算增加46%。表面看是預(yù)算不夠準(zhǔn)確，但扣除財(cái)政項(xiàng)目收入后決算收入為6318萬(wàn)元，決算比預(yù)算增加15%，預(yù)算還是相當(dāng)準(zhǔn)確的。部門預(yù)算和部門決算的口徑不匹配影響預(yù)決算的質(zhì)量，也會(huì)誤導(dǎo)政府部門及社會(huì)公眾。

二、解決自收自支事業(yè)單位預(yù)算編制問(wèn)題的對(duì)策和建議

(一)取消自收自支事業(yè)單位部門預(yù)算中的基本支出預(yù)算

取消自收自支事業(yè)單位部門預(yù)算中的基本支出預(yù)算，是提高這類單位預(yù)算編制真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可執(zhí)行性的有效途徑，而且有利于推動(dòng)事業(yè)單位的人事制度改革，符合國(guó)家對(duì)事業(yè)單位改革的大趨勢(shì)。具體來(lái)說(shuō)：

第一，取消沒(méi)有財(cái)政撥款的基本支出預(yù)算有利于財(cái)政預(yù)算監(jiān)管。有、無(wú)財(cái)政撥款的基本支出在政府預(yù)算中同時(shí)存在，不利于準(zhǔn)確反映機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本支出預(yù)算，也不利于對(duì)該項(xiàng)財(cái)政資金使用的有效監(jiān)管。

第二，沒(méi)有撥款的基本支出既沒(méi)有存在理由，也無(wú)法維持預(yù)算單位的運(yùn)轉(zhuǎn)。自收自支單位如果經(jīng)營(yíng)不善，基本支出是無(wú)法得到保障的，在職在編人員的工資和福利也無(wú)法保障，這樣的基本支出預(yù)算還有存在的必要嗎？況且基本支出在自收自支事業(yè)單位部門預(yù)算中占比很小，完全無(wú)法維持單位的運(yùn)轉(zhuǎn)。前例某單位的基本支出僅占部門預(yù)算總額的2%，這種比例的基本支出預(yù)算如何保障單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)？

第三，取消基本支出預(yù)算有利于自收自支單位人事制度改革。有財(cái)政撥款為經(jīng)費(fèi)來(lái)源的基本支出預(yù)算，可以保障在編人員在單位不正常經(jīng)營(yíng)的情況下，也可以正常領(lǐng)取工資和享受相應(yīng)的福利待遇。但沒(méi)有財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的自收自支單位，基本支出預(yù)算對(duì)單位的編外人員是很不公平的。編外人員往往是這類單位經(jīng)營(yíng)管理的骨干力量，大部分的工作和產(chǎn)值是通過(guò)他們的雙手來(lái)完成的，為什么優(yōu)先保障的對(duì)象卻不包括他們？我國(guó)的按勞分配制度，不能在同一個(gè)單位內(nèi)因?yàn)榫幹苾?nèi)外的身份區(qū)別而廢止。某自收自支事業(yè)單位前幾年為了單位的生存和發(fā)展而進(jìn)行了人事制度改革：對(duì)職工不區(qū)分編制內(nèi)外，全部進(jìn)行“雙向選擇”，將那些因?yàn)楣ぷ髫?zé)任心差沒(méi)有部門肯接收而落選的在編人員組成一個(gè)部門，在六個(gè)月的“成長(zhǎng)期”后停發(fā)他們的工資，讓他們?nèi)ナ袌?chǎng)尋找項(xiàng)目，創(chuàng)造產(chǎn)值，按照項(xiàng)目收入來(lái)提成。雖然在每年的部門預(yù)算基本支出部分中預(yù)算了他們的工資和津補(bǔ)貼，但這部分在編人員因?yàn)闆](méi)有創(chuàng)造產(chǎn)值，無(wú)法領(lǐng)取預(yù)算中的工資和津補(bǔ)貼。因此，財(cái)務(wù)決算中該單位的基本支出總有一定的余額，預(yù)決算不能匹配。幾年來(lái)該單位正是因?yàn)閷?shí)施了不分編制內(nèi)外的獎(jiǎng)勤罰懶、能上能下的人事制度改革，調(diào)動(dòng)了全體職工的工作積極性，職工的精神面貌煥然一新，各方面工作的都走在本系統(tǒng)事業(yè)單位的前列，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益顯著提高，為我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革做了有益的嘗試。

(二)改變對(duì)自收自支事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目的委托方式。

解決預(yù)決算口徑不一致的辦法就是改變對(duì)自收自支事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目的委托方式。目前對(duì)自收自支事業(yè)單位和對(duì)其他事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目的委托方式一樣，主要是政府部門直接下達(dá)任務(wù)書。如果改直接下達(dá)任務(wù)書的委托方式為招投標(biāo)，一是解決了項(xiàng)目承擔(dān)單位預(yù)決算口徑不一致的問(wèn)題。項(xiàng)目承擔(dān)單位通過(guò)招投標(biāo)的方式獲得的財(cái)政項(xiàng)目，可以按一般性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目列入部門預(yù)算和進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，其收支就可以在部門預(yù)算和部門決算中同步得到反映，解決了預(yù)算和決算不匹配的問(wèn)題。二是可以節(jié)約財(cái)政支出。政府主管部門通過(guò)下達(dá)任務(wù)書的方式讓下屬單位承擔(dān)財(cái)政項(xiàng)目，容易造成項(xiàng)目預(yù)算虛高的現(xiàn)象。而通過(guò)招投標(biāo)的方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擠掉不合理的水分，有利于控制財(cái)政項(xiàng)目支出。三是有利于倡導(dǎo)精打細(xì)算，勤儉節(jié)約的社會(huì)風(fēng)氣。因?yàn)樨?cái)政項(xiàng)目沒(méi)有利潤(rùn)、經(jīng)費(fèi)用不完需原渠道返還的屬性，承擔(dān)單位往往花錢大手大腳，甚至滋生腐敗現(xiàn)象。如果改為招投標(biāo)方式發(fā)包財(cái)政項(xiàng)目，實(shí)行對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位超支不補(bǔ)，節(jié)約歸承擔(dān)單位的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)制度，就可以充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目承擔(dān)單位勤儉節(jié)約的積極性。

三、結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的核心管理方式，準(zhǔn)確、真實(shí)的預(yù)算可以使事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在計(jì)劃指導(dǎo)下有條不紊地進(jìn)行，也有利于財(cái)政部門和上級(jí)主管部門的監(jiān)管。當(dāng)前的預(yù)算編制制度，對(duì)于自收自支事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，存在一定的局限性，扭曲了預(yù)算的本來(lái)面目，不利于預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)管。解放思想，勇于創(chuàng)新，建立一套適合于自收自支事業(yè)單位的預(yù)算管理制度，是各級(jí)財(cái)政部門、政府主管部門、自收自支事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的共同愿望和職責(zé)。在充分論證和科學(xué)安排試點(diǎn)的前提下，對(duì)自收自支事業(yè)單位當(dāng)前的預(yù)算編制制度進(jìn)行適當(dāng)改革，是必須的，也是可行的。期待本文對(duì)自收自支事業(yè)單位預(yù)算編制制度改革起到拋磚引玉的作用！