SPS協(xié)定解釋的最新發(fā)展

陳晨

摘要：澳大利亞蘋果案（WT/DS367）是WTO關(guān)于SPS協(xié)定的最新實(shí)踐。本案中的上訴機(jī)構(gòu)在其報(bào)告中解釋了SPS措施的定義，澄清了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的考量因素，界定了專家組的審查標(biāo)準(zhǔn)并制定了新的標(biāo)準(zhǔn)，這有助于我們更好地解釋和理解SPS協(xié)定。

關(guān)鍵詞：SPS措施；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；審查標(biāo)準(zhǔn)

一、基本案情

本案主要涉及澳大利亞針對(duì)進(jìn)口自新西蘭的蘋果而采取的措施。歷史上澳大利亞曾經(jīng)出于對(duì)本土蘋果的安全考慮在1921年禁止了新西蘭蘋果的進(jìn)口。新西蘭在1986年、1989年和1995年三次申請(qǐng)進(jìn)入澳大利亞蘋果市場(chǎng)，但均遭拒絕。澳大利亞檢疫檢驗(yàn)服務(wù)機(jī)構(gòu)于1998年啟動(dòng)了一項(xiàng)針對(duì)來(lái)自新西蘭蘋果病蟲威脅的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估調(diào)查。新西蘭于1999年1月又提交了一份進(jìn)入澳方蘋果市場(chǎng)的申請(qǐng)，澳大利亞生物安全機(jī)構(gòu)在2000年發(fā)布了第一次進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)分析（Inlpolt Risk Analysis——IRA）報(bào)告，在經(jīng)過(guò)兩次修訂之后，于2006年11月發(fā)布了IRA最終報(bào)告。

IRA報(bào)告采用的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法是“入侵、定居和傳播可能性的定量評(píng)估加上后果的定性評(píng)估”。報(bào)告主要針對(duì)新西蘭的三種蟲害：火疫病（Fire Blight）、歐洲潰瘍（European Canker）以及蘋果癭蚊（Apple Leafcuring Midge）。澳方檢疫人員會(huì)比較每種害蟲的風(fēng)險(xiǎn)是否危及澳大利亞的適當(dāng)保護(hù)水平（appropriate level ofprotection

ALOP），一旦某種害蟲的風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)報(bào)告的分析結(jié)果超過(guò)了ALOP，那么澳大利亞就會(huì)采取一些“要求”，這些“要求”構(gòu)成了本案的“涉案措施”。

新西蘭指控，有16項(xiàng)措施措施“無(wú)論單獨(dú)抑或整體”，都與SPS協(xié)定第2.2條、第2.3條（兩款）、第5.1條、第5.2條、第5.5條（第1款）、第5.6條、第8條和附件c（1）（a）不相符。

二、專家組和上訴機(jī)構(gòu)的主要意見

1.專家組裁定，本案涉及的16項(xiàng)措施，無(wú)論作為整體還是單獨(dú)的，均構(gòu)成SPS協(xié)定附件A（1）意義上的“SPS措施”。上訴機(jī)構(gòu)維持了這一裁定。

2.專家組裁定澳大利亞在其IRA報(bào)告中規(guī)定的關(guān)于新西蘭蘋果進(jìn)口的“要求”，包括關(guān)于三種涉案蟲害（火疫病、歐洲潰瘍和蘋果癭蚊）某些“一般”措施，都是與SPS協(xié)定第5.1條和第5.2條不相符的。同時(shí)暗示，這些要求與SPS協(xié)定第2.2條也是不符的。上訴機(jī)構(gòu)維持了這一裁定。

3.專家組裁定新西蘭證明了關(guān)于火疫病、歐洲潰瘍和蘋果癭蚊的替代措施滿足了SPS協(xié)定第5.6條的三項(xiàng)前提條件，因此澳大利亞關(guān)于這三種蟲害的措施是與SPS協(xié)定第5.6條不符的。但是專家組拒絕了新西蘭對(duì)于“一般”措施的指控。

上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組關(guān)于澳大利亞針對(duì)火疫病和蘋果癭蚊而采取的措施與SPS協(xié)定第5.6條不相符的裁定.但同時(shí)也指出。上訴機(jī)構(gòu)在該條項(xiàng)下無(wú)法完成對(duì)于新西蘭指控的法律分析。

4.專家組認(rèn)定，新西蘭在SPS協(xié)定附件c（1）（a）以及第8條項(xiàng)下的指控不在其職權(quán)范圍內(nèi)，因而不作評(píng)估。上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組的裁定，認(rèn)為新西蘭的上述兩項(xiàng)指控是在專家組職權(quán)范圍之內(nèi)的，但同時(shí)認(rèn)定，新西蘭并沒(méi)有證明涉案16項(xiàng)措施與SPS協(xié)定附件c（1）（a）以及第8條是不相符的。

5.專家組最后建議“爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)”（DsB）要求澳大利亞將裁定的那些與SPS協(xié)定不符的措施修改至與其義務(wù)相符的狀態(tài)。上訴機(jī)構(gòu)建議DSB要求澳大利亞將（i）上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定的，以及（ii）按照上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告修改的專家組報(bào)告中認(rèn)定與SPS協(xié)定不相符的措施，修改至與其義務(wù)相符的狀態(tài)。

三、上訴機(jī)構(gòu)的解釋及對(duì)其的評(píng)析

（一）“SPS措施”的定義——對(duì)于SPS協(xié)定附件A（1）的解釋

上訴機(jī)構(gòu)細(xì)致地分析了SPS協(xié)定對(duì)于“SPS措施”定義的語(yǔ)句，指出SPS協(xié)定附件A（1）項(xiàng)下的（a）段是“應(yīng)用定義范圍內(nèi)的措施以保護(hù)成員境內(nèi)的動(dòng)物或植物的生命或健康免受蟲害和疾病的特定風(fēng)險(xiǎn)。其解釋說(shuō)“to protect”這個(gè)不定動(dòng)詞短語(yǔ)中的“to”表明了一種“目的或意圖”，而“applied”這個(gè)詞指的是“措施的應(yīng)用”，因而表明“措施和附件A（1）所列目標(biāo)之一的關(guān)系必須通過(guò)措施自身或者措施應(yīng)用實(shí)際情況的證據(jù)而展現(xiàn)出來(lái)?！鄙显V機(jī)構(gòu)還認(rèn)為GATrl994協(xié)定第Ⅲ：1條的類似短語(yǔ)“應(yīng)用……以提供保護(hù)（applied……so as to afford protectionl”可以幫助解釋SPS措施的定義，因?yàn)閮蓚€(gè)條文都用了“applied”一詞，而且都是用了諸如“to protect”和“to afford protection”的不定動(dòng)詞短語(yǔ)。上訴機(jī)構(gòu)曾經(jīng)在日本——酒精飲料Ⅱ案中對(duì)于GATTl994協(xié)定第Ⅲ：1條發(fā)表過(guò)意見，即“盡管要確定一項(xiàng)措施的目的并不是非常容易的，但是我們可以從該措施的設(shè)計(jì)（design）、構(gòu)造（architec-ture）和結(jié)構(gòu)（structure）來(lái)識(shí)別。上訴機(jī)構(gòu)表示本案同樣適用這一方法。一項(xiàng)措施是否構(gòu)成附件A（1）語(yǔ)境下的“應(yīng)用……以保護(hù)”，不僅要通過(guò)“當(dāng)事方表達(dá)的措施目的”來(lái)確定，還要考慮“相關(guān)措施的文本和結(jié)構(gòu)。法規(guī)的上下文.以及條文設(shè)計(jì)和應(yīng)用的方式”。因此，要判斷一項(xiàng)措施是否構(gòu)成SPS協(xié)定附件A（1）（a）項(xiàng)下的措施，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為不僅要審查上述因素，而且“如此審查必須揭示出這項(xiàng)措施和附件A（1）（a）列明的特定目的之間清晰且客觀的關(guān)系?！?/p>

上訴機(jī)構(gòu)還分析了SPS協(xié)定附件A（1）的最后一句話，指出這句話的前半部分用“和”這個(gè)連詞列舉了一份法律文件的清單（法律、法令、規(guī)章、要求及程序），“包括”和“所有相關(guān)”這些詞表明即使是一項(xiàng)沒(méi)有明確列明的措施也有可能構(gòu)成一項(xiàng)“SPS措施”，只要它們是“相關(guān)的”，即它們應(yīng)用的目的符合分段（a）至（d）列明的目標(biāo)之一。而附件A（1）的最后一句話的后半部分則“覆蓋了一個(gè)相當(dāng)大的范圍內(nèi)的通過(guò)不斷變化的特征而認(rèn)定的措施”。這些措施都可能構(gòu)成“SPS措施”，只要這些措施都表明其與分段（a）至（d）設(shè)定的至少一個(gè)目標(biāo)有著清晰且客觀的聯(lián)系。因此上述機(jī)構(gòu)在本案中維持了專家組的認(rèn)定，即澳大利亞的16項(xiàng)措施無(wú)論作為整體還是單獨(dú)地，均構(gòu)成SPS協(xié)定附件A（1）項(xiàng)下的“SPS措施”。

本案上訴機(jī)構(gòu)的解釋表明。要判斷一項(xiàng)措施是否構(gòu)成“SPS措施”，不僅要采用文義解釋，也要采用目的解釋，解釋時(shí)不能脫離SPS協(xié)定附件A（1）項(xiàng)下幾個(gè)分段設(shè)定的目標(biāo)。

（二）SPS協(xié)定項(xiàng)下的審查標(biāo)準(zhǔn)（The standard of review）

在加拿大，美國(guó)——繼續(xù)中止義務(wù)（荷爾蒙）案叫，上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)就專家組在SPS協(xié)定第5.1條項(xiàng)下關(guān)于“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”應(yīng)當(dāng)適用的審查標(biāo)準(zhǔn)作了澄清。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估當(dāng)作成員方的一個(gè)政府實(shí)體諸如法院或者準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)作出的一項(xiàng)決定。因此，WTO專家組不應(yīng)對(duì)這個(gè)決定作重新（de novo）評(píng)估，而是僅僅審查這項(xiàng)決定背后的推理過(guò)程（reasoning）。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為。只要這個(gè)推理過(guò)程是“連貫并且客觀的（coherent and objec-tive）”，那么就會(huì)維持決定。

本案對(duì)于我們分析專家組在SPS協(xié)定項(xiàng)下的審查標(biāo)準(zhǔn)很有幫助，因?yàn)樗婕暗絊PS協(xié)定的多個(gè)條文。比如針對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的SPS協(xié)定第5.1條，專家組就必須審查澳大利亞作出的“國(guó)內(nèi)決定”——IRA最終報(bào)告，我們已經(jīng)知道專家組將會(huì)給予國(guó)內(nèi)決定一定的尊重，只要是連貫客觀的就不作重新審查。那么，這種審查標(biāo)準(zhǔn)是否使用于第5.6條項(xiàng)下指控的分析呢？

在分析SPS協(xié)定第5.6條項(xiàng)下指控時(shí)，專家組同意澳大利亞不應(yīng)作重新審查的意見.但同時(shí)也指出專家組不會(huì)孤立地解讀第5.6條，而會(huì)和SPS協(xié)定做整體考慮。專家組會(huì)遵循上訴機(jī)構(gòu)在澳大利亞——鮭魚案中的指導(dǎo)意見并且考慮“替代性SPS措施是否符合澳大利亞制定的適當(dāng)保護(hù)水平”。然而在實(shí)際分析中，專家組卻是采用了“兩步走”的審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，在判斷新西蘭是否證明了澳大利亞對(duì)于新西蘭進(jìn)口蘋果的火疫病計(jì)算被夸大時(shí)，專家組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引用其在第5.1條關(guān)于“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的裁定，即遵循“連貫客觀”標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)接下來(lái)分析風(fēng)險(xiǎn)管理措施是否超出必要限度時(shí)，專家組又似乎拋開了第5.1條審查標(biāo)準(zhǔn)，而直接審查科學(xué)證據(jù)，并且根據(jù)專家證言去判斷替代措施是否足以將火疫病的風(fēng)險(xiǎn)減少至或者低于適當(dāng)保護(hù)水平這一特定事項(xiàng)。

上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組關(guān)于第5.6條指控的裁定。并且批評(píng)了專家組的審查標(biāo)準(zhǔn)。上訴機(jī)構(gòu)指出：當(dāng)專家組審查進(jìn)口成員方當(dāng)局在SPS協(xié)定第5.1條項(xiàng)下作出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，對(duì)于重新審查的謹(jǐn)慎考慮是恰當(dāng)?shù)?，但是，?.6條項(xiàng)下指控完全是不同的情況。在這個(gè)條文下，法律問(wèn)題是“進(jìn)口成員方是否采取了一項(xiàng)貿(mào)易限制作用較小的措施”，而這要求專家組客觀地評(píng)估包括申訴方替代措施是否能達(dá)到進(jìn)口成員方的適當(dāng)保護(hù)水平在內(nèi)的一系列問(wèn)題。因此，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定專家組關(guān)于第5.6條項(xiàng)下指控的分析是錯(cuò)誤的。因?yàn)閷＜医M錯(cuò)誤地依賴了其在審查第5.1條項(xiàng)下的IRA報(bào)告時(shí)作出的裁定，而且沒(méi)有裁定支持新西蘭替代措施符合澳大利亞的適當(dāng)保護(hù)水平的觀點(diǎn)，專家組的第5.6條裁定缺少法律依據(jù)。

上訴機(jī)構(gòu)的批評(píng)表明了專家組針對(duì)不同情況要適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，如果WTO各項(xiàng)協(xié)定中明確設(shè)定了某些“決定”，則專家組必須對(duì)這些國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)作出的決定給予一定程度的尊重。如本案中，在SPS協(xié)定第5.1條項(xiàng)下，國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)要作出風(fēng)險(xiǎn)的“評(píng)估”，這個(gè)“評(píng)估”就是當(dāng)局做的決定，必須給予一定的尊重。所以上訴機(jī)構(gòu)維持了專家組針對(duì)第5.1條的裁定。其次，如果WTO文本沒(méi)有規(guī)定此類條款，專家組就不應(yīng)該給予國(guó)內(nèi)措施過(guò)多的尊重，即使使用了相同證據(jù)表明了一個(gè)特定“決定”。以本案為例，即使第5.1條關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)在分析第5.6條項(xiàng)下指控的時(shí)候可能發(fā)揮作用。但上訴機(jī)構(gòu)也不會(huì)以相同的方式來(lái)對(duì)待第5.6條項(xiàng)下的分析。相反，專家組針對(duì)第5.6條項(xiàng)下的指控應(yīng)當(dāng)考慮其自身的科學(xué)性，即專家組自己來(lái)審查條文項(xiàng)下的“措施”。這個(gè)適用標(biāo)準(zhǔn)也許表明了SPS協(xié)定的大多數(shù)條文都設(shè)定了比第5.1條較為嚴(yán)格的義務(wù)，因而沒(méi)有像對(duì)待第5.1條那樣給予國(guó)內(nèi)的決策者（decision-makers）更多的尊重。

一般來(lái)說(shuō)，專家組和上訴機(jī)構(gòu)都是以DSU第11條作為審查標(biāo)準(zhǔn)：“專家組應(yīng)對(duì)其審議的事項(xiàng)作出客觀評(píng)估，包括對(duì)該案件事實(shí)及有關(guān)適用協(xié)定的適用性和與有關(guān)適用協(xié)定的一致性的客觀評(píng)估。”本案的上訴機(jī)構(gòu)給SPS協(xié)定領(lǐng)域的審查標(biāo)準(zhǔn)作了一個(gè)很好的剖析，針對(duì)不同的情況適用不同的標(biāo)準(zhǔn)，不知這種審查標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)以后的案例產(chǎn)生何種影響。雖然WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制沒(méi)有明文的“先例原則”，但實(shí)踐中專家組和上訴機(jī)構(gòu)會(huì)經(jīng)常使用以前的專家組報(bào)告或上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告來(lái)支持其結(jié)論，已經(jīng)形成了事實(shí)上的（de facto）先例原則，甚至已有上訴機(jī)構(gòu)明確使用了“WTO case law”的說(shuō)法。因此，本案的審查標(biāo)準(zhǔn)也許會(huì)有借鑒意義。

四、結(jié)語(yǔ)

SPS協(xié)定是世界貿(mào)易法歷史上第一部調(diào)整和協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易與動(dòng)植物檢疫措施關(guān)系的多邊國(guó)際公約，其鼓勵(lì)實(shí)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和批準(zhǔn)程序，實(shí)施統(tǒng)一的爭(zhēng)端解決程序，使國(guó)際貿(mào)易中的動(dòng)植物檢疫措施向著公正、科學(xué)、規(guī)范化的方向邁出了一大步，但是應(yīng)當(dāng)指出爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)給予了SPS措施實(shí)施國(guó)較大的自由，對(duì)于相關(guān)概念和標(biāo)準(zhǔn)的解釋尚有空間。而現(xiàn)今多哈回合的談判歷程以表明通過(guò)修約等立法活動(dòng)來(lái)制定規(guī)則已經(jīng)越來(lái)越艱難，WTO通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)發(fā)展其貿(mào)易規(guī)則的趨向日漸明顯。本案中的上訴機(jī)構(gòu)就對(duì)多個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了解釋和澄清。相比于反傾銷、反補(bǔ)貼等“熱門”領(lǐng)域，SPS協(xié)定在WTO中的實(shí)踐還不夠豐富，無(wú)論是實(shí)體問(wèn)題還是程序問(wèn)題都有待專家組和上訴機(jī)構(gòu)通過(guò)個(gè)案去細(xì)化和釋明，我們不僅要從各項(xiàng)協(xié)定文本中解讀WTO法，更不能忽視對(duì)專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的解讀，本文的目的便在于此。