新高校財(cái)務(wù)制度下高?？冃ьA(yù)算管理體系的探討

（東華理工大學(xué) 江西撫州344000）

一、高校預(yù)算管理存在的問題分析

（一）高校預(yù)算管理意識(shí)相對(duì)淡薄

高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本上靠國家財(cái)政撥款，學(xué)校只是按照上級(jí)批準(zhǔn)的撥款計(jì)劃編制預(yù)算，簡單地按開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出，學(xué)校的教學(xué)、科研及其他管理部門沒有積極主動(dòng)地參與預(yù)算編制，未能充分調(diào)動(dòng)各部門理財(cái)?shù)姆e極性，部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理在高校中的地位和作用認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠，沒有把預(yù)算管理作為單位財(cái)務(wù)管理的中心環(huán)節(jié)抓緊抓好。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)

目前大多數(shù)高校實(shí)行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式，預(yù)算的編制按照上級(jí)財(cái)政部門的要求，盡量做到收支平衡。預(yù)算下發(fā)后，學(xué)校通過各種指標(biāo)把預(yù)算下達(dá)到二級(jí)單位或基層單位，但由于在預(yù)算編制過程中缺乏與各教學(xué)及行政部門的有效溝通，下達(dá)的資金預(yù)算經(jīng)常無法滿足教學(xué)及行政部門的需要，并且缺乏嚴(yán)格的控制支出措施。同時(shí)，很多高校當(dāng)前預(yù)算的編制方法實(shí)質(zhì)上仍然采用“基數(shù)加因素”法，并未真正采用“零基預(yù)算”和“績效預(yù)算”等先進(jìn)的預(yù)算編制方法。

（三）預(yù)算執(zhí)行力度不夠

目前許多高校的預(yù)算管理還不是很完善，執(zhí)行的隨意性很大，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制度，經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的串用，使得預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)赤字，造成許多資金得不到監(jiān)控。同時(shí)，資金的收支隨意性大，缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制，事前監(jiān)督不嚴(yán)，事中控制不力，事后審計(jì)監(jiān)督不及時(shí)，導(dǎo)致資金使用混亂，資金的流向與控制完全脫節(jié)，不利于考核預(yù)算執(zhí)行情況。

（四）預(yù)算考核評(píng)價(jià)弱化

大多數(shù)高校沒有充分發(fā)揮預(yù)算管理的考核、評(píng)價(jià)功能，財(cái)政資金績效審計(jì)也主要監(jiān)督各預(yù)算單位編制和執(zhí)行預(yù)算的規(guī)范性，對(duì)資金使用的效益性和社會(huì)效果的關(guān)注不夠，各高校部門預(yù)算編制方法仍是“投入型預(yù)算”，重心放在爭取預(yù)算撥款，年度支出預(yù)算并沒有圍繞績效評(píng)價(jià)，也沒有結(jié)合高校各層次、各環(huán)節(jié)、各部門的責(zé)任主體對(duì)高校預(yù)算進(jìn)行全過程監(jiān)督，對(duì)績效的評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲、全部資源的配置以及預(yù)算管理也沒有給予更多的關(guān)注，預(yù)算管理工作績效與高校內(nèi)部各學(xué)院的考核和獎(jiǎng)懲脫節(jié)。

二、高?？冃ьA(yù)算管理實(shí)施的必要性

高校的主要任務(wù)就是培養(yǎng)人才、從事科學(xué)研究和為社會(huì)提供服務(wù)，這些需要通過創(chuàng)新性活動(dòng)對(duì)高校資源進(jìn)行有效配置，所有這些都需要充裕的資金支持，這就決定了高校需要考慮資金使用效益，合理有效地使用資金，合理使用不僅體現(xiàn)的是效率，更要體現(xiàn)其有效性，這就是績效。我國高校預(yù)算管理實(shí)施了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、預(yù)算外資金等一系列預(yù)算制度改革措施后，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)一管理，也在一定程度上增強(qiáng)了預(yù)算的透明度和規(guī)范性，取得了一定的成效，但仍未從根本上改變“投入式”預(yù)算管理體制，資金使用的有效性并沒有得到明顯的提高。因此，高?？冃ьA(yù)算必須結(jié)合績效來確定預(yù)算資金分配，將各部門本年度的預(yù)算資金與其上年度資金使用效益相比較，績效考核的結(jié)果可以作為預(yù)算部門增減預(yù)算的主要依據(jù)。預(yù)算績效管理要求將總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和分解，形成各部門的具體目標(biāo)，實(shí)行目標(biāo)管理，這就促使高校必須實(shí)施精細(xì)化預(yù)算管理，并且保證科學(xué)合理，增強(qiáng)預(yù)算管理的水平。

三、高校績效預(yù)算管理體系的構(gòu)建

（一）高?？冃ьA(yù)算管理體系的思路

為了改變傳統(tǒng)高校預(yù)算管理模式的局限性，就必須加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的約束力，積極推行高校預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)績效與預(yù)算的有機(jī)結(jié)合，即建立以資金效益為理論基礎(chǔ)，組建績效預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，通過詳細(xì)的績效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)高校進(jìn)行部門預(yù)算和目標(biāo)管理，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的全程監(jiān)控，通過暢通的信息反饋機(jī)制，構(gòu)建績效評(píng)價(jià)體系的預(yù)算管理運(yùn)行模式（如圖1）。

（二）高校績效預(yù)算管理體系的基本模式

1.實(shí)施具體步驟。首先，根據(jù)學(xué)校的長遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)，在考慮經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，確定學(xué)校當(dāng)年預(yù)算管理的總體目標(biāo)，這項(xiàng)工作可由預(yù)算委員會(huì)完成。其次。把總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和分解，形成各部門的具體目標(biāo)，再根據(jù)部門目標(biāo)編制出部門預(yù)算。隨著高校中長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，預(yù)算的編制可以采用滾動(dòng)預(yù)算。再次，建立完善的績效指標(biāo)體系，制定確實(shí)有效的績效目標(biāo)。高校戰(zhàn)略規(guī)劃中的長期宏觀目標(biāo)可分解細(xì)化為短期微觀的績效目標(biāo)，而預(yù)算就是實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的資源配置工具。預(yù)算和績效目標(biāo)之間由績效指標(biāo)建立聯(lián)系，預(yù)算通過績效指標(biāo)的計(jì)算衡量是否達(dá)到目標(biāo)，績效目標(biāo)通過績效指標(biāo)的計(jì)算對(duì)預(yù)算方案的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行反饋。具體的績效反饋可根據(jù)中期和年度的績效評(píng)估結(jié)果，由教學(xué)及行政等各部門以正式的書面報(bào)告向預(yù)算管理層反饋。

2.完善指標(biāo)體系。指標(biāo)體系應(yīng)該運(yùn)用財(cái)務(wù)指標(biāo)及非財(cái)務(wù)指標(biāo)，通過定性與定量指標(biāo)相結(jié)合，分兩個(gè)層面確立預(yù)算績效指標(biāo)。一是用貨幣計(jì)量的確認(rèn)績效；二是反映具體事務(wù)消耗的資源。效率、效果、成績?nèi)绾?，是高校任?wù)、戰(zhàn)略計(jì)劃和工作內(nèi)容的應(yīng)達(dá)目標(biāo)。

3.建立管理系統(tǒng)。首先，建立科學(xué)、完整、有效的績效預(yù)算管理系統(tǒng)，可通過建立預(yù)算委員會(huì)來實(shí)現(xiàn)。該委員會(huì)可由主管財(cái)務(wù)的副校長、財(cái)務(wù)處、審計(jì)、紀(jì)委、教務(wù)等各部門的人員組成，把預(yù)算與高校的發(fā)展戰(zhàn)略很好的結(jié)合起來，并對(duì)每個(gè)部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行有效控制和分配。其次，通過預(yù)算執(zhí)行將預(yù)算目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)，通過預(yù)算監(jiān)督來了解預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和結(jié)果，從而分析其在執(zhí)行過程中存在的問題，保證總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。信息分析主要是分析績效情況，確定和分析差異，找出差異形成的原因；監(jiān)督評(píng)價(jià)則是通過內(nèi)部審計(jì)職能的發(fā)揮，以保證績效預(yù)算管理體系中傳遞的數(shù)據(jù)真實(shí)完整。最后，管理系統(tǒng)還應(yīng)保障預(yù)算信息處理的及時(shí)、完整、正確和提供便于解讀和利用的預(yù)算信息（如圖2）。

（三）高校績效預(yù)算管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

由于高?？冃ьA(yù)算管理的重點(diǎn)在于績效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，因此，按照評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定原則，所構(gòu)建的績效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該涵蓋教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、社會(huì)等內(nèi)容，形成由相互聯(lián)系、相互制約的諸多因素構(gòu)成的集合系統(tǒng)。具體包括：第一，業(yè)務(wù)績效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)。由教學(xué)工作情況、科研工作情況和學(xué)生工作情況組成。第二，財(cái)務(wù)績效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)。由財(cái)務(wù)管理情況、預(yù)算執(zhí)行情況、事業(yè)支出結(jié)構(gòu)、組織創(chuàng)收能力和償債能力組成。第三，社會(huì)績效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)。由學(xué)校聲譽(yù)、畢業(yè)生就業(yè)情況、社會(huì)捐贈(zèng)和參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況組成。該集合系統(tǒng)反映了績效的各種單一指標(biāo)納入到一個(gè)有機(jī)的相互制約的系統(tǒng)之中，全方位分層次對(duì)績效進(jìn)行比較分析；該體系根據(jù)指標(biāo)性質(zhì)和要達(dá)到的目標(biāo)，將目標(biāo)評(píng)價(jià)指標(biāo)又分為若干較小的觀測點(diǎn)，并按各觀測點(diǎn)間的相互關(guān)聯(lián)影響及隸屬關(guān)系，將各觀測點(diǎn)按不同層次聚集集合，形成一個(gè)多層次的結(jié)構(gòu)模型，最終把系統(tǒng)分析歸結(jié)為最低層（具體觀測點(diǎn)）相對(duì)于最高層（總指標(biāo)）的相對(duì)重要權(quán)值的確定和排序上。

四、總結(jié)

績效預(yù)算就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合，是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、預(yù)算為主線、部門為基礎(chǔ)、績效為核心的績效預(yù)算管理模式。最新的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《高校財(cái)務(wù)制度》要求明確績效預(yù)算管理并進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。在高校實(shí)施績效預(yù)算能否成功，關(guān)鍵是能否建立以事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績?cè)u(píng)估為核心的績效預(yù)算體制和績效考評(píng)機(jī)制，結(jié)合業(yè)務(wù)績效預(yù)算評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)績效預(yù)算評(píng)價(jià)和社會(huì)績效預(yù)算評(píng)價(jià)，形成“績效目標(biāo)—績效評(píng)價(jià)—績效預(yù)算”相結(jié)合的預(yù)算績效管理新機(jī)制，通過定量定性對(duì)比分析，對(duì)高校預(yù)算決策、配置、使用水平等做出綜合的評(píng)價(jià)。