高校政府采購的財(cái)務(wù)管理研究

（上海海洋大學(xué)財(cái)務(wù)處 上海201306）

政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。我國政府采購的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，最直接的體現(xiàn)就是在提高采購經(jīng)濟(jì)效益和社會效益上。隨著我國科教興國戰(zhàn)略的深入，國家對高校的投入力度不斷加強(qiáng)，高校教學(xué)科研儀器設(shè)備以及工程、服務(wù)等采購量日漸增多，高校政府采購成為高校管理中的一個(gè)重要方面。加強(qiáng)高校政府采購的財(cái)務(wù)管理，對提高高校資金使用效益、節(jié)約資金、防止腐敗等有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校政府采購的現(xiàn)狀

（一）政府采購程序復(fù)雜，采購周期長

1.政府采購申請多層審批。高校采購教學(xué)儀器設(shè)備用于教學(xué)、科研，任務(wù)重、涉及面廣。學(xué)校各部門提出政府采購預(yù)算申請，需多方面論證，提請學(xué)校職能部門審批。學(xué)校審批不通過，返回各部門，各部門需重新修改預(yù)算及重新論證；學(xué)校審批通過后，方可上報(bào)上級部門。上級部門批復(fù)后，學(xué)校財(cái)務(wù)部門再通知需求部門，需求部門提交需求表，學(xué)校審批后，方可進(jìn)入政府采購環(huán)節(jié)。高校政府采購一般程序見圖1。

圖1 高校政府采購一般程序

2.政府采購流程程序多。政府采購涉及的當(dāng)事人、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商以及監(jiān)管部門等較多，程序復(fù)雜。進(jìn)入政府采購流程后，首先，政府采購根據(jù)高校提交需求表，描述采購對象，發(fā)布采購信息，經(jīng)過編制招標(biāo)文件、招標(biāo)公告、開標(biāo)評標(biāo)等過程選擇合適的供應(yīng)商，這需要一個(gè)較長的過程。其次，確定供應(yīng)商后，公布信息，擬定合同文本、組織簽訂合同以及提交采購人、供應(yīng)商確認(rèn)等一系列工作，又需要一段時(shí)間。最后，采購結(jié)束后，還要組織驗(yàn)收、貨款結(jié)算、資產(chǎn)入賬登記和采購信息統(tǒng)計(jì)等工作。完成以上環(huán)節(jié)手續(xù)，采購周期一般在3個(gè)月。隨著高校的擴(kuò)招，高校對教學(xué)儀器設(shè)備和工程物資的需求不斷增加，而如此長的采購周期難以滿足高校的需求，導(dǎo)致有的高校對政府采購積極性不高。

3.政府采購后續(xù)工作。政府采購結(jié)束后，財(cái)務(wù)部門在有關(guān)網(wǎng)站點(diǎn)擊直接支付申請后，向上級部門提交合同、發(fā)票、驗(yàn)收單等復(fù)印件材料申請直接支付，上級部門批準(zhǔn)后，供應(yīng)商方可收到貨款。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門要督促有關(guān)部門攜帶發(fā)票、合同、驗(yàn)收單等到財(cái)務(wù)處辦理入賬手續(xù)。

（二）高校政府采購的預(yù)算管理薄弱

政府采購的預(yù)算要求詳細(xì)而全面，而且要求學(xué)校必須提前半年制定準(zhǔn)確而詳盡的年度預(yù)算，要求必須在政府采購預(yù)算表中詳細(xì)列明包括采購項(xiàng)目名稱、采購規(guī)格、采購單位、采購數(shù)量、采購單價(jià)、資金來源等。

但是高校采購有自身的特點(diǎn)，所需設(shè)備往往要根據(jù)學(xué)校發(fā)展和當(dāng)年的招生情況來確定，并且技術(shù)含量高、時(shí)效強(qiáng)，因此很難提前半年提供有關(guān)技術(shù)參數(shù)、指標(biāo)、商品質(zhì)量、數(shù)量、金額等完全準(zhǔn)確的采購計(jì)劃，在客觀上給采購預(yù)算的編制帶來難度。其次，在高校，政府采購宣傳不夠，不少人將政府采購預(yù)算與學(xué)校的部門預(yù)算分割開，認(rèn)為政府采購預(yù)算只是學(xué)校財(cái)務(wù)部門和采購管理部門的事情，這種錯(cuò)誤觀點(diǎn)急需改正。再次，政府采購預(yù)算的編制往往沒有專業(yè)人員進(jìn)行，編制的采購預(yù)算過于粗放，導(dǎo)致學(xué)校的整體預(yù)算質(zhì)量難以保證，給預(yù)算的管理工作帶來難度。最后，項(xiàng)目評審中，評標(biāo)委員會組成人員未建立專家?guī)欤胁少彺頇C(jī)構(gòu)的選擇和資格審查由職能部門單方面負(fù)責(zé)，評審質(zhì)量不高。

（三）政府采購的會計(jì)核算體系不規(guī)范

政府采購資金要求統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、?？顚Ｓ?。可是現(xiàn)階段，國家沒有統(tǒng)一規(guī)范的政府采購會計(jì)核算制度，財(cái)政部門、行政單位、事業(yè)單位核算重點(diǎn)不同，各組成部門之間相互分離，互不銜接，這給各級政府采購管理部門的會計(jì)核算造成一定混亂。

各高校會計(jì)核算辦法比較粗略，無法適應(yīng)新形勢下復(fù)雜多樣的采購方式下的會計(jì)核算要求，無法明晰地反映每一筆采購資金的運(yùn)行軌跡。特別是實(shí)行國庫集中支付后，財(cái)政部門直接向供應(yīng)商付款，各高校憑財(cái)政部門付款憑證進(jìn)行資金核算，在收付實(shí)現(xiàn)制下，如果采購基本完成，款項(xiàng)尚未付清，則在年末會形成財(cái)政結(jié)余資金，會計(jì)處理不能反映預(yù)算執(zhí)行的情況。

各高校政府采購的會計(jì)核算不統(tǒng)一，不便于同級單位的政府采購資金運(yùn)行情況的比較研究，也不利于上級部門對政府采購資金運(yùn)行情況的匯總研究。

（四）高校政府采購缺乏監(jiān)督管理

政府采購在高校中還處于剛起步階段，一般沒有專門的部門和人員進(jìn)行管理，往往是各個(gè)部門分散管理。這導(dǎo)致高校政府采購缺少考核制度，控制不力，監(jiān)管不嚴(yán)。

1.學(xué)校對政府采購的資金使用缺乏科學(xué)的考核機(jī)制。對于各個(gè)部門申報(bào)政府采購預(yù)算，學(xué)校沒有強(qiáng)有力的績效考核機(jī)制的約束，有些項(xiàng)目申報(bào)但不執(zhí)行，有些沒有申報(bào)，卻以急需為理由要求即刻采購，有些項(xiàng)目沒有按預(yù)算時(shí)間、內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行。由于缺乏科學(xué)系統(tǒng)的績效評估體系，對政府采購預(yù)算效益的發(fā)揮難以評定和考核，也影響了教學(xué)、科研、管理等工作。

2.控制力度不足。由于項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)后，政府采購時(shí)間較長，有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人占用項(xiàng)目資金，或者隨意申請?jiān)O(shè)備，出現(xiàn)超支情況，等政府采購結(jié)束報(bào)賬時(shí)，出現(xiàn)資金不夠的局面。由于沒有專人管理，政府采購的進(jìn)度也難以掌握。

3.監(jiān)督力度不夠。按照《政府采購法》的要求，高校監(jiān)察和審計(jì)部門應(yīng)對政府采購活動實(shí)施監(jiān)督。就目前的情況看，多數(shù)高校監(jiān)察和審計(jì)部門對學(xué)校政府采購活動參與得多，監(jiān)督得少。在制度上和實(shí)際工作中都沒有實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督，容易滋生腐敗問題。

二、高校加強(qiáng)政府采購財(cái)務(wù)管理的措施

（一）強(qiáng)化預(yù)算編制，落實(shí)預(yù)算管理

《政府采購法》第三十三條規(guī)定：“負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出。報(bào)本級財(cái)政部門匯總。部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行。”這一點(diǎn)說明政府采購預(yù)算不是獨(dú)立的預(yù)算體系，而是部門預(yù)算的一個(gè)組成部分。預(yù)算編制是否科學(xué)，將直接影響到政府采購工作的執(zhí)行。學(xué)校的財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)對政府采購工作相關(guān)的政策、流程的宣傳與指導(dǎo)，全面提升對政府采購預(yù)算的認(rèn)識，重視政府采購預(yù)算。

首先，加強(qiáng)對需求編報(bào)部門等相關(guān)人員的培訓(xùn)和教育。采購項(xiàng)目負(fù)責(zé)人做好充分的前期準(zhǔn)備工作。盡可能列明預(yù)算科目、采購數(shù)量、采購金額等內(nèi)容。只有這樣才能真正體現(xiàn)采購預(yù)算的作用。編制的預(yù)算應(yīng)建立在充分了解市場的基礎(chǔ)上，不能為了爭資金盲目擴(kuò)大預(yù)算金額，造成不必要的資金積壓。財(cái)務(wù)部門要對學(xué)校二級預(yù)算部門政府采購預(yù)算的編制提出要求并提供相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)，預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)切合實(shí)際。

其次，提高評審專家素質(zhì)，建立項(xiàng)目評審專家?guī)欤?jīng)過科學(xué)的驗(yàn)證，遴選最優(yōu)方案。建立項(xiàng)目庫，對項(xiàng)目進(jìn)行論證，按照重點(diǎn)學(xué)科，重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，教學(xué)和科研的布局，分清輕重緩急。進(jìn)行項(xiàng)目庫管理，合理確定開支順序，將有限的資金安排到急需的項(xiàng)目，以確保重點(diǎn)支出的需要。

（二）規(guī)范高校政府采購會計(jì)核算工作

目前，各個(gè)高校沒有統(tǒng)一的核算政府采購的明細(xì)科目，建議規(guī)范會計(jì)科目的核算，便于對賬和統(tǒng)計(jì)。為了便于“教育經(jīng)費(fèi)撥款”中的政府采購經(jīng)費(fèi)核算，對預(yù)算內(nèi)的政府采購經(jīng)費(fèi)開設(shè)明細(xì)科目，即設(shè)置“教育經(jīng)費(fèi)撥款——政府采購經(jīng)費(fèi)”明細(xì)科目。

高校政府采購結(jié)束后，由財(cái)政部門將資金直接撥入采購中心的采購專戶。財(cái)務(wù)部門憑采購發(fā)票、合同、驗(yàn)收單、財(cái)政撥款入賬通知單等有關(guān)憑證作相應(yīng)的會計(jì)處理。編制如下會計(jì)分錄：借記“事業(yè)支出——設(shè)備購置費(fèi)”科目，貸記“教育經(jīng)費(fèi)撥款——政府采購經(jīng)費(fèi)”科目；采購單位購入的貨物和工程屬于固定資產(chǎn)項(xiàng)目的，要做好固定資產(chǎn)登記工作，同時(shí)編制如下會計(jì)分錄：借記“固定資產(chǎn)——一般設(shè)備”科目，貸記“固定基金”科目。

（三）加強(qiáng)高校政府采購流程化管理

為了保證政府采購高效、有序的進(jìn)行，高校內(nèi)部必須設(shè)立政府采購經(jīng)費(fèi)管理人，建立一套規(guī)范的采購程序。

經(jīng)費(fèi)管理人員掌握政府采購項(xiàng)目的預(yù)算和對經(jīng)費(fèi)的控制。設(shè)備部門拿到采購申請后，必須與經(jīng)費(fèi)管理人員溝通，確保申請與該經(jīng)費(fèi)預(yù)算一致，避免挪用、超支等，以助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)配置合理、提高采購效益。也可以采用凍結(jié)政府采購項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，等項(xiàng)目采購結(jié)束后，再取消凍結(jié)，進(jìn)行入賬的方法。這樣可以避免出現(xiàn)有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人隨意占用資金，導(dǎo)致采購結(jié)束后，無足夠經(jīng)費(fèi)支付的現(xiàn)象。

經(jīng)費(fèi)管理人員負(fù)責(zé)對政府采購的全過程管理。經(jīng)費(fèi)管理人需建立電子臺賬，包括預(yù)算金額、已使用金額、剩余金額等信息，掌握項(xiàng)目執(zhí)行度。定期和財(cái)政進(jìn)行對賬，及時(shí)發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)。定期根據(jù)預(yù)算書檢查項(xiàng)目的執(zhí)行情況，對拖延執(zhí)行的項(xiàng)目加以督促。年末時(shí)，經(jīng)費(fèi)管理人員根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目的臺賬及時(shí)結(jié)清采購項(xiàng)目，結(jié)轉(zhuǎn)剩余資金。根據(jù)預(yù)算單位需要重新編制采購預(yù)算，真正發(fā)揮政府采購在使用效益上的優(yōu)勢。同時(shí)加強(qiáng)政府采購信息化管理，經(jīng)費(fèi)管理人員要定期維護(hù)有關(guān)網(wǎng)站，更新數(shù)據(jù)。有關(guān)人員可以查詢某項(xiàng)目預(yù)算、某標(biāo)書、某合同、供應(yīng)商、實(shí)際采購金額、剩余金額等鏈路中的任意過程，并可以向前或向后追溯到鏈路中的所有信息，做到對設(shè)備的全程跟蹤管理。

（四）加強(qiáng)高校政府采購的監(jiān)督機(jī)制

目前，我國高校政府采購還處于探索階段，建立健全內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化全程監(jiān)督機(jī)制，對于促進(jìn)高校政府采購的健康發(fā)展和學(xué)校廉政建設(shè)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.建立考核機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管。進(jìn)一步明確各環(huán)節(jié)、各部門在采購項(xiàng)目執(zhí)行中的權(quán)利和責(zé)任，通過考核規(guī)范工作程序，考核的結(jié)果作為論證和篩選采購項(xiàng)目的主要依據(jù)，以發(fā)揮預(yù)算管理和績效評價(jià)相互促進(jìn)的聯(lián)合效應(yīng)。加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等職能部門對政府采購工作的監(jiān)督檢查力度。建立規(guī)范具體的程序管理、合同管理、采購活動監(jiān)督檢查以及相應(yīng)獎(jiǎng)懲政策等，并使之具有可操作性，避免流于形式。審計(jì)、財(cái)政等部門應(yīng)定期開展政府采購專項(xiàng)檢查，重點(diǎn)檢查是否嚴(yán)格執(zhí)行政府采購預(yù)算，是否存在無計(jì)劃、超計(jì)劃采購的行為。有無擠占、挪用或截留轉(zhuǎn)移政府采購資金等問題，查錯(cuò)糾弊、嚴(yán)肅法紀(jì)，形成科學(xué)、高效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

2.加強(qiáng)外部監(jiān)督。實(shí)施信息公開化，在相關(guān)網(wǎng)站上公開政府采購項(xiàng)目預(yù)算、審批、招投標(biāo)、供應(yīng)商、合同等采購信息，全面提高政府采購的效率和透明度，加強(qiáng)事前、事中、事后監(jiān)督。事前監(jiān)督，指其立項(xiàng)的理由、依據(jù)，預(yù)算是否合理，是否有利于部門或單位的發(fā)展需要。事中監(jiān)督，即對具體的采購活動進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督政府采購程序是否合法，是否公正、公開、公平。政府采購商品的質(zhì)量是否達(dá)到國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?？梢越柚襟w向社會公布信息，接受輿論和群眾的監(jiān)督。事后監(jiān)督，主要是進(jìn)行政府采購活動的績效分析及信息反饋，為后續(xù)安排提供依據(jù)、參考和建議。通過事前、事中、事后的有效監(jiān)督，促進(jìn)高校政府采購的健康發(fā)展。