農(nóng)業(yè)財政支出績效評價指標(biāo)體系初探

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院 河北保定071000）

一、引言

農(nóng)業(yè)財政支出績效評價是指農(nóng)業(yè)財政支出資金與其效果間的關(guān)系，具體效果包括農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增加，糧食產(chǎn)量或其他農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長率，農(nóng)業(yè)財政支出覆蓋率，農(nóng)村貧困人口的減少和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改善等各個方面。農(nóng)業(yè)財政支出績效評價體系作為績效評價工作的核心內(nèi)容可以劃分為三部分：一是指標(biāo)體系，既包含能夠量化財政支出績效水平的定量指標(biāo)，也包含需實地調(diào)查和經(jīng)驗判斷的定性指標(biāo)，是財政支出績效評價實施結(jié)果的重要體現(xiàn)；二是制度體系，即開展財政支出績效評價的行為規(guī)范，覆蓋了評價工作的各運行環(huán)節(jié)；三是組織體系，即以農(nóng)業(yè)財政部門為主體、中介機構(gòu)和專家廣泛參與的工作機制。本文主要對農(nóng)業(yè)財政支出績效評價指標(biāo)體系進行初步探討。

二、農(nóng)業(yè)財政支出績效評價的內(nèi)容

對農(nóng)業(yè)財政支出資金的評價必須反映績效評價的內(nèi)容，其內(nèi)容必須與評價的指標(biāo)設(shè)置相一致并體現(xiàn)績效評價的目標(biāo)。所以，根據(jù)評價指標(biāo)的不同，農(nóng)業(yè)財政支出績效評價的內(nèi)容可以分為四類：管理措施評價、產(chǎn)出情況評價、實施效果評價和財務(wù)評價。下面從這四方面來闡述農(nóng)業(yè)財政支出績效評價的主要內(nèi)容。

（一）管理措施評價

我國的農(nóng)業(yè)財政資金使用領(lǐng)域長期以來存在著“重投入、輕管理”的現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了財政資金的使用效率。為了從源頭上杜絕此類現(xiàn)象，就必須對農(nóng)業(yè)財政支出項目的管理措施進行嚴(yán)格監(jiān)控。我國農(nóng)業(yè)財政支出績效的管理措施評價主要分為五部分：一是目標(biāo)設(shè)定情況，用以明確財政支農(nóng)項目的實施目標(biāo)，并確保這個目標(biāo)具有可行性；二是目標(biāo)的完成驗收情況，即在項目實施完成后，根據(jù)相應(yīng)目標(biāo)的完成情況進行有效性分析，并經(jīng)過相關(guān)部門的驗收；三是資金落實情況，即要將財政資金及時撥付到各農(nóng)業(yè)項目主管部門，并保證配套資金的充足率；四是資金實際使用情況，即農(nóng)業(yè)財政支出資金的實際使用率，財政資金的使用還必須符合國家財經(jīng)法規(guī)和有關(guān)專項資金管理辦法及財務(wù)管理制度；五是財務(wù)管理情況，即評價農(nóng)業(yè)支出項目是否建立了嚴(yán)格的財務(wù)管理制度，財務(wù)管理制度是否按規(guī)定有效執(zhí)行，資金的使用有無完整審批手續(xù)。

（二）產(chǎn)出情況評價

農(nóng)業(yè)財政支出的績效主要體現(xiàn)在產(chǎn)出方面，產(chǎn)出情況的好壞直接影響著績效評價的結(jié)果，所以績效評價的內(nèi)容應(yīng)圍繞“產(chǎn)出”來考慮。我國農(nóng)業(yè)財政支出資金的產(chǎn)出情況評價主要分為兩部分：一是項目實施后產(chǎn)出的數(shù)量指標(biāo)，主要包括新增農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、新增農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)田生產(chǎn)能力增長率；二是項目實施后產(chǎn)出的質(zhì)量指標(biāo)，主要包括優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品比率增長率、農(nóng)產(chǎn)品市場份額增長率。通過對這些指標(biāo)進行評價，可以對農(nóng)業(yè)財政支出項目的產(chǎn)出進行量化，進而增強評價結(jié)果的可比性。

（三）實施效果評價

農(nóng)業(yè)財政支出項目的實施效果主要體現(xiàn)在項目成果的社會效益和生態(tài)效益方面，既包括對項目本身的實施效果也包括對相關(guān)農(nóng)業(yè)部門的實施效果。據(jù)此，可以將農(nóng)業(yè)財政支出資金的實施效果評價分為四部分：一是農(nóng)民受益情況，即能夠反映農(nóng)民收入增長和滿意程度的一系列指標(biāo)，主要包括農(nóng)民純收入增長率、農(nóng)民人均收入增長率和項目區(qū)農(nóng)民滿意情況指標(biāo)；二是生態(tài)效果實現(xiàn)情況，用以反映項目的實施對環(huán)境造成的影響，主要包括水土流失治理量比率、退耕還林治理量比率、荒漠治理量比率；三是產(chǎn)出效果，包括產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)和產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)，由此可判斷財政資金的產(chǎn)出效果是否達標(biāo)；四是投入效果，主要包括財政資金投入所達到的經(jīng)濟效果、社會效果和生態(tài)效果。農(nóng)業(yè)財政支出項目的實施效果與產(chǎn)出情況是績效評價的核心內(nèi)容。

（四）財務(wù)評價

農(nóng)業(yè)財政支出績效評價的財務(wù)指標(biāo)是針對財政資金的使用部門來設(shè)計的，其目的是對財政資金的審核、發(fā)放、落實進行監(jiān)控，以確保財政資金能夠及時到位并合理投入使用。我國農(nóng)業(yè)財政支出資金的產(chǎn)出情況評價可以分為三部分：一是資金落實，主要關(guān)注的是財政資金的實際到位情況和到位的及時性，二者缺一不可；二是資金分配，即對財政支出資金的可靠性進行分析，資金必須全部按計劃使用，不得違規(guī)支出，合理分配農(nóng)業(yè)財政支出資金；三是資金管理，即通過對財政支出資金的合規(guī)性的監(jiān)督，進一步完善資金使用部門的費用支出制度和會計核算規(guī)范。

三、指標(biāo)體系的設(shè)計原則

（一）3E 原則

目前，對農(nóng)業(yè)財政支出績效的研究大多局限于財政農(nóng)業(yè)資金的產(chǎn)出和效果指標(biāo)，包括對農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、糧食產(chǎn)量、農(nóng)民人均純收入等的影響，而忽視了對農(nóng)業(yè)財政支出績效其他方面的分析研究。實際上，財政支出績效的內(nèi)涵十分豐富，必須以多元化的視角對績效進行評價，并遵循一定的原則。隨著西方國家新公共管理運動的興起，經(jīng)濟性、效率性和有效性構(gòu)成了財政支出績效評價的基本理論平臺，簡稱3E原則。

3E原則是財政支出績效評價理論的重要組成部分，也是績效評價的基本原則，財政對農(nóng)業(yè)的投入也同樣適用此原則。所謂經(jīng)濟性原則是指獲取一定資源的成本耗費量，主要目的是以最低的消耗來最大限度地獲取資源，目的是解決財政支出過程中的資金浪費和資金分配不均問題。所謂效率性原則反映的是財政投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系，目的是考察在投入一定時產(chǎn)出的變化程度，或在產(chǎn)出一定時投入的變化程度。所謂有效性原則是指財政投入資金效果與預(yù)期成果之間的關(guān)系，即農(nóng)業(yè)財政支出項目實施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)程度。我國農(nóng)業(yè)財政支出由中央和地方共同分擔(dān)，且中央政府和地方政府的利益并不是完全重合，因而不能孤立地、片面地分析其中某個因素，要從經(jīng)濟性、效率性和有效性三方面進行綜合考慮。

（二）定量與定性相結(jié)合原則

由于多數(shù)財政支出項目的目的是為了滿足社會經(jīng)濟生活的各個方面，而社會經(jīng)濟生活的特點決定了這些項目難以全部進行量化，且財政支出資金使用所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益涉及到社會生活的各個方面，可搜集到的統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息量受到技術(shù)、時間等多方面限制。因此，單純使用定量或定性指標(biāo)進行績效評價，勢必會影響監(jiān)督結(jié)果的公平、公正。必須在農(nóng)業(yè)財政支出績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計過程中遵循定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的原則，以定量指標(biāo)為主，對于難以量化的指標(biāo)則采取定性分析的方法。對于最能反映評價目的的指標(biāo)，應(yīng)在權(quán)重上有所體現(xiàn)。

（三）相關(guān)性與成本效益性相結(jié)合原則

農(nóng)業(yè)財政支出績效評價的指標(biāo)必須緊緊圍繞評價目標(biāo)來設(shè)置，以確?？冃гu價指標(biāo)體系能夠全面體現(xiàn)財政支出項目的實際效果，更好地與績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系相契合。同時，相關(guān)性原則還可以在指標(biāo)體系內(nèi)部形成一種制約關(guān)系，從項目評價部門的角度杜絕數(shù)據(jù)造假。此外，績效評價指標(biāo)的設(shè)置還要考慮成本效益原則，要盡可能在最低成本的狀態(tài)下找到最能反映評價目標(biāo)的指標(biāo)體系，達到相關(guān)性與成本效益性的相對平衡，使得所設(shè)計指標(biāo)能夠最大限度地反映財政支出資金的經(jīng)濟性、效率性、有效性原則，體現(xiàn)財政部門和農(nóng)業(yè)項目主管部門對績效評價的目標(biāo)導(dǎo)向性要求。

（四）科學(xué)性與可操作性相結(jié)合原則

財政支出績效評價的特點、性質(zhì)及運行過程應(yīng)符合財政活動本身的規(guī)律，評價內(nèi)容、指標(biāo)和結(jié)果利用等方面都應(yīng)遵循科學(xué)性原則?？茖W(xué)性原則是指績效評價指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)能夠準(zhǔn)確反映農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性，對于計算方法和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的選擇應(yīng)有明確的規(guī)程，且各評價指標(biāo)的權(quán)重必須準(zhǔn)確地體現(xiàn)該指標(biāo)在整個績效評價體系中的重要性。可操作性原則是指績效評價指標(biāo)體系中各指標(biāo)之間既可以進行橫向比較，也可以與相關(guān)歷史數(shù)據(jù)進行縱向比較。同時，可以據(jù)此建立一套具備高度可操作性的指標(biāo)體系，對農(nóng)業(yè)財政支出資金使用效果進行整體評價和橫向?qū)Ρ瓤己?。此外，由于財政支出績效評價指標(biāo)較多，涉及內(nèi)容較復(fù)雜，所以指標(biāo)的設(shè)計選擇要符合實際，盡量減少人的主觀判斷對指標(biāo)設(shè)計的干擾。

（五）系統(tǒng)性與多樣性相結(jié)合原則

雖然不同財政支出項目的目標(biāo)、范圍、功能各有不同，需要采用不同的評價辦法，但都應(yīng)遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，都應(yīng)當(dāng)從3E原則的相互聯(lián)系中對農(nóng)業(yè)財政資金分配使用情況進行綜合評價。這些要求體現(xiàn)在績效評價指標(biāo)體系中即設(shè)置績效評價指標(biāo)既要考慮系統(tǒng)性又要注重指標(biāo)的多樣性。系統(tǒng)性原則是指應(yīng)用整體眼光來構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，綜合采用各種方法予以重組構(gòu)建，用以確定所構(gòu)建的指標(biāo)體系能全面地反映評價對象的績效。同時，對于關(guān)鍵指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)該簡單明了易于理解。多樣性原則是指財政支出項目的指標(biāo)設(shè)置要考慮不同項目的個性因素。由于財政支出涉及的領(lǐng)域和對象眾多，決定了財政支出績效評價具有很強的特殊性，主要表現(xiàn)為多樣性。因此，在構(gòu)建農(nóng)業(yè)財政支出績效評價指標(biāo)體系時，不僅要考慮全面性，也要考慮不同財政支出項目的特殊性。

四、農(nóng)業(yè)財政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

我國農(nóng)業(yè)財政支出績效評價工作起步較晚，相關(guān)的指標(biāo)體系還不夠完善，各地區(qū)多是按照地方政策制定評價指標(biāo)，據(jù)此得到的評價結(jié)果不能滿足橫向比較的需要。所以，建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)財政支出績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫就顯得尤為重要。我國財政支出績效評價指標(biāo)的設(shè)置不夠科學(xué)、全面，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，不能滿足不同部門、不同項目的評價需要，這直接導(dǎo)致了績效評價結(jié)果失去公平性。因此，可以根據(jù)評價對象的不同，將績效評價指標(biāo)體系分為三類，即項目績效評價指標(biāo)體系、部門財政支出績效評價指標(biāo)體系和綜合績效評價指標(biāo)體系。

（一）農(nóng)業(yè)財政支出項目績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

農(nóng)業(yè)財政支出項目績效評價是指對農(nóng)業(yè)財政支出項目的合理性、決策科學(xué)性和目標(biāo)實現(xiàn)程度及支出效果進行評價，通過項目績效評價結(jié)果來確定財政支出資金的使用效率效果。據(jù)此可以對我國農(nóng)業(yè)財政支出項目績效評價設(shè)置三類指標(biāo)，分別是管理指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)。根據(jù)各個不同項目的具體情況，還可以在一級指標(biāo)下增設(shè)二級和三級指標(biāo)，此項目績效評價的二級指標(biāo)可分為管理、產(chǎn)出和效果指標(biāo)三類。 在此基礎(chǔ)上形成的評價指標(biāo)體系只是一個框架指標(biāo)體系，根據(jù)不同項目情況的不同，還可以進行指標(biāo)的擴展，使其更加符合農(nóng)業(yè)財政支出績效評價項目的具體情況，增強績效評價結(jié)果的合理性。

（二）農(nóng)業(yè)部門財政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

對農(nóng)業(yè)部門財政支出績效評價是為了監(jiān)督農(nóng)業(yè)部門使用財政資金的效率，以判斷各農(nóng)業(yè)部門的績效評價工作是否達到預(yù)期效果，對其進行監(jiān)督的側(cè)重點在于衡量財政資金的合理配置和目標(biāo)完成程度，并通過對比分析明確各農(nóng)業(yè)部門的資金流向及農(nóng)業(yè)財政資金投入的產(chǎn)出、成本、影響等基本信息，為政府制定農(nóng)業(yè)政策提供有效信息。農(nóng)業(yè)部門財政支出績效評價的對象是財政支出資金的各使用部門。為此，指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)側(cè)重于各財政資金使用部門是否合理分配使用財政資金，財政資金的投入產(chǎn)出效果如何。該類指標(biāo)體系可歸納為三部分，分別是財務(wù)指標(biāo)、管理指標(biāo)和效果指標(biāo)。

（三）農(nóng)業(yè)財政支出綜合績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

農(nóng)業(yè)財政支出綜合績效評價是對農(nóng)業(yè)財政資金的效益水平進行的整體評價，有利于決策部門從總體上對農(nóng)業(yè)財政支出資金作出綜合性和戰(zhàn)略性評價。此類指標(biāo)體系綜合了財政支出項目和部門績效評價的優(yōu)點，側(cè)重于從宏觀角度反映農(nóng)業(yè)財政支出的結(jié)果，可以從總體上衡量農(nóng)業(yè)財政資金的總體成本效益和效果。農(nóng)業(yè)財政支出績效評價的綜合指標(biāo)可以分為兩個一級指標(biāo)，分別是效益指標(biāo)和管理指標(biāo)。此時的效益評價的是農(nóng)業(yè)項目與相關(guān)部門的綜合效益，管理指標(biāo)也是二者綜合作用的產(chǎn)物。

五、財政支出績效評價指標(biāo)體系在河北蔬菜示范縣建設(shè)項目績效評價中的應(yīng)用

（一）河北省蔬菜示范縣建設(shè)項目的基本情況

表1 蔬菜示范縣建設(shè)項目績效評價框架

作為河北省農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，蔬菜產(chǎn)業(yè)在提升農(nóng)民收入水平和保障京津農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)方面發(fā)揮著重要的作用。但是，與先進地區(qū)相比，河北省的城鄉(xiāng)居民生活水平和蔬菜產(chǎn)業(yè)化程度仍有很大提升空間。為此，河北省政府發(fā)布了《關(guān)于加強示范縣建設(shè)促進蔬菜產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展的意見》，用以更好地推動蔬菜產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，加快實現(xiàn)蔬菜種植從粗放型到集約型的轉(zhuǎn)變。同時，在全省范圍內(nèi)選擇了蔬菜種植基礎(chǔ)較好的15個縣作為蔬菜產(chǎn)業(yè)示范縣，并連續(xù)三年對示范縣進行省、市、縣三級財政支持。河北省蔬菜示范縣建設(shè)項目從2010年9月開始實施。

河北省蔬菜示范縣建設(shè)項目的總目標(biāo)是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以全面提升檔次和效益為目標(biāo)，以壯龍頭活機制、創(chuàng)品牌拓市場、提質(zhì)量增效益、抓示范強帶動為要求，加快推進蔬菜產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，帶動全省蔬菜業(yè)又好又快發(fā)展。到2012年，15個示范縣蔬菜產(chǎn)業(yè)增加值占當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)增加值的比重達到40％以上，成為促進縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；蔬菜收入占農(nóng)民人均純收入的比重達到25％以上。本次績效評價的對象是河北省蔬菜示范縣項目2010年度的項目績效，從而為提高財政支出資金的使用效率和項目評價制度的設(shè)計提供依據(jù)。

（二）績效評價指標(biāo)體系的應(yīng)用

河北省蔬菜示范縣項目財政支出績效評價屬于項目評價，主要針對財政資金所產(chǎn)生的效益和蔬菜示范縣建設(shè)的完成程度進行評價。即在財政資金投入之后，對蔬菜示范縣在管理、產(chǎn)出和效果等方面的目標(biāo)實現(xiàn)程度進行評價?？冃гu價指標(biāo)體系是開展績效評價的核心。根據(jù)績效評價的基本原則，結(jié)合上述農(nóng)業(yè)財政支出項目績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建框架，本次績效評價共設(shè)計了三個一級指標(biāo)，十個二級指標(biāo)和二十一個三級指標(biāo)?？冃гu價指標(biāo)體系如表1所示。

其中管理指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)所占權(quán)重比例按照德爾菲法來確定。德爾菲法又稱專家打分法，這種方法對指標(biāo)權(quán)重的確定具有極高參考價值。其主要特點在于根據(jù)專家的經(jīng)驗確定指標(biāo)權(quán)重，并在反饋和修改中確定較滿意的指標(biāo)體系。河北省蔬菜示范縣績效評價的結(jié)果如表2所示。

本文通過對河北省蔬菜示范縣項目績效評價的分析，為績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建和評價工作的組織實施積累了經(jīng)驗，對推進績效管理改革進行了有益的探索。同時，在評價實踐過程中總結(jié)出了一套績效評價指標(biāo)體系，可作為今后農(nóng)業(yè)財政支出項目評價的參考。但是，本文在指標(biāo)體系構(gòu)建方面的論述還不夠具體，沒有對農(nóng)業(yè)部門及綜合績效評價進行實證分析，因此，我們需要在實踐和調(diào)研的過程中，對農(nóng)業(yè)財政支出績效評價指標(biāo)體系做進一步的研究。

表2 河北省蔬菜產(chǎn)業(yè)示范縣建設(shè)項目績效評價結(jié)果