深圳社區(qū)治權的來源與分配研究

曾宇青

學界關于我國城市社區(qū)治權的研究，主要從國家——社會兩分范式出發(fā)，研究國家公權力和自治權對社區(qū)的治理，屬于“兩權”范式。近年來受治理理論影響，許多學者推崇社區(qū)共治（夏建中，2008；鐘裕民，2010；馬海龍，2007），但仍沒有突破“兩權”范式。本文從全國社區(qū)制改革以來深圳社區(qū)治權的來源和分配的研究中，觀察到社區(qū)治權中的三種基本權力，即國家公權力——共治權——自治權，進而對“共治權”進行深入的分析和理論抽象，以此為基礎提出不同于西方的中國特色的城市社區(qū)民主秩序，即“三權共治”的“共治民主秩序”。

一、社區(qū)制改革以來深圳社區(qū)公共治權的來源和分配

關于社區(qū)公共治權的來源，我國學者的研究重點是“分權”。肖林（2011）指出我國學界大都從兩個方向研究“分權”：一方面，國家公權力向社區(qū)讓權、還權、授權，成為社區(qū)自治的“第一推動力”；另一方面，草根涌現(xiàn)追求自治的公民行動和政治參與，推動“分權”的發(fā)展。本文為了研究方便，主要分析國家分權。

在全國社區(qū)制改革的浪潮中，深圳將政府所掌握的公共治權重新進行分配，主要有兩個階段：2000年以來通過分權在社區(qū)形成國家——自治“兩權共治”階段；近年來在社區(qū)探索國家——社會——自治“三權共治”階段。

（一）深圳“兩權共治型”社區(qū)制的構建

深圳社區(qū)制改革從2000年開始試點，2005年全面實施。

1.縱向分權：社區(qū)替代單位成為國家治理的單元

2005年深圳市區(qū)兩級黨委和政府部門將大量公共權力以“費隨事轉”的方式向街道和社區(qū)分權。這些公共事權，原來主要由單位承擔，或經(jīng)過市場經(jīng)濟體制改革后由各級政府承擔，現(xiàn)在則向社區(qū)分權。例如，黨建、社保、文化、安全監(jiān)督等。向社區(qū)下移的公共事權多達100多項。

下移到社區(qū)的100多項公共事權幾乎全部由政府承擔了：深圳在社區(qū)設立街道辦的派出機構——社區(qū)工作站。公共事權下移到街道，街道再將其中的絕大部分下移到社區(qū)工作站，無法下移的由街道承擔。

2.橫向分權：社區(qū)有了選舉權和微弱的監(jiān)督權

2005年，深圳居委會完全實現(xiàn)了去行政化。之所以能夠實現(xiàn)去行政化，是因為有社區(qū)工作站“兜底”，即原居委會的行政職能及其成員全部移交給社區(qū)工作站，居委會成員則以直選或社區(qū)工作站成員兼任（兼任者也需要有一定數(shù)量的選票才能當選）。2005年深圳鹽田區(qū)居委會實行全員直選，到2011年全市居委會直選率99.7%。這是社區(qū)自治權中選舉權的實現(xiàn)，社區(qū)真切地擁有了選舉權，這被學界稱為“社區(qū)民主的跨越式發(fā)展”。

然而，除了選舉權外，社區(qū)自治權還應該包括監(jiān)督權、決策權、參與權等。深圳積極探索賦予居民監(jiān)督權，如鹽田區(qū)賦予居委會代表居民對相關政府機構進行年終考評，其分值占總考評分值的一定比例。但總體而言，居委會對公共權力的監(jiān)督、參與、決策等權力都幾乎沒有得到配置，經(jīng)費也稀缺。在體制設計上，深圳實行居站分設（居委會與社區(qū)工作站分設），二元并列，居委會對社區(qū)工作站基本沒有形成制約。居委會的地位作用呈現(xiàn)出邊緣化狀態(tài)。

3.“兩權共治型”社區(qū)制形成

盡管學界和有關官方機構對深圳社區(qū)居委會邊緣化狀態(tài)頗有微詞，但不可否認深圳社區(qū)民主的巨大發(fā)展，社區(qū)居民真正擁有了選舉權（在如此大的范圍內賦予社區(qū)居民直選權，在國內是唯一的）和一定的監(jiān)督權。從社區(qū)權力配置的角度看，這種改革也反映了深圳在全國社區(qū)制改革的浪潮中，一方面不斷地加強國家公權力改革，另一方面不斷地完善社區(qū)自治權，呈現(xiàn)了朝著國家公權力——社區(qū)自治權“兩權共治型”社區(qū)制方向改革的試圖。

（二）積極開展“三權共治型”社區(qū)制探索

“三權共治”主要源于深圳將社區(qū)治權向社會組織橫向分權的探索。得益于國際公共管理理論和實踐的發(fā)展，也得益于香港經(jīng)驗和深圳社會組織的迅速發(fā)展，以及為了克服“兩權共治”的弊端，根據(jù)深圳實際，從構建和諧社會出發(fā)，深圳在對社區(qū)公共管理權細分的基礎上，積極探索了向社會組織授權。

1.將國家公權力所承擔的社區(qū)公共治權細分

細分為：便民服務類、信息管理類、執(zhí)法審批類、維穩(wěn)安監(jiān)類（見下表）。

2.向社會組織授權的初步探索——設立社區(qū)服務站

深圳以“場地由政府供給”的方式，在全市100多個社區(qū)設立了社區(qū)服務中心，將原來由社區(qū)工作站承擔的“便民服務”類職責，以購買服務的方式，移交給社會組織，社會組織進駐社區(qū)服務中心實施所承接的工作。在深圳社區(qū)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中，規(guī)定了“十二五”期間建設750家社區(qū)服務中心。

3.向社會組織授權的“突破性”試驗——取消社區(qū)工作站

經(jīng)過“社區(qū)服務中心”近一年的試點，深圳南山區(qū)招商街道進一步將其屬下的花果山社區(qū)工作站“信息管理”類工作，以項目購買的方式，交由社會組織“實施”。對“執(zhí)法審批”類工作進一步細分后，將初次審批和協(xié)助執(zhí)法交由社會組織實施。對維穩(wěn)安監(jiān)類工作，收歸街道；部分安監(jiān)類工作收歸街道后，由街道向具有專業(yè)資質的社會組織購買服務。

4.“三權共治型”社區(qū)制的推進

深圳向社會組織授權的探索，效果較好。例如，招商街道花果山社區(qū)安全檢查工作向專業(yè)的社會組織購買，其工作效果比社區(qū)工作站做得更好、更快、更徹底?；ü缴鐓^(qū)服務中心（該中心由社會組織承辦）所提供的服務與招商街道其它社區(qū)由社區(qū)工作站所提供的同質服務相比，不僅居民好評率高，而且降低了上百萬元成本。

向社會組織授權的試驗證明了目前以國家科層治理形式承擔的100多項社區(qū)公共事務，大多數(shù)可以以“政府負責，社會協(xié)同”的方式承擔，并且績效好，政治支持度高。因此，深圳擬在全市范圍內積極推進社區(qū)治權向社會組織分權。

二、深圳社區(qū)治理中的共治權研究

深圳將國家公權力所掌握的社區(qū)治權，以橫向分權的方式，向社會組織授權，這一試驗引致了社區(qū)權力秩序嬗變，一方面社區(qū)自治尚未做強，另一方面國家公權力迅速“退出”社區(qū)，與此同時，共治權迅速登臺唱主角，成為社區(qū)治理最重要的要素之一（至少是三要素之一）。其突出特點，是社區(qū)權力秩序從“兩權”結構蛻變?yōu)椤叭龣唷苯Y構，即從“（國家）公權力——自治權”的權力秩序結構，蛻變?yōu)椤肮珯嗔Α仓螜唷灾螜唷苯Y構。如何認識這一嬗變？需要我們進一步研究共治權的性質及其內涵外延。

（一）共治權是與國家公權力、自治權相對應的權力

共治權在性質上與公權力、自治權都屬于公共治權，即對公共事務治理的權力。傳統(tǒng)上，國家等公權機關（下簡稱國家）和有自治權的居民及其組織（下簡稱“自治”）同樣可以行使公共治權。當國家和“自治”授權給社會組織，并以某種合作方式共同行使某項公共治權，那么原來國家或“自治”行使的這項權力，就演變成了共治權。由國家行使的公共治權稱為公權力，由“自治”行使的公共治權稱為自治權，由國家和（或）“自治”與第三方共同行使的公共治權，稱為共治權。

共治權以社會組織的加入為特點。社會組織是指非營利、非政府組織。從權力來源上，共治權可以來源于國家授權，也可以來源于自治權的讓渡。但我國與美國等西方國家不同，美國社區(qū)是高度自治的，因此，“自治”向非營利、非政府組織授權是常事；我國自治發(fā)育不成熟，自治權很小，可讓渡給社會組織的權力幾乎沒有。從長遠看，我國自治會成熟完善，因此本文在研究共治權的結構、特征時，同樣將自治權視為可讓渡的權力。

共治權的權力結構可以是二元、三元。二元可以是國家——社會組織的組合，也可以是“自治”——社會組織的組合。但典型的組合是三元（國家——社會組織——“自治”）組合，三元組合中典型的分工形式是國家授權——社會組織治理——“自治”監(jiān)督。

（二）共治權具有公權力和自治權都不具備的特征

競爭性。由于共治權的主體多元（國家、社會組織、居民），社會組織要想與國家、“自治”共同行使共治權，從長期看，需要競爭取得（短期內由于社會組織不發(fā)達，可能缺少競爭性），同時，在行使共治權的過程中，面臨其他社會組織的競爭，干不好就面臨退出和被替代。因此，共治權雖然也屬于公共治權，卻改變了公共治權的壟斷屬性。從而改變公共品供給的效率。

開放性。由于共治權是采用類似市場合約的方式由國家或“自治”授權的，國家或“自治”與社會組織是相互獨立的契約主體，必然要對共治權中各方權力作詳細約定，并加以公布，這就使共治權的開放性遠高于國家，或高于西方國家選舉制下“自治”獨自行使的公共治權，使之更容易受到監(jiān)督，更容易提高效益。契約性是與公開透明平等緊密聯(lián)系的。

民主性。無論是國家行使的公共治權，還是自治行使的公共治權，其治理質量、效率都不易被衡量，加上政治因素（如我們不能反政府、也不好反“自治”），公民對其進行監(jiān)督的難度很大，因而公民參與監(jiān)督的積極性也小。共治權的行使卻不一樣，國家、“自治”、居民、被服務對象、企業(yè)等，都樂意監(jiān)督社會組織，監(jiān)督成本也小，社會組織行使公共治權的競爭性也迫使其不斷改善服務。因此，公民的參與性遠高于國家獨自行使的公共治權時，也高于西方國家選舉制下的“自治”行使公共治權時。西方國家20世紀70年代以來，傳統(tǒng)的選舉民主向參與民主發(fā)展，其中，共治就是最主要的方式。

三、中國特色的社區(qū)權力秩序：共治民主秩序

西方社區(qū)權力秩序經(jīng)歷了選舉民主秩序向參與民主秩序的轉變。長久以來選舉（代議制）民主都是西方主流民主模式，也是社區(qū)權力的基本秩序。20 世紀50 年代以亨特為代表的精英論和20 世紀60 年代以達爾為代表的多元論，以及20 世紀70 年代精英論與多元論的熾熱化爭辯,昭示了公民參與地位的低微，并召喚卓有成效的改進。此后，充分強調“參與”和“共治”的各種理論流派應運而生，帶來了民主模式的創(chuàng)新，形成了“參與式民主秩序”（董石桃，2010）。1970～1980 年代風靡西方的參與式民主理論（Carole，1988），1980 年代興起的協(xié)商民主理論（Bernard，1987；Joshua，1989），以及城市機制理論（也稱賦權理論）（何艷玲，2008），尤其是20 世紀90 年代的治理理論，將“參與”的研究推向高潮。治理理論的創(chuàng)始人奧斯特羅姆（1990）發(fā)現(xiàn)了多中心秩序，證明了直接民主權力秩序的巨大功效。多中心框架下，大中小規(guī)模城市（社區(qū)）政府與非政府組織通過競爭合作，在實現(xiàn)秩序的同時還發(fā)揮著高水平的績效。與治理理論相聯(lián)系的伙伴制理論(Lester M.Salaman,1995)，“掌舵而不是劃槳”理論（Osborne 和Gaebler,1996），網(wǎng)絡管理理論（Rhodes，1997）等，都提供了實現(xiàn)參與（共治）式民主權力秩序的理論框架、方式途徑等。這些研究反映了西方社區(qū)權力秩序創(chuàng)新變化的基本脈絡，即從選舉秩序向以選舉秩序為基礎的參與（共治）秩序變化發(fā)展。

與西方國家“自治基礎上的共治秩序”不同，“深圳試驗”可能會導致“共治民主秩序”，使共治成為社區(qū)民主的最重要形態(tài)，這是源于中國實踐對理論的特殊要求，對中國民主的發(fā)展有更強的契合性和說服力，是西方理論不易想象，也是我國“權力兩分”研究難以解答的。

與“兩權共治”相比，“三權共治”是更適合我國國情的社區(qū)民主秩序。

第一，社區(qū)的主體組織發(fā)生了變化

在兩權共治條件下，深圳街道辦的派出機構——社區(qū)工作站承擔了100多項社區(qū)公共事務，而居委會被邊沿化，社區(qū)主體組織實際是作為政府機構的社區(qū)工作站，受到了多方批評。如深圳政協(xié)委員在提案中建議，確立居委會在社區(qū)中的主體地位，社區(qū)工作站實際擠壓了居委會的社區(qū)自治功能，應該恢復居委會在社區(qū)中的法定地位。

在三權共治條件下，由于社區(qū)工作站將100多項公共治權全部（如花果山社區(qū)）或部分向社會組織授權，取消或逐步取消社區(qū)工作站，由街道辦代表政府與社會組織、自治組織合作共治，這樣，政府對社區(qū)不再直接管制，而是依靠共治和自治，也不設派出機構，而是在共治中依靠社會組織和自治組織，這無疑是深圳社區(qū)民主的第二次跨越式發(fā)展（第一次是居委會去行政化并全面直選）。

第二，極大地有利于居委會民主、社區(qū)參與民主的發(fā)展

居委會在我國具有極高的政治地位，是憲法賦予的城市居民自治的法定機構，而基層群眾自治是我國基本政治制度之一。因此，學界和政府有關部門在社區(qū)權力秩序、社區(qū)管理體制的制度設計中都非常重視發(fā)揮居委會的作用。但在兩權共治條件下，受我國國情多種因素的制約，居委會在自治作用難以發(fā)揮。深圳曾經(jīng)探索將社區(qū)工作站置于居委會的決策和監(jiān)督之下，但作為政府機構的社區(qū)工作站承擔了上百項社區(qū)公共治權，要受由業(yè)余人士組成的居委會決策和監(jiān)督的約束，幾乎完全不可能。相反，在三權共治條件下，幾十項、上百項的公共治權授權給社會組織，無論是政府，還是“自治”，或是企業(yè)、獲得服務的個人和組織等，都非常樂意行使決策和監(jiān)督權，社區(qū)民主、自治的制度設計業(yè)相對容易。例如，居委會與社會組織的關系設計可參照業(yè)委會和物業(yè)管理公司的關系，居委會民主、社區(qū)參與民主必然獲得較大發(fā)展空間。

第三，有利于從根子上改善政府與居民的關系，保障社區(qū)自治

在兩權共治條件下，國家既要“掌舵”，又要“劃船”，不僅有勝任危機，難以盡職盡責，而且容易越權替代自治，“侵犯”民主，甚至面臨要政府還是要民主的兩難選擇。

在三權共治條件下，國家明確與社會組織建立伙伴關系，構建有限政府。明確規(guī)定，凡是可以由社會組織承擔的社區(qū)公共服務管理事項，皆盡可能由社會組織承擔。政府關鍵是做好服務，提供好對管理者的管理；政府不是直接管理經(jīng)濟社會中的具體事務，而是通過社會組織實現(xiàn)社會管理。還有利于推動社會自治的發(fā)展。

第四，共治一直是黨領導社會建設的追求

黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這一要求一直指導著我國社區(qū)建設，共治成為我國社區(qū)建設的理念追求和社區(qū)治理的行動追求。同時，從國家——社會合作視角研究社區(qū)共治，是我國理論界研究社區(qū)建設、社區(qū)自治、社區(qū)參與的主流思想，對社區(qū)建設有重要的理論指導作用。加之，共治有中華民族傳統(tǒng)的和諧文化作為基礎，易于為政府、自治、居民、企業(yè)各方接受。

總體而言，共治成為社區(qū)民主的最重要形態(tài)，但應該是“三權共治”，而不是“兩權共治”。