我國環(huán)境影響評價公眾參與工作存在的問題及解決對策

黃 慶，高 燕

(1.四川省環(huán)境工程評估中心，成都 610015;2.信息產業(yè)電子第十一設計研究院科技工程股份有限公司，成都 610021)

1 前言

近年來，我國環(huán)境問題呈復合式、集中式暴發(fā)，環(huán)境風險凸顯，經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾日趨尖銳。雖2002年10月28日通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和2006年2月14日國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等賦予公眾相應的權利，但現行的公眾參與過程中仍然存在很多問題，致使公眾的意見無法得到正確的表達和處理以及公眾參與的有效性偏低［1］。本文旨在分析環(huán)評公眾參與過程中存在問題的基礎上，提出提高公眾參與有效性的途徑，從而推進建設項目環(huán)保管理公眾參與工作，切實保障公眾對環(huán)境保護的參與權、知情權和監(jiān)督權。

2 我國環(huán)境影響評價公眾參與發(fā)展歷程

20世紀90年代初，中國開始在環(huán)境影響評價中推行公眾參與。1993年，國家計委、國家環(huán)保局、財政部和人民銀行聯合發(fā)布的《關于加強國際金融組織貸款建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中規(guī)定:“公眾參與是環(huán)境影響評價的重要組成部分，報告書應設專門章節(jié)予以表述，使可能受到影響的公眾或者社會團體的利益得到考慮和補充”［2］。這是關于公眾參與的最早也是最簡單的表述，并未對參與的主體和方式有明確的規(guī)定。1996年修訂的《水污染防治法》、1996年制定的《環(huán)境噪聲污染防治法》，都規(guī)定了建設項目應當征求所在地單位和居民的意見。2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》對有關公眾參與的內容作了更加明確的規(guī)定，同時也提出了公眾參與的方式。該法第五條規(guī)定:“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”。第十一條規(guī)定:“專項規(guī)劃的編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃，應當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見，并應當在保送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明”。第二十一條規(guī)定:“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響評價報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見”［3］。2004年，國家環(huán)?？偩謱徸h通過了《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》，對兩類建設項目 (即對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的大中型建設項目和可能產生油煙、惡臭、噪聲或者其他污染，嚴重影響項目所在地居民生活環(huán)境質量的小型建設項目)和10類專項規(guī)劃 (即對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的工業(yè)、農業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發(fā)的有關專項規(guī)劃)實行環(huán)保公眾環(huán)保聽證。2006年，國家環(huán)?？偩诸C布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾參與的程序、信息公開的時限、方式及內容、征求公眾意見的方式及時間等做出了較為細致的規(guī)定。2007年，國家環(huán)?？偩诸C布的《環(huán)境信息公開辦法 (試行)》中提出了環(huán)境保護行政主管部門以及企業(yè)向社會公開環(huán)境信息的內容、方式及程序等內容。2012年，國家環(huán)保部出臺《關于發(fā)布＜建設項目環(huán)境影響報告書簡本編制要求＞的公告》(公告2012年第51號)中首次提出了“自2012年9月1日起，建設單位向各級環(huán)保部門報送環(huán)境影響報告書，應同時提交報告書簡本;各級環(huán)保部門在本部門網站上公示項目受理情況，應同時公布報告書簡本，并附審批部門聯系人及聯系方式”，該公告對還報告書簡本格式、內容做出了規(guī)定。顯然，我國的公眾參與環(huán)境影響評價在立法方面有了很大的發(fā)展，這些條例一次比一次更詳細地規(guī)定了公眾參與環(huán)評的形式，更明確了公眾參與環(huán)評的效力，讓公眾看到了政府支持公眾參與環(huán)境影響評價的決心。

表1 我國環(huán)境影響評價公眾參與發(fā)展歷程Tab.1 Histories of public participation in environmental impact assessment in China

3 全國其他省市公眾參與情況簡述

為了能在實踐中更好的規(guī)范和細化公眾參與環(huán)境影響評價的方式，部分省份還以地方立法的形式對公眾參與環(huán)境影響評價進行了規(guī)范。如山西省2009年出臺的《山西省環(huán)境保護公眾參與辦法》，這一辦法在全國率先以立法的形式鼓勵公眾參與環(huán)保。該辦法鼓勵公眾通過多種途徑參與環(huán)境立法、監(jiān)督及管理，特別是對一些重污染企業(yè)的相關信息及建設項目的審批，公眾有了更多的知情權和話語權，相比國家的《暫行辦法》，《山西省環(huán)境保護公眾參與辦法》更明確規(guī)定了建設項目、規(guī)劃環(huán)境影響評價文件中應對公眾意見是否予以采納情況進行說明，明確了規(guī)劃環(huán)評和建設項目環(huán)評都必須編制公眾參與章節(jié)［4］。

與山西省相比，其他各省各地市政府多以環(huán)保部門下發(fā)通知的形式，對公眾參與環(huán)境影響評價做了細化和進行規(guī)范。2007年，廣東省環(huán)保廳制定出臺《廣東省建設項目環(huán)保管理公眾參與實施意見》，該意見對公眾參與做了細化和進行規(guī)范，明確了參與人數，并界定了需要做公眾參與報告表的類型，更具有可操作性。2008年，浙江省出臺的《關于切實加強建設項目環(huán)境影響評價公眾參與工作的實施意見》進一步明確公眾調查對象和要求，要求提供公眾調查信息匯總表樣本，細化、明確了公眾參與章節(jié)的編制，要求環(huán)境影響評價報告書的公眾參與章節(jié)應包括公眾調查和公告公示兩方面內容，并在環(huán)境影響報告書中附具公眾調查表、公告公示樣本和圖片，公告公示地的公示證明。2010年，上海市環(huán)保局下發(fā)《關于進一步完善環(huán)評公眾參與中信息發(fā)布工作的通知》、2012年下發(fā)關于本市實施環(huán)境保護部《關于發(fā)布〈建設項目環(huán)境影響報告書簡本編制要求＞的公告》有關事項的通知，提供了建設項目環(huán)境影響報告書簡本參考樣式及建設項目環(huán)評編制期間第二次信息發(fā)布文本參考樣式，規(guī)范了簡本及第二次信息發(fā)布的格式。

表2 全國其他省市公眾參與具體措施Tab.2 Specific measures of public participation in the other provinces and cities of China

4 國外公眾參與做法及經驗

國外的公眾參與起步較早，分析研究國外的公眾參與機制，對于國內的環(huán)境影響評價制度建設具有重要的借鑒意義。澳大利亞法律規(guī)定，所有環(huán)境影響評價均要求開展不同程度的公眾參與。目前，多數情況下采用公眾咨詢的形式，而公眾參與決策過程的情況比較少。日本《環(huán)境影響評價法》也對公眾的知情權和參與權做出了較為明確、具體的規(guī)定。例如，關于評價大綱的公布、公開復審和意見提交，日本的《環(huán)境影響評價法》第8條第1款規(guī)定:“從環(huán)境保護的角度出發(fā)，如果有人對評價大綱有意見，可以在從文件公布之日起到文件審查結束之日后兩周的期間內向業(yè)主提交其意見?！庇褡允甲越K參與國家環(huán)境管理的預測和決策過程。如《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》規(guī)定，各郡制定發(fā)展規(guī)劃時，應將此規(guī)劃公布于眾，對此有異議的公民可向環(huán)境部大臣反映，而環(huán)境部大臣在收到這些意見后，應派人召開“公眾審查規(guī)劃會”，一切感興趣的人均可參加。德國環(huán)保公眾參與制度比較完備，主要表現為:一是確立了公眾參與的法律地位;二是公眾參與的方式多種多樣;三是公開環(huán)境信息，保障公眾知情權。德國的《環(huán)境信息法》規(guī)定，人人有權了解政府機關所擁有的環(huán)境信息;還規(guī)定，聯邦政府每4年要公布一次聯邦德國的環(huán)境狀態(tài)，以使各級政府、企業(yè)和公民對本國的環(huán)境狀況有一個全面的了解。

美國是較早建立公眾參與制度的國家，1969年，美國制定的《國家環(huán)境政策法》，首次規(guī)定了環(huán)境影響評價中公眾參與的地位和權利，環(huán)境質量委員會于1978年頒布了《環(huán)境政策法實施程序條例》，該條例不僅對《國家環(huán)境政策法》的立法目標和實施程序做了具體規(guī)定，同時還強調公眾參與制度和替代方案制度。美國環(huán)境保護公眾參與制度的內容主要有以下幾點:一是將行政程序引入環(huán)境行政管理;二是建立了污染情報公開制度;三是創(chuàng)建了現代公益訴訟制度。為保證公眾知情權，美國還制定了《應急計劃和社區(qū)知情法》，規(guī)定環(huán)境信息對公眾公開的條款［5～7］。

表3 美國與中國環(huán)評公眾參與方面對比Tab.3 Comparison of public participation in environmental impact assessment between America and China

從表3中對比可知，美國對于環(huán)境影響評價程序中的每個階段，都體現了公眾參與，這是值得我們所借鑒的經驗;作為環(huán)境公益訴訟制度的先驅，美國的制度設計被加拿大、德國、法國、日本、澳大利亞，以及我國的臺灣地區(qū)等所借鑒，我國環(huán)境影響評價制度中有效的公眾參與的建立，必須探索建立完善的環(huán)境公益訴訟制度［5］。

5 我國環(huán)境影響評價公眾參與工作具體操作過程存在問題

當前，我國公眾參與環(huán)境影響評價工作在實踐中也暴露出了公眾參與作用邊界被公眾無限放大、參與對象缺乏代表性和形式單一等諸多問題。具體來說，目前公眾參與在我國環(huán)境影響評價中存在的問題主要有如下幾點。

5.1 公眾參與作用邊界被公眾無限放大

當前，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化集中發(fā)展的關鍵時期，各類建設如火如荼，各類社會矛盾相互交織，錯綜復雜，由于《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》是我國行政審批環(huán)節(jié)第一個、也是目前唯一一個真正意義上的公眾參與規(guī)范，所以環(huán)境影響評價中的公眾參與不由自主的演變?yōu)槌蔀楣姟靶箲崱钡闹匾ぞ咭约熬S護自身權益的唯一有效方式。

5.2 信息公開時間過短

盡管《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》要求公眾參與前規(guī)定時限內向公眾告知環(huán)境影響評價信息，但規(guī)定征求公眾意見的期限最短僅為10個工作日，實際操作過程中，很多單位并未遵照執(zhí)行，一些重要的信息直至公眾參與時才公開，甚至未公開。受時間和專業(yè)所限，不少公眾無法“篩選”、“消化”相關信息，往往不得不順著規(guī)劃編制單位或建設單位公布的信息和結論提出意見，并不能代表他們的真實想法。

5.3 參與對象缺乏代表性和廣泛性

盡管《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定公眾須包括“受建設項目影響的公民、法人或其他組織的代表”，但實際工作中確定利益相關者時往往并未遵照，或未嚴格遵照有關要求。比如一些單位隨意發(fā)放調查問卷湊數，故意回避主要的利益受損者，盡量選取受益的公眾，以至于絕大多數環(huán)境影響報告書中公眾對規(guī)劃或建設項目的滿意度頗高。還有一種情況是，隨意縮小公眾調查范圍，某些單位甚至僅選取規(guī)劃范圍或項目建設范圍內的對象進行公眾參與。

5.4 公眾參與形式單一

公眾參與一般有公眾調查、專家咨詢、座談會、論證會、聽證會等形式，但目前大多是公眾問卷調查，而且內容和格式設計往往千篇一律，大同小異。公眾問卷調查通常是以選擇題的形式設置問卷，公眾只能順著問卷設計和調查人員的意思，被動地回答相關問題，加之受專業(yè)和時間所限，公眾很難表達自己的真實意愿和想法。單一的參與形式，不僅局限了公眾參與的范圍，造成參與對象缺乏代表性和廣泛性，而且導致公眾意見失真，為以后的環(huán)境糾紛埋下隱患。

5.5 公眾意見未受到足夠重視

《環(huán)境影響評價法》要求，規(guī)劃編制單位和建設單位應認真考慮公眾意見，并附具對公眾意見采納情況的說明，但公眾意見并未受到足夠重視。不少環(huán)評報告書對公眾意見處理過于草率，通常大篇幅闡述持贊成態(tài)度的公眾意見，而對持有條件贊成，尤其是持反對態(tài)度的公眾意見，則敷衍了事、遮遮掩掩、一筆帶過。沒有闡明公眾反對的根本原因，亦未明確公眾意見采納或不采納的理由。這種公眾意見處理程序化、公式化的弊端，造成公眾參與的有效性大打折扣。

5.6 公示內容設置避重就輕

環(huán)境影響評價中公眾參與有效性不高的一個重要原因是公眾獲知的信息不全面、不真實，容易“誤導”公眾判斷。很多公眾參與問卷對規(guī)劃和建設項目的積極作用 (主要表現在經濟方面)闡述偏多，而社會、環(huán)境方面的影響則不足。環(huán)境影響避重就輕，影響范圍和程度減小化，或避而不談，或遮遮掩掩，公開的信息往往以達標排放來掩蓋不利的環(huán)境影響，以專業(yè)術語誤導公眾，評價結論模棱兩可，含糊不清，或夸大污染防治措施效果，美化環(huán)評結論，有意無意地影響公眾的判斷力，造成公眾參與結論失真，公眾參與流于形式。

6 完善我國公眾參與環(huán)評工作的對策與建議

針對目前我國環(huán)境影響評價中公眾參與的現狀，以及建設項目環(huán)評中公眾參與出現的問題，筆者認為可從以下幾個方面對公眾參與進行改進。

6.1 建立完善的環(huán)境信息公開制度

建議各級環(huán)保部門應當建立健全環(huán)境信息公開制度，通過各種公眾易獲取的渠道及時發(fā)布相關的環(huán)境信息。對于那些以取欺騙手段來發(fā)布虛假信息的建設單位，必須依法追究其法律責任，嚴懲不貸。只有建立起完善的環(huán)境信息公開制度，從根本上解決信息不對稱問題，公眾的環(huán)境知情權才能得以保障，公眾參與才能有效的開展。在實際操作過程中，建議對信息公示的媒介做出相應規(guī)范，要求嚴格執(zhí)行信息公開時間，并按項目敏感程度，適當延長公示時間。

6.2 合理選擇公眾參與對象

公眾的代表性與廣泛性是影響公眾參與有效性的重要因素，因此合理選擇公眾應兼顧公眾的代表性與廣泛性。廣泛的代表性有利于吸取多方面的意見，便于決策者綜合把握。因此，在選擇對象時，高層次和基層的對象都要考慮，選擇范圍應包括直接受影響的人群、受影響團體的公共代表和其他感興趣的團體［8］。在實際操作中，應對參與公眾進行科學合理的分類，對公眾參與調查對象的基本數量及組成 (個體、單位、人大代表等)做出具體要求，如最低數量、占影響范圍內的百分比等。

6.3 重視公眾參與形式多樣性

目前我國的公眾參與方式中以問卷調查形式居多，事實上公眾參與的方式越多，其參與的有效性也越高，為此應開展形式多樣的公眾參與。筆者建議進一步界定需召開專家咨詢、座談會、論證會、聽證會等公眾參與形式的建設項目類別，同時對其人數、程序、形式等做出規(guī)定。建議對電磁輻射、餐飲、加油站、醫(yī)院或衛(wèi)生站、KTV娛樂、石化分裝、垃圾壓縮站以及有異味及噪聲影響突出的項目報告表應做公眾參與。

6.4 認真對待公眾反饋意見

公眾的意見或建議能否被合理采納或解決，事關公眾參與作用的真正發(fā)揮，并進一步影響到公眾參與環(huán)評的積極性?！稌盒修k法》中明確規(guī)定，建設單位應當在報審的環(huán)評報告書中附有公眾意見采納或不采納的說明，該說明不僅要報送環(huán)境影響評價審查組織，還應向公眾公開，以便公眾監(jiān)督。環(huán)評報告的公開，可使公眾知曉自己的建議和意見是否得到客觀公正的反映。而審批結果的公開則使公眾參與環(huán)境影響評價真正起到了監(jiān)督的作用［8］。因此，建議建設項目、規(guī)劃環(huán)境影響評價文件中應對公眾意見 (包括有關單位、專家和公眾的意見)是否予以采納情況進行說明，同時將公眾意見采納與否的信息反饋給公眾。

6.5 細化公示內容、完善公眾意見調查表

公眾意見調查表現無統(tǒng)一的格式和要求，在公眾對環(huán)境影響評價報告所推薦的保護設施的態(tài)度及意見方面的調查比較薄弱［9］。因此，應進一步細化公示內容，規(guī)范公眾調查表及環(huán)境信息公告的格式，增加被咨詢人員情況表 (如姓名、性別、年齡、聯系方法、所處村莊或單位、方位、與項目距離、態(tài)度或意見)，規(guī)范報告書簡本內容。增加此方面的調查有利于向公眾對規(guī)劃和建設項目的環(huán)境保護措施、環(huán)境影響范圍、程度有更明確的了解，從而使公眾對項目或規(guī)劃實施進行有效的監(jiān)督，擴大和深化公眾在環(huán)境影響評價過程中的參與范圍。

7 結語

隨著可持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展觀等觀念日益深入人心，公眾參與環(huán)境影響評價的作用將會越來越大。盡管我國環(huán)評中公眾參與工作還存在諸多問題，但仍在不斷地摸索和完善過程中，只有不斷發(fā)現問題和解決問題，公眾參與環(huán)境影響評價制度才會在環(huán)境管理中發(fā)揮巨大作用，為環(huán)境保護與經濟、社會的協(xié)調發(fā)展莫定基礎。

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