中國靜脈產業(yè)園區(qū)發(fā)展模式與案例研究

常 杪，郭培坤，邵啟超

(1.清華大學環(huán)境學院環(huán)境管理與政策教研所，北京 100084;2.光大環(huán)保能源 (宿遷)有限公司，江蘇 宿遷 223815)

1 前言

隨著我國城市化、工業(yè)化進程的推進和人民生活水平的逐步提高，城市生活垃圾、工業(yè)固體廢物(尤其是危險廢物)以及電子廢棄物等各類固體廢物的產生量越來越大，建設各種類型的集中處理處置設施成為解決固體廢物的重要措施［1，2］，園區(qū)化管理也為越來越多的城市管理者所接受，由此催生了中國靜脈產業(yè)園區(qū)的建設需求。靜脈產業(yè)園區(qū)是以從事靜脈產業(yè) (資源再生利用產業(yè))生產的企業(yè)為主體建設的工業(yè)園區(qū)［3］，此類工業(yè)園區(qū)最重要的特點是以保障環(huán)境安全為前提，將從事靜脈產業(yè)生產的企業(yè)聚集在一起，實現污染治理設施的共享，同時構建上下游產業(yè)鏈，以實現再生資源的最大化利用。然而目前相對分散的設施布局和較為單一的園區(qū)功能，面臨著諸如選址難、污染不易控制、資源利用不集約等問題［4，5］。因此，有必要對我國靜脈產業(yè)園區(qū)發(fā)展現狀及類型進行梳理，并探索園區(qū)發(fā)展模式，以期指導靜脈產業(yè)園區(qū)的建設實踐。

2 中國靜脈產業(yè)園區(qū)建設現狀

中國的資源再生利用產業(yè)由來已久，特別是改革開放以來，隨著我國經濟的快速發(fā)展，資源和原材料的需求不斷增加，作為可再生利用的各類廢舊資源的回收和進口也隨之不斷增加［6］?；趨^(qū)位交通、上下游產業(yè)需求、勞動力成本等因素，目前中國已形成了幾十個資源再生利用產業(yè)聚集區(qū)，包括天津子牙、浙江寧波、廣西梧州等10來個進口再生資源加工園區(qū)，河北保定、河北大成、浙江永康、湖南汨羅等10來個區(qū)域性再生資源產業(yè)基地。這些自發(fā)形成的產業(yè)聚集區(qū)，在發(fā)展過程中由于法律缺失、技術落后、資金稀缺、管理不當等原因［7，8］，出現了污染環(huán)境、破壞生態(tài)、惡性競爭等諸多問題。

與此同時，國家相關部委基于不同的出發(fā)點出臺了規(guī)范資源再生利用產業(yè)聚集區(qū)發(fā)展的政策。如原國家環(huán)?？偩?，出于規(guī)范環(huán)境管理的考慮于2005年對進口再生資源實行“圈區(qū)管理”［9］，出于促進循環(huán)經濟發(fā)展的考慮于2006年推行靜脈產業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設標準［3］;國家發(fā)改委、財政部等出于建設循環(huán)型社會的考慮，于2010年開始推行“城市礦產”示范基地建設，并計劃“十二五”期間建成50個試點基地［10］;商務部出于扶持再生資源產業(yè)的考慮開展區(qū)域性再生資源回收基地建設。各部門推行的示范基地建設所涉及的對象均為再生資源，然而各部門缺乏有效溝通和協調，致使靜脈產業(yè)園區(qū)缺乏明確的建設標準，而不同部門在同一地區(qū)選取了不同的園區(qū)作為試點，也有可能導致對有限資源的過度爭奪，不利于園區(qū)的健康成長。

截止到2012年底，我國已有近20個進口再生資源加工園區(qū) (基地)，其中，浙江寧波、天津靜海等9家園區(qū)已通過環(huán)保部驗收，批準命名為國家進口廢物“圈區(qū)管理”園區(qū);廣東江門、廣西玉林等10個廢五金園區(qū)取得環(huán)保部同意建設的文件，批準建設“圈區(qū)管理”示范園區(qū)。國家發(fā)展改革委、財政部于2010年5月、2011年10月、2012年7月公布了3批“城市礦產”建設示范基地共28家，主要集中在中東部地區(qū)。靜脈產業(yè)園方面，只有青島新天地靜脈產業(yè)園通過了國家環(huán)保部的驗收，批準其建設國家級靜脈產業(yè)類生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。此外，天津子牙循環(huán)經濟產業(yè)園、湖南桑德靜脈產業(yè)園等10來個園區(qū)也自發(fā)開展靜脈產業(yè)園建設。

另一方面，部分大中城市各類固體廢物大量產生與相應的處理處置設施消納能力不足之間的矛盾愈發(fā)突出。生活垃圾無害化處理設施和危險廢物集中處理處置設施、工業(yè)固廢處置設施、電子廢物回收處理設施，由于城市用地緊張、公眾鄰避心理等因素，都面臨著選址難的困境。為此，一種新的城市固廢綜合處理園區(qū)模式應運而生，它將多種急需建設的固體廢物處理處置設施進行整合，實行多功能園區(qū)建設，以構建城市固廢綜合處理園區(qū)和解決方案，如蘇州光大環(huán)保靜脈產業(yè)園、上海老港靜脈產業(yè)園區(qū)、北京市魯家山循環(huán)經濟產業(yè)園、呼和浩特循環(huán)經濟環(huán)?？萍际痉秷@等。上述各類靜脈產業(yè)園區(qū)的建設分布情況如圖1所示。

圖1 中國各類靜脈產業(yè)園區(qū)建設分布圖Fig.1 The regional distribution of all kinds of venous industrial parks in China

總體來說，我國靜脈產業(yè)園區(qū)建設尚處于起步階段，受法律、政策、技術等因素的制約，我國尚未形成統一的規(guī)劃建設思路，園區(qū)建設存在諸多問題，如園區(qū)建設標準不明確、空間布局與園區(qū)內部組織不合理、環(huán)境基礎設施不健全、靜脈產業(yè)鏈條不完善、資質管理不統一等。在形成過程中，絕大部分園區(qū)是為經濟發(fā)展提供資源的，并以經濟最大化為目的，而沒有充分考慮對環(huán)境的污染。各部門出于不同的管理目的，2005年以來制定的靜脈產業(yè)聚集區(qū)建設相關政策，由于缺乏協調統一，尚未發(fā)揮政策應有之義。

3 靜脈產業(yè)園區(qū)發(fā)展模式研究

出于實現靜脈產業(yè)園區(qū)的合理布局、污染可控、建設可行、運營高效等目標的考慮，本研究試圖從園區(qū)建設內容、園區(qū)建設流程、園區(qū)布局形式、園區(qū)投融資及園區(qū)運營管理等靜脈產業(yè)園區(qū)發(fā)展過程的重要因素和關鍵節(jié)點，對靜脈產業(yè)園區(qū)發(fā)展模式進行研究，以期指導靜脈產業(yè)園區(qū)的建設工作。

圖2 靜脈產業(yè)園區(qū)組合的可能性分析Fig.2 The industry cluster analysis of venous industrial parks

3.1 靜脈產業(yè)園區(qū)建設內容及流程

靜脈產業(yè)園區(qū)的建設內容，主要涉及生活、生產和消費過程的各種廢棄物，通常包括廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢舊輪胎、廢紙、廢棄電子電器產品、報廢汽車以及報廢船舶等8大類;按照產生源劃分可分為生活垃圾、一般工業(yè)固廢、危險廢物、電子廢棄物等。

根據當地實際情況，決定建設具有哪些功能的靜脈產業(yè)園區(qū)，應該遵循以下步驟進行 (圖2):首先，要看當地是否已經有各類設施及其地理位置、產能，是否有擴建或搬遷的需求;其次，考慮垃圾焚燒項目是否立項成功，相應企業(yè)是否取得危廢處理、電子廢棄物處理等資質;最后，考慮投資主體和運營模式等問題。

關于處理設施的集中化，需要相關部門的統一配合。生活垃圾處理處置設施屬建設部門管理，危廢處理設施屬于環(huán)保部門管理，再生資源產業(yè)聚集區(qū)目前尚未有明確的主管部門。建設部門與環(huán)保部門之間的協調尤為重要。

就目前國內靜脈產業(yè)園區(qū)建設現狀而言，面臨生活垃圾及其他多種固體廢物大量產生的大中型城市，多試圖以垃圾焚燒設施為主，將危廢處理、資源再生等整合到一個園區(qū)內，如北京、上海、蘇州、呼和浩特、南京等。而資源再生產業(yè)園區(qū)建設相對成熟的城市，其與生活垃圾焚燒、危廢處理設施則不再進行統一布局，如天津、浙江和廣東的相關城市。

3.2 靜脈產業(yè)園區(qū)建設布局形式

3.2.1 傳統型靜脈產業(yè)園區(qū)布局形式

傳統的靜脈產業(yè)聚集區(qū)以資源再生企業(yè)為主，在探索規(guī)范化發(fā)展的過程中，通過對各類企業(yè)的入園引導，實現園區(qū)化管理。通常，在管委會或園區(qū)建設項目公司的引導下，園區(qū)劃分為綜合服務區(qū)、生產加工區(qū)、市政工程島等模塊，實現各功能區(qū)之間的相互協調。

此外，危險廢物焚燒設施通常建在危險廢物安全填埋場附近，以便于焚燒爐渣及飛灰的就近處置。危險廢物處置設施配套的辦公和生活服務設施需要與處置主體工程隔離建設，以保障人員安全。生活垃圾焚燒 (發(fā)電)廠通常分為3個功能區(qū):生活辦公區(qū)、生產區(qū) (垃圾焚燒處理區(qū)/發(fā)電區(qū))、輔助系統區(qū) (污水處理、循環(huán)冷卻、飛灰處理等設施)。

3.2.2 綜合類靜脈產業(yè)園區(qū)布局形式

集合了危險廢物處理處置、生活垃圾處理處置、電子廢棄物處理處置等設施的園區(qū)正在成為靜脈產業(yè)園的新興形式，本研究將其稱為綜合類靜脈產業(yè)園區(qū)。根據安全防護距離的需要，將綜合類靜脈產業(yè)園區(qū)分為核心區(qū) (垃圾綜合處理)、控制區(qū)(資源回收利用)、緩沖區(qū) (科教宣商)，如圖3所示。

圖3 綜合類靜脈產業(yè)園區(qū)功能區(qū)劃分理念圖Fig.3 The concept figure of functional areas division of the integrated venous industrial parks

核心區(qū) (垃圾綜合處理區(qū))是垃圾處理循環(huán)園區(qū)的核心組成部分，主要包括:各種工業(yè)廢物特別是危險廢物、生活垃圾的處理處置設施和不能轉化成資源的最終處置設施。具體包括:分選設施，焚燒設施，生化處理設施，焚燒和生化處理剩余物處理設施，填埋設施，建筑、餐廚、糞便等其它垃圾處理設施等。

控制區(qū) (資源回收利用區(qū))主要包括:各種工業(yè)廢物和生活垃圾的分揀、拆解、資源再生利用和再資源化企業(yè)，結合當地產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從判斷垃圾處理循環(huán)園區(qū)可能實現的目標和可行的產業(yè)配置模式，由此確定園區(qū)的定位和產業(yè)邊界。具體包括:回收、處理、拆解、再生、再制造產業(yè)，環(huán)境友好型產業(yè)，循環(huán)利用產業(yè)，廢舊機電產品、廢塑料、廢橡膠、廢玻璃、廢紙、電子垃圾、建筑垃圾等再生利用企業(yè)。

緩沖區(qū) (科教宣商區(qū))是垃圾處理循環(huán)園區(qū)的外圍，包括科研、教學、宣傳等。具體包括:開辟專門的實驗研究區(qū)域、組織市民環(huán)境宣傳教育、接待考察團及環(huán)境主題旅游團、進行再生利用技術和再生產品展示等。

結合城市發(fā)展需求，北京、上海、蘇州、南京等城市在固廢處理設施的布局形式上都采取了綜合類靜脈產業(yè)園區(qū)布局形式。

3.3 靜脈產業(yè)園區(qū)投資建設主體

園區(qū)建設的投資主體可以是政府、企業(yè)。園區(qū)建設通常分為園區(qū)整體層面的建設，及園區(qū)內各功能區(qū)或不同類型處理處置設施的建設，依據公共物品理論和項目區(qū)分理論決定投資建設主體。例如，從公共物品的屬性來看，生活垃圾處理設施和危險廢物處理設施的公共物品屬性更強，按傳統的政府職能應由政府投資建設，而廢棄資源再生設施多為企業(yè)投資建設。但隨著市政公共基礎設施投融資機制的逐步改革，引入社會資本進行市政公共基礎設施建設，可以緩解政府財政壓力，政府給予企業(yè)特許經營權及相關優(yōu)惠政策，委托企業(yè)進行公共基礎設施的建設與運營。

按照資金需求環(huán)節(jié)分析，園區(qū)建設涉及的投資主要包括:(1)園區(qū)用地，不同功能分區(qū)資金投資主體不同;(2)居民拆遷安置;(3)基礎設施建設 (八通一平);(4)廠房建設;(5)生產線建設。其中，(1)～(3)通常涉及的是園區(qū)整體層面的投資;(4)可以是園區(qū)行為，也可以是企業(yè)行為;(5)通常為企業(yè)行為。此外，除設施建設外，園區(qū)日常運營管理也需要資金支持。

目前，以城市生活垃圾焚燒發(fā)電為主的靜脈產業(yè)園區(qū)，在核心區(qū)采取BOT模式，政府管理部門給予企業(yè)特許經營權;而綜合園區(qū)里的資源再生利用設施以及單純的資源再生利用園區(qū)，除必要的環(huán)境基礎設施由園區(qū)作為投資主體統一建設，其他多為企業(yè)投資行為。

3.4 靜脈產業(yè)園區(qū)運營管理模式

結合國內外實踐經驗，園區(qū)整體管理模式可以根據產權與運營管理職責的分割情況分為企業(yè)管理模式和政府垂直管理等模式。

企業(yè)管理模式通常有3種情況:(1)當園區(qū)的建設方為政府和企業(yè)聯合體時，園區(qū)的管理可以通過由出資方共同成立法人公司的形式進行管理;(2)由政府單方出資建設的園區(qū)也可以采取企業(yè)管理模式，但通常保留了行政管理機構;(3)由企業(yè)單獨投資建設的靜脈產業(yè)園，一般采用企業(yè)管理模式。其中，涉及市政公用的設施，如危廢處理處置設施和垃圾處理處置設施，在一定程度上還需要政府的共同管理，才能避免市場行為下由于利益驅動導致的管理力度和工作重心的偏頗。

政府垂直管理是指由市政府主管部門及園區(qū)所在區(qū)縣共同建立園區(qū)管理委員會或相關管理職能機構，負責園區(qū)的各項計劃制定、招商以及各項日常管理工作。管理機構可以歸口園區(qū)所在地的市政市容委或直接由所在地政府直轄管理。該模式尤其適用于園區(qū)建設初期，以及市場化程度不高的地區(qū)。

圖4 蘇州市光大靜脈產業(yè)示范園區(qū)產業(yè)布局Fig.4 The industrial distribution of Suzhou Guangda Venous Industrial Demonstration Parks

目前大多數園區(qū)都采取了企業(yè)管理模式，而政府集中于監(jiān)督管理方面的工作。

4 典型案例研究

4.1 蘇州光大國家靜脈產業(yè)示范園區(qū)

蘇州市從2005年開始探索城市固體廢物集中處理模式，授權中國光大國際有限公司在木瀆鎮(zhèn)建設靜脈產業(yè)園區(qū)。以產業(yè)價值鏈理念為指導，構建以“核心區(qū)－緩沖區(qū)－保障區(qū)”組成的項目集群式的綜合性生態(tài)工業(yè)園區(qū)［11］。園區(qū)最大的成功之處在于，由政府主導，將靜脈產業(yè)園區(qū)的選址和土地納入城市總體規(guī)劃和區(qū)域控制性詳規(guī)，解決產業(yè)園的土地、規(guī)劃和環(huán)評等難題。同時建立了企業(yè)獨立投資、與主投資商合作、政府財政專項補貼的多種投融資渠道。

分析可知，蘇州光大靜脈產業(yè)園區(qū)采用了綜合類靜脈產業(yè)園區(qū)的布局形式 (圖4)，對生活垃圾、餐廚垃圾、危險廢物、再生資源等進行綜合處理處置。由政府授權實力雄厚的環(huán)保公司進行園區(qū)的建設，園區(qū)和大多數項目的投資建設主體均為中國光大國際有限公司，政府給予特許經營權和一定的優(yōu)惠政策。采取企業(yè)管理模式，提升了管理效率，提高了園區(qū)的經濟效益和環(huán)境效益。

4.2 呼和浩特市循環(huán)經濟環(huán)?？萍际痉秷@

呼和浩特市城市發(fā)展迅速，原地處偏僻的垃圾處理廠被融入市區(qū)，同時由于創(chuàng)建環(huán)保模范、衛(wèi)生、森林城市對綜合處理園區(qū)的需求，委托北京機電院高技術股份有限公司等3家公司出資成立項目公司進行呼和浩特市循環(huán)經濟環(huán)?？萍际痉秷@的建設和運營，與政府簽訂的BOT特許經營期為25年。該園區(qū)提供城市固體廢物全面解決方案，集垃圾焚燒、填埋、污泥、餐廚垃圾、糞便、電子廢棄物資源化利用、處理處置于一體 (圖5);實現廢物綜合處理，體現循環(huán)經濟，采用國內領先的“分選+焚燒發(fā)電+衛(wèi)生填埋+污泥水熱干化+餐廚垃圾制飼料+糞便及廚余垃圾聯合厭氧產沼+電子廢棄物資源化利用+滲濾液及臭氣處理”城市固體廢棄物綜合處理工藝，打造成為“循環(huán)經濟環(huán)?？萍际痉秷@”;一次征地選址，政府和企業(yè)聯合監(jiān)管并計量，實現城市廢物穩(wěn)妥安全處置［12］。

該園區(qū)對于城市生活垃圾處理設施需要搬遷新建，并同時面臨其他固廢綜合處理空白的城市，具有良好的借鑒作用。

圖5 呼和浩特市循環(huán)經濟環(huán)保科技示范園鳥瞰效果圖Fig.5 An aerial view of Hohhot circular economy＆environmental protection industrial demonstration parks

5 結論與建議

具有中國特色的綜合類靜脈產業(yè)園區(qū)正在形成，綜合類靜脈產業(yè)園區(qū)是模式各要素有效組合的體現。在功能區(qū)布局及產業(yè)布局上，更加集約地利用土地資源，構建更為完整的再生資源產業(yè)鏈，便于污染的集中控制;在投融資主體上，在政府的土地、特許經營、財政等相關政策的支持下，國企、私企或外企，都有可能成為園區(qū)投融資的主體，并參與到園區(qū)的建設、運營、管理中去;在園區(qū)構建措施上的選擇空間和組合形式也更加多樣，在確保安全處理處置的前提下，實現良好的經濟激勵作用。

靜脈產業(yè)園區(qū)建設運營的相關政府管理部門、項目公司等主體，還應加強以下幾個方面的工作，才能確保靜脈產業(yè)園區(qū)的綜合化發(fā)展:

5.1 政企共建、規(guī)劃先行

由政府主導，將靜脈產業(yè)園區(qū)的選址和土地納入城市總體規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)專項規(guī)劃或區(qū)域控制性詳規(guī)，解決產業(yè)園的土地、規(guī)劃和環(huán)評等難題，實現靜脈產業(yè)園區(qū)的統一布局。進入園區(qū)建設階段，可以引入市場競爭機制，以降低建設運營成本。

5.2 強化法律法規(guī)和相關政策標準的配套

各政府部門獨立的管理體系，在法律法規(guī)和政策配套上相互獨立，造成園區(qū)各項目之間難以相互耦合和循環(huán)利用，制約了靜脈產業(yè)園區(qū)的協調發(fā)展。建立和完善排放者負責制度及其產業(yè)廢物對策、生產者責任延伸制度及其各種循環(huán)利用對策，并形成國家和地方聯合推動的對策，對于目前的靜脈產業(yè)園區(qū)發(fā)展是至關重要的。

5.3 建立多渠道投融資體系

靜脈產業(yè)園區(qū)主要為對接動脈產業(yè)和城市發(fā)展服務，涉及產業(yè)多、專業(yè)化強、投資額大，投資主體多元化勢在必然;可以獨立投資，也可以采取與主要投資者合作的模式進駐產業(yè)園區(qū);建立關鍵項目財政補貼制度、出臺融資擔保和貼息等金融措施、鼓勵金融機構向靜脈產業(yè)企業(yè)融資。

5.4 建立高效的監(jiān)管體系

建立“政府主導、市場推進、法律規(guī)范、政策扶持、科技支撐、公眾參與”的運行機制;建立政府、企業(yè)、百姓多方面參與的高效的監(jiān)管體系;充分利用現代科技，采用多種監(jiān)管方式和手段，在線監(jiān)測與抽檢相結合，定期監(jiān)測與不定期監(jiān)測相結合，現場監(jiān)管與臺賬檢查相結合。

5.5 建立完善的技術研發(fā)體系

通過大學、研究所等學術機構，由政府組織協調，加大在靜脈產業(yè)方面的研發(fā)力度，并建立科技成果轉化機制，形成產、學、研一體的循環(huán)體系。通過從產品設計到廢棄的各個階段開展環(huán)境友好型的產品設計和制造、研發(fā)更加先進的再生利用技術等方式，促進靜脈產業(yè)的健康發(fā)展。

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