關(guān)于完善水上消防執(zhí)法依據(jù)的幾點(diǎn)思考

□ 胡建生

《中華人民共和國(guó)消防法》（下稱(chēng)《消防法》）明確消防工作由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，除軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠(chǎng)、海上石油天然氣設(shè)施、森林、草原的消防工作做特別規(guī)定外，國(guó)務(wù)院公安部門(mén)對(duì)全國(guó)消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，縣以上各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，本級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。比較《中華人民共和國(guó)消防條例》實(shí)施細(xì)則規(guī)定的“鐵路、交通、民航和林業(yè)公安機(jī)關(guān)設(shè)立的消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)鐵路站區(qū)和鐵路線(xiàn)的勘測(cè)設(shè)計(jì)、基建施工單位及列車(chē)，在我國(guó)沿海、內(nèi)河水域航行、停泊、作業(yè)的一切中外民用船舶和港口碼頭，飛機(jī)和機(jī)場(chǎng)以及林區(qū)的消防監(jiān)督工作”，在消防工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，在立法上有一定的進(jìn)步，但在目前我國(guó)公安體制不斷強(qiáng)化行業(yè)公安管理的特殊背景下，筆者認(rèn)為在鐵路、交通、民航等行業(yè)公安管轄范圍內(nèi)，《消防法》中還需要進(jìn)一步調(diào)整和細(xì)化?，F(xiàn)結(jié)合自身工作實(shí)踐，試就港口、水上、船舶和水上設(shè)施的消防工作存在的問(wèn)題談幾點(diǎn)粗淺看法：

水域消防管理存在的主要問(wèn)題

一、消防責(zé)任主體的消防責(zé)任不明確?！断婪ā芬?guī)定了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)依法管理、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的工作原則，并同時(shí)明確規(guī)定實(shí)行消防安全責(zé)任制。要求各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位在消防安全工作中，依法各負(fù)其責(zé)，也就是說(shuō)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作負(fù)有主體責(zé)任。近年港口下放后，地方政府本來(lái)依法應(yīng)負(fù)有責(zé)任，并對(duì)相應(yīng)轄區(qū)水域消防工作起領(lǐng)導(dǎo)作用，但目前卻由不隸屬地方政府的交通公安消防機(jī)構(gòu)管理，因此，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)作用不能充分體現(xiàn)，發(fā)生事故的責(zé)任追究也得不到落實(shí)。有的船舶或水上設(shè)施發(fā)生火災(zāi)事故后，地方消防部門(mén)認(rèn)為屬于行業(yè)公安消防管轄，而交通公安消防則認(rèn)為不在其所屬企業(yè)集團(tuán)范圍內(nèi)，從而導(dǎo)致部分水上單位的消防工作缺少監(jiān)管，單位責(zé)任得不到落實(shí)，火災(zāi)責(zé)任得不到追究。另一極端卻是部分地方行使地方立法權(quán)，完全排除交通公安行業(yè)管理。這種規(guī)定雖然強(qiáng)化地方政府對(duì)消防工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，卻又削弱了交通公安消防機(jī)構(gòu)作為水運(yùn)方面特有的監(jiān)管力量，也容易造成推諉扯皮或權(quán)限交叉，同時(shí)也不符合公安部《關(guān)于鐵路、交通、民航、林業(yè)公安消防機(jī)構(gòu)執(zhí)行消防法有關(guān)問(wèn)題的通知》的精神。

二、水域消防管理缺乏具體可操作性規(guī)范?，F(xiàn)行《消防法》未就港口、水上、船舶和水上設(shè)施作具體的規(guī)定，針對(duì)港口水上管理的主要規(guī)定《港口消防監(jiān)督實(shí)施辦法》也明顯滯后（該規(guī)章是交通部1988年依原消防條例實(shí)施細(xì)則制訂），甚至與現(xiàn)行法律規(guī)定沖突，這導(dǎo)致在適用范圍、管理權(quán)限和處罰幅度等方面存在許多問(wèn)題。舉幾個(gè)例子：

（一）一些具有水上特點(diǎn)的需嚴(yán)加管理的情形監(jiān)管不到位。如水上加油站的管理，水上加油站按水上特點(diǎn)和需求主要是經(jīng)營(yíng)柴油（大部分為高閃點(diǎn)），由于水上加油站的設(shè)立程序無(wú)明確須由公安消防部門(mén)審批，實(shí)踐中多由經(jīng)貿(mào)部門(mén)進(jìn)行規(guī)劃確認(rèn)并核發(fā)《成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書(shū)》，公安消防部門(mén)管控不到，經(jīng)營(yíng)的貨物又不屬易燃易爆危險(xiǎn)物品，消防部門(mén)也無(wú)法適用相關(guān)條文予以管理。但水上加油船和其它船舶在柴油的儲(chǔ)存經(jīng)營(yíng)使用過(guò)程中，發(fā)生火災(zāi)事故的情況卻屢屢發(fā)生。

（二）船舶投入使用前監(jiān)管缺位。按《消防法》規(guī)定，建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)、施工必須符合國(guó)家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)工程的消防設(shè)計(jì)審批、驗(yàn)收或備案、備案抽查。船舶實(shí)際上就是一座水上的大型建筑物，大部分船舶結(jié)構(gòu)復(fù)雜，疏散通道狹窄曲折，運(yùn)載貨物量大價(jià)高，燃油儲(chǔ)量大，可燃物質(zhì)多，熱傳導(dǎo)性能強(qiáng)。一些運(yùn)載危險(xiǎn)物品的船舶就如一個(gè)大型危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)，一些大型客輪就如一個(gè)大型人員密集場(chǎng)所。船舶的火災(zāi)危險(xiǎn)性和撲救難度不言而喻，這些特性在船舶火災(zāi)的撲救當(dāng)中都已經(jīng)充分體現(xiàn)出來(lái)。但按有關(guān)規(guī)定，船舶從設(shè)計(jì)建造到下水運(yùn)營(yíng)，公安消防部門(mén)卻無(wú)法參與監(jiān)管。雖說(shuō)這一過(guò)程也有船檢部門(mén)參與，但從實(shí)際的消防檢查情況看，存在的火災(zāi)隱患卻觸目驚心，僅就筆者所在轄區(qū)情況看，抽查的8艘水上柴油加油船全部無(wú)泡沫滅火系統(tǒng)，機(jī)艙也無(wú)惰性氣體密封系統(tǒng)，一旦在海上發(fā)生火災(zāi)，根本無(wú)法自救，后果不堪設(shè)想，但這些船舶相關(guān)證件卻一應(yīng)俱全，也可以說(shuō)符合現(xiàn)有管理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收或備案、備案抽查制度得不到落實(shí)。現(xiàn)有港口水上消防管理絕大部分不納入地方辦公平臺(tái)，負(fù)責(zé)水域消防管理的交通公安系統(tǒng)自身又未能建立行業(yè)的辦公辦事系統(tǒng)，建設(shè)單位不知向哪一級(jí)哪一個(gè)消防機(jī)構(gòu)申報(bào)，導(dǎo)致許多工程項(xiàng)目的監(jiān)管混亂，而在交通公安部門(mén)申報(bào)備案的又無(wú)法與地方規(guī)劃建設(shè)、港口行政等部門(mén)快速對(duì)接，地方建設(shè)部門(mén)召開(kāi)工程設(shè)計(jì)審查會(huì)不通知交通公安消防部門(mén)參加。一些港口或水上工程項(xiàng)目直接向地方消防部門(mén)申報(bào)并完成一整套監(jiān)管程序投入使用后，卻發(fā)現(xiàn)應(yīng)按公安部相關(guān)規(guī)定，交由交通公安消防機(jī)構(gòu)監(jiān)管，這就出現(xiàn)程序不合法，一旦發(fā)生問(wèn)題更易造成推諉扯皮。

（四）消防安全重點(diǎn)單位向誰(shuí)備案、如何備案。從目前港口發(fā)展形勢(shì)看，大量的大型機(jī)械和運(yùn)輸船舶價(jià)格昂貴，發(fā)生火災(zāi)燃燒速度快，撲救難度大、火災(zāi)損失嚴(yán)重，但這些都未被納入到《機(jī)關(guān)團(tuán)體企事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》明確的消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)之中，相關(guān)水上和港口的消防管理法規(guī)也未作進(jìn)進(jìn)一步明確，港口消防部門(mén)僅能以“發(fā)生火災(zāi)可能造成重大財(cái)產(chǎn)損失”為標(biāo)準(zhǔn)確定重點(diǎn)單位，而一些港口消防部門(mén)則不將具有上述情形的單位列入消防安全重點(diǎn)單位。更主要的問(wèn)題是，作為交通公安消防部門(mén)確定管轄范圍內(nèi)消防安全重點(diǎn)單位后，按《消防法》規(guī)定應(yīng)報(bào)本級(jí)行政區(qū)域人民政府備案，而現(xiàn)在履行行業(yè)消防管理的交通公安機(jī)關(guān)大部分執(zhí)行縣級(jí)公安機(jī)關(guān)管理權(quán)限，并且因行業(yè)特性這些公安機(jī)關(guān)消防部門(mén)管轄范圍又跨多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域，究竟向哪一級(jí)哪個(gè)政府備案實(shí)難確定，而地方政府對(duì)不隸屬其管理的交通公安機(jī)關(guān)報(bào)送的備案又如何依法備案呢？

三、執(zhí)法權(quán)限易形成交叉或推諉。再如船舶火災(zāi)撲救，在水域發(fā)生的船舶火災(zāi)很大一部分是途經(jīng)或拖帶至港口進(jìn)行撲救的，按照《消防法》第四十五條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)撲救”。這里應(yīng)理解為到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的有管轄權(quán)的最高級(jí)別公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)有統(tǒng)一組織和指揮權(quán)責(zé)，但根據(jù)交通部《港口消防監(jiān)督實(shí)施辦法》第三十四條第一款規(guī)定：“船舶、水上設(shè)施發(fā)生火災(zāi)時(shí)，由海上安全指揮部或海上安全監(jiān)督部門(mén)統(tǒng)一組織力量施救?；饒?chǎng)的撲救工作，由港口公安消防機(jī)構(gòu)指揮”。在這里組織和指揮權(quán)是分離的，如何協(xié)調(diào)本來(lái)就有問(wèn)題，況且海事部門(mén)、交通公安、地方政府消防部門(mén)又不互相隸屬。當(dāng)船舶、水上設(shè)施發(fā)生火災(zāi)時(shí)，由誰(shuí)組織由誰(shuí)指揮火災(zāi)撲救，實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)權(quán)或推諉的情況。特別是在撲救一些難度較大的船舶火災(zāi)，或船舶火災(zāi)得不到有效撲救，事后責(zé)任問(wèn)題更是互相推托。另一方面，結(jié)合船舶火災(zāi)與陸地建筑物火災(zāi)的明顯不同特點(diǎn)，港口公安消防部門(mén)與地方公安消防部門(mén)在滅火戰(zhàn)術(shù)上更容易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，在沒(méi)有快速明確指揮權(quán)的情況下，往往容易延遲決策，造成不必要的損失。

四、火災(zāi)統(tǒng)計(jì)不完整，影響研判?！断婪ā返谖迨粭l規(guī)定“公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查火災(zāi)原因，統(tǒng)計(jì)火災(zāi)損失”，公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第五條第三款規(guī)定“鐵路、港航、民航、國(guó)有林區(qū)的森林公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查其消防監(jiān)督范圍內(nèi)發(fā)生的火災(zāi)”。這里的問(wèn)題就在于“消防監(jiān)督范圍內(nèi)”，在當(dāng)前行業(yè)公安體制下，可以有擴(kuò)大與縮小的理解。當(dāng)發(fā)生火災(zāi)后，黨政關(guān)系和人員工資全部依附于港口系統(tǒng)企業(yè)的交通港航公安機(jī)關(guān)，自然對(duì)此作縮小理解，規(guī)避監(jiān)管責(zé)任，即其日常監(jiān)管范圍僅限于其所屬企業(yè)內(nèi)部而不是“在我國(guó)沿海、內(nèi)河水域航行、停泊、作業(yè)的一切中外民用船舶和港口碼頭”。這就造成了部分港口單位和船舶火災(zāi)地方公安系統(tǒng)無(wú)報(bào)，交通公安系統(tǒng)不報(bào)的情況（在目前體制和相關(guān)規(guī)定下，港口公安機(jī)關(guān)不報(bào)也沒(méi)有違法）。這種情況的存在造成了水域火災(zāi)統(tǒng)計(jì)不完整，不及時(shí)，對(duì)整體水域火災(zāi)情況的總結(jié)、規(guī)律的摸索、有效防火措施的制定產(chǎn)生了嚴(yán)重負(fù)面影響。

完善水域消防管理的幾點(diǎn)建議

一、完善水上消防立法。應(yīng)以《消防法》為依據(jù)，結(jié)合港口和水上的實(shí)際情況，盡快修訂完善《港口消防監(jiān)督實(shí)施辦法》，剔除其中一些不符合實(shí)際的規(guī)定，并以之為基礎(chǔ)，建立一套可行的水上消防執(zhí)法規(guī)范體系。這一體系應(yīng)盡可能包括具有水域特色的和《消防法》規(guī)定不夠具體的一些事項(xiàng)。如水上加油站的管理，易燃易爆化學(xué)物品的裝卸作業(yè)監(jiān)護(hù)，船舶建造和裝飾的消防設(shè)計(jì)審核及驗(yàn)收，漁業(yè)碼頭建設(shè)工程消防監(jiān)督管理等等。規(guī)范性文件可依立法權(quán)限主要以部門(mén)規(guī)章的形式出現(xiàn)，運(yùn)用一些行政罰款手段加大對(duì)一些重難點(diǎn)問(wèn)題的處罰力度，使一些對(duì)水上或船舶消防監(jiān)管難點(diǎn)的行政手段更具有可操作性，更具有約束力和執(zhí)行力。

二、配套制定相關(guān)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前情況下，可先以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)形式試行，成熟的例子如《裝卸油品碼頭防火設(shè)計(jì)規(guī)范》（JTJ 237－99），筆者認(rèn)為完全可按這一模式對(duì)一些重要事項(xiàng)制定相關(guān)防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如：“船舶裝飾材料防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”、“集裝箱堆場(chǎng)及危險(xiǎn)品集裝箱堆場(chǎng)防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”、“大型裝卸機(jī)械消防器材配置標(biāo)準(zhǔn)”等等，以利于日常監(jiān)督執(zhí)法。

三、明確執(zhí)法權(quán)限。建議交通公安部門(mén)應(yīng)盡快協(xié)商公安部消防局，結(jié)合港口發(fā)展的實(shí)際，進(jìn)一步明確事權(quán)和管理范圍，尤其是一些特殊港口區(qū)域更應(yīng)加以明確監(jiān)督管理職責(zé)，這些區(qū)域主要包括三方面，一是非港口公安機(jī)關(guān)所屬企業(yè)集團(tuán)的港口區(qū)域，這些港區(qū)的企業(yè)認(rèn)為港口公安機(jī)關(guān)屬企業(yè)性質(zhì)，不能對(duì)它們進(jìn)行管理，有抵觸情緒，易造成工作的不落實(shí)；二是臨港工業(yè)區(qū)域，這些區(qū)域主要是配套港口作業(yè)形成的，有的租用港口用地，有的臨港建設(shè)，但大多不屬于港口集團(tuán)管理，這些單位在消防管理上也存在與前述同樣觀點(diǎn)，形成管理上的難點(diǎn)；三是港區(qū)和碼頭使用功能發(fā)生改變的區(qū)域，隨著新港區(qū)的建設(shè)發(fā)展，很多老港區(qū)使用功能發(fā)生改變，有的發(fā)展房地產(chǎn)，有的發(fā)展商業(yè)娛樂(lè)，但大體都保留原有碼頭而改建成游艇碼頭，這一建設(shè)過(guò)程往往是港口邊搬遷邊改造，這就更需要及時(shí)明確消防監(jiān)督管理職責(zé)，避免職責(zé)交叉，產(chǎn)生推諉。

四、建立聯(lián)合救援機(jī)制。按照政府領(lǐng)導(dǎo)的原則，建立多層次的由各級(jí)政府牽頭，海事、救援、軍隊(duì)、港口行政、港口公安、地方公安、港口消拖輪經(jīng)營(yíng)企業(yè)等參加的聯(lián)合滅火救援機(jī)制，制定滅火救援預(yù)案，整合水上力量，提升整體滅火救援能力。另一方面可由行使行政管理職能的港口行政管理部門(mén)向港口碼頭和船舶征收水上消防建設(shè)管理費(fèi)，以建立合理的水上消防隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，包括補(bǔ)貼參與海上救援的港口拖輪經(jīng)營(yíng)企業(yè)，確保水上消防隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展。