失地農(nóng)民市民化的可持續(xù)生計(jì)問題研究①——以呈貢新區(qū)為例

云南大學(xué)發(fā)展研究院 周艷茹

失地農(nóng)民是城市擴(kuò)張進(jìn)程中形成的一個(gè)特殊群體。一方面，這些人因城市建設(shè)而失去農(nóng)地并被轉(zhuǎn)為城市戶口，另一方面，卻往往享受不到與同城市民平等的待遇。根據(jù)中國社科院發(fā)布的《2011年中國城市發(fā)展報(bào)告》：2011年中國失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4000萬～5000萬人左右，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)估到2030年將增至1.1億人左右?！稗r(nóng)民市民化”問題是城市化得以實(shí)現(xiàn)的重要組成部分，如何妥善處理失地農(nóng)民的生計(jì)問題，直接關(guān)系到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

在中國城市化加速發(fā)展的大背景下，2003年云南省委、省政府做出了建設(shè)“現(xiàn)代新昆明”的戰(zhàn)略部署，并率先在呈貢縣啟動(dòng)。2011年，《國務(wù)院關(guān)于同意云南省調(diào)整昆明市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》（國函[2011]58號(hào)）：同意撤銷呈貢縣，設(shè)立昆明市呈貢區(qū)，以原呈貢縣的行政區(qū)域?yàn)樾略O(shè)呈貢區(qū)的行政區(qū)域。從2003年第一次征地到2011年底為止，呈貢新區(qū)開發(fā)建設(shè)累計(jì)報(bào)批土地約11.5萬畝，占規(guī)劃總控制面積的一半。根據(jù)2000年“五普”和2010年“六普”數(shù)據(jù)顯示，十年之間呈貢縣（區(qū)）常住人口中城鎮(zhèn)人口由40117人提高到137007人，凈增96890人，增幅達(dá)245%，比該縣（區(qū)）同期總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)率高出一倍多。進(jìn)一步匡算可以確定，在這96890萬凈增的城鎮(zhèn)人口中，其中至少有一半是失地農(nóng)民。

那么，失地農(nóng)民過著一種怎么樣的生活呢？到底是國家城市化發(fā)展的受益者還是受損者呢？本文通過深入大學(xué)城周邊被征地的社區(qū)，進(jìn)行入戶調(diào)查，試圖回答這一具有普遍性的問題。

1 呈貢失地農(nóng)民入戶調(diào)查實(shí)況與樣本分析

1.1 研究思路

據(jù)調(diào)查，呈貢新區(qū)共分為八個(gè)功能區(qū)，筆者針對(duì)新區(qū)吳家營街道辦事處所管轄社區(qū)失地農(nóng)民的基本情況、市民化條件、市民化意愿進(jìn)行了入戶調(diào)查。為了使調(diào)研結(jié)果盡可能貼近真實(shí)，筆者有針對(duì)性地設(shè)計(jì)調(diào)研問卷，并進(jìn)行了一次預(yù)調(diào)研，根據(jù)訪問了解的情況對(duì)問卷進(jìn)行了修改。本次調(diào)查社區(qū)分別為中莊、前衛(wèi)營、大水塘、柏枝營、郎家營、繆家營，按各村家庭比例分別隨機(jī)抽取了12戶、23戶、11戶、13戶、10戶、17戶。調(diào)查時(shí)間為2012年5月，共發(fā)放問卷90份，回收有效問卷86份。本文將主要根據(jù)這一調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)失地農(nóng)民的市民化生計(jì)問題進(jìn)行考察和分析。

1.2 研究方法

（1）調(diào)查方法。調(diào)查分為兩部分：一是通過特爾菲法對(duì)問卷進(jìn)行專家評(píng)議，基于專家意見形成原創(chuàng)性問卷；二是對(duì)縣基層干部進(jìn)行訪談，了解征地補(bǔ)償政策的執(zhí)行和落實(shí)情況。然后統(tǒng)計(jì)分析調(diào)查結(jié)果，找出征地補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)與實(shí)施中存在的問題，最后給出可行性建議。

（2）數(shù)據(jù)分析方法。對(duì)資料定量和定性分析，運(yùn)用案例分析法、歸納法、統(tǒng)計(jì)法找出影響失地農(nóng)民市民化意愿的因素。本文以這次調(diào)查中的“是否愿意被征收土地”作為失地農(nóng)民市民化意愿的表達(dá)。根據(jù)本次調(diào)查并參考已有研究，經(jīng)過認(rèn)真研討和分析，筆者認(rèn)為，失地農(nóng)民市民化意愿主要受個(gè)人自然條件、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、對(duì)新區(qū)建設(shè)的看法、政府部門工作情況和自我認(rèn)同感等五方面因素的影響，具體包括：年齡、受教育年限、職業(yè)、異地打工經(jīng)歷、社會(huì)保險(xiǎn)狀況、收入來源、收支平衡狀況、補(bǔ)償金的用途、對(duì)新區(qū)建設(shè)的看法、生活變化帶來的主要憂慮和自我認(rèn)同感等11個(gè)評(píng)測(cè)指標(biāo)。

1.3 調(diào)查感受與數(shù)據(jù)分析

進(jìn)入失地農(nóng)民的集中安置小區(qū)，便可看見三五成群打牌、閑聊的居民，其中不乏年輕人。走進(jìn)居民的家里，不難發(fā)現(xiàn)一些明顯的差異：有的裝修得很好，家電、家具全部都是新式現(xiàn)代的，生活方式堪比城市中上收入人群；而有些農(nóng)民雖已搬入新居，但室內(nèi)毫無裝飾，所有家具、家電都是很早之前購置的，在墻角還堆放著種地用的各種工具。那么，同樣是失地農(nóng)民，為什么生活現(xiàn)狀會(huì)迥然不同呢？帶著這個(gè)疑問，筆者展開了進(jìn)一步的走訪。

1.3.1 入戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析

失地農(nóng)民生計(jì)問題只是一個(gè)籠統(tǒng)而模糊的概念，為了對(duì)其做更具體的分析，本文將從主觀和客觀兩方面對(duì)調(diào)查結(jié)果做出闡述，即失地農(nóng)民的征地意愿和市民化現(xiàn)狀。

（1）征地意愿。首先，不論失地農(nóng)民是否在征地過程中得到了實(shí)惠，仍然不難發(fā)現(xiàn)，廣大失地農(nóng)民對(duì)自家土地被征持不愿意態(tài)度。在本次調(diào)查的有效問卷中有82份回答了“是否愿意被征地？”的問題，其中71戶回答“不愿意”，11戶回答“愿意”。筆者將征地前后的家庭收入年盈余增加作為生活改善的標(biāo)準(zhǔn)，即收入年盈余相減的結(jié)果大于0。結(jié)果表明，生活改善的家庭共12戶，只占總樣本的14%。在這12戶農(nóng)戶中只有3戶表示愿意被征用土地，其余農(nóng)戶不愿意被征地的主要原因是補(bǔ)償金額不合理。

其次，在對(duì)71戶表示不愿意被征地的農(nóng)民問及原因時(shí)，認(rèn)為“政策不合理”有55戶，“就業(yè)無保障”41戶，“生活水平下降”33戶，“安置房落實(shí)不到位”25戶。

最后，從下表顯示：失地農(nóng)民年齡與征地意愿具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，60歲以上的老年人愿意被征地的概率相對(duì)較高。

表1

（2）失地農(nóng)民市民化條件。在分析失地農(nóng)民市民化條件時(shí)，筆者選擇了具有代表性的四個(gè)方面：學(xué)歷、再就業(yè)能力、社會(huì)保障狀況、自我認(rèn)同。

第一，失地農(nóng)民學(xué)歷普遍偏低。根據(jù)呈貢縣第五次人口普查數(shù)據(jù)，呈貢縣征地前總?cè)丝跒?80685人，15歲以上人口146652人，其中高中及以上學(xué)歷的比例只有5.83%，而文盲率卻達(dá)到7.86%，其余只有40%完成了義務(wù)教育。

第二，失地農(nóng)民再就業(yè)率較低。在被調(diào)查的農(nóng)民中，勞動(dòng)年齡人口共86人，無業(yè)人數(shù)約占40%，在社區(qū)附近打工者約占半數(shù)，還有10%左右的農(nóng)民仍在種地，極個(gè)別家庭做生意。打工家庭只有少部分仍有穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收入，基本上家庭年工資收入在0.9～3萬不等，平均1.7萬元，低于平均值的家庭超過半數(shù)。然而根據(jù)當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)透露，在呈貢新區(qū)生活的“一家三口”家庭年消費(fèi)支出至少需要2萬元。由此可知，失地農(nóng)民不僅再就業(yè)率低，而且再就業(yè)收入無法維持正常生活。根據(jù)2011年吳家營街道辦事處統(tǒng)計(jì)，吳家營居民人均年收入8121元，按照吳家營家庭成員結(jié)構(gòu)“一家三口”計(jì)算，除非家庭成員都成年并能找到工作，否則家庭收入難以平衡生活開支。

第三，昆明市失地農(nóng)民的社會(huì)保障參與率高，但保障水平低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，呈貢新區(qū)吳家營街道的失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)參與率已達(dá)到100%，60歲以上老人的養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率達(dá)到85%。然而，征地后老人基本無種地收入或?qū)嵨镅a(bǔ)貼家用，僅依靠每月270～350元的養(yǎng)老金實(shí)在無法平衡生活開支，只能使用征地款。本次調(diào)查的20位60歲以上的老人中，擔(dān)心沒錢養(yǎng)老就有14人。

第四，失地農(nóng)民對(duì)自己的“城里人”身份認(rèn)同度不高，反映出該群體的基本認(rèn)同傾向。在調(diào)查問卷中，筆者設(shè)定了一個(gè)問題“您認(rèn)為自己和城市居民一樣嗎？”，選項(xiàng)包括：完全一樣、差不多、不太一樣、完全不一樣、其他。有效回復(fù)85人，其中回答“不太一樣”有37人，“完全不一樣”有33人，共占總樣本的82.35%。緊接著，第二個(gè)問題“您認(rèn)為自己和城市人不一樣的主要方面是什么？（可多選）”，選項(xiàng)包括：學(xué)歷、生活習(xí)慣、個(gè)人素質(zhì)、生活條件、其他。其中有75%的失地農(nóng)民選擇了“生活條件”。筆者根據(jù)86份有效的調(diào)查數(shù)據(jù)證實(shí)了這一說法：筆者將受訪農(nóng)戶在征地前、后的收入和支出分別相減得到，征地前存在家庭年盈余的戶數(shù)達(dá)到81家，但征地之后縮小為31戶。從調(diào)查結(jié)果看，征地后失地農(nóng)民的生活水平降低是他們不愿意變?yōu)槌鞘芯用竦闹饕?。但值得注意的是，在回答第二個(gè)問題時(shí)，被調(diào)查的失地農(nóng)民中只有13.16%選擇了“個(gè)人素質(zhì)”，34.2%選擇了“學(xué)歷”，25%選擇了“生活習(xí)慣”。由此可知，在被征地過程中，農(nóng)民對(duì)政府的補(bǔ)償具有強(qiáng)烈的依賴性，而對(duì)自身的主觀能動(dòng)性認(rèn)識(shí)不足。失地農(nóng)民對(duì)城市市民的認(rèn)識(shí)更多關(guān)注于家庭收入、生活水平等物質(zhì)層面上，而不是素質(zhì)、教育等精神層面，從而對(duì)市民化后的身份定位存在誤區(qū)，感到迷茫，行為上無所適從，難以樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下應(yīng)有的開拓進(jìn)取精神[1]。

1.3.2 基于與基層干部深入訪談內(nèi)容的分析

在對(duì)吳家營街道辦事處的各居委會(huì)的訪談過程中，筆者向相關(guān)負(fù)責(zé)人了解了社區(qū)的土地利用現(xiàn)狀、征地補(bǔ)償細(xì)則、失地農(nóng)民的就業(yè)和保障情況等。讓筆者印象深刻的是繆家營社區(qū)，它是整個(gè)呈貢新區(qū)失地農(nóng)民狀況的縮影。該社區(qū)從2003年開始陸續(xù)被征地，已有的5700畝耕地現(xiàn)減少至2700畝。根據(jù)本社區(qū)征地細(xì)則，留存的耕地仍由原承包農(nóng)戶耕種，而首先失去耕地的農(nóng)戶會(huì)得到比其他農(nóng)戶更多的補(bǔ)償款?？娂覡I居民1600多人，共581戶，現(xiàn)有300多人在外打工，200多人租地耕種，215人是60歲以上的老人，剩下900多居民基本處于無收入狀態(tài)，剔除未成年人仍有半數(shù)居民無業(yè)。由此推算，呈貢縣處于勞動(dòng)年齡（18～59歲）的失地農(nóng)民再就業(yè)比例不高，大約在36%～50%之間。

另外，從再就業(yè)形勢(shì)看，根據(jù)呈貢區(qū)農(nóng)林網(wǎng)公布，截至2011年5月20日共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)10090人，上半年新增轉(zhuǎn)移就業(yè)1519人，占總數(shù)的17.72%，從事第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的占56.49%，第二產(chǎn)業(yè)的占10.41%，第三產(chǎn)業(yè)的占33.1%。其中，收入在501～1000元的占52.42%，1000～2000元的占23.79%，2001～3000元的占12.88%，3000元以上的占10.9%，并且再就業(yè)失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)移地社會(huì)保障情況基本為0。從以上數(shù)據(jù)看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)主要還是在第一產(chǎn)業(yè)，而且收入普遍低于1000元，且除了在原籍地辦理了醫(yī)療保險(xiǎn)之外，未加入工作地的養(yǎng)老保障體系。

最后，呈貢新區(qū)為鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)相繼建立了創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)基地（仕林街）、創(chuàng)業(yè)協(xié)會(huì)等，為失地農(nóng)民創(chuàng)造了一個(gè)積極創(chuàng)業(yè)的氛圍，但創(chuàng)業(yè)效果不佳。一方面是農(nóng)民自身的原因，農(nóng)民思維保守，對(duì)充滿風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)熱情低，造成創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)惠形同虛設(shè)的現(xiàn)象。例如，創(chuàng)業(yè)基地內(nèi)設(shè)超市、百貨、餐飲等十多種商業(yè)配套設(shè)施，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了租金七折優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)資金補(bǔ)助以及一系列優(yōu)先服務(wù)政策，但繆家營社區(qū)目前仍無一人創(chuàng)業(yè)。另一方面原因是政府為降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目設(shè)立了較高的門檻，使得農(nóng)民無法進(jìn)入。例如，創(chuàng)業(yè)園為創(chuàng)業(yè)者提供了一系列優(yōu)惠的政策和良好的管理機(jī)制，但入園的條件之一是必須要有以科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)研發(fā)、軟件開發(fā)、文化創(chuàng)意等類別的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，而且項(xiàng)目必須符合國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)技術(shù)政策規(guī)定，可操作性強(qiáng)，具有一定的技術(shù)含量和創(chuàng)新性。這些要求對(duì)于失地農(nóng)民來說，幾乎無人可以達(dá)到。

2 呈貢新區(qū)失地農(nóng)民生計(jì)問題

和其他省市大致相似，呈貢新區(qū)的農(nóng)民失地后，按規(guī)定獲得了相應(yīng)補(bǔ)償，但生活滿意度普遍降低。此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的生計(jì)問題主要集中在土地賠償金額度、就業(yè)安置、住房安置和社會(huì)保障等四各方面。

2.1 土地賠償金額度較低

征地補(bǔ)償不合理問題似乎帶有普遍性。根據(jù)本次調(diào)查，征地補(bǔ)償不合理是失地農(nóng)民不愿意被征地的最主要原因，占不愿意被征地人數(shù)的77%。一方面，《土地管理法》所沿用的地價(jià)計(jì)算模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)定的，綜合地價(jià)的測(cè)算和確定仍然以被征地前三年平均年產(chǎn)值為依據(jù)是典型的公權(quán)行為的結(jié)果，而且這個(gè)非市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既未經(jīng)市場(chǎng)的檢驗(yàn)，也在實(shí)踐中表現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)“定”的過低的現(xiàn)象，不足以保證被征地農(nóng)民原有的生活水平[2]。在呈貢，農(nóng)民以“種菜”和“種花”為主，年產(chǎn)值和收益較高。據(jù)此次調(diào)查統(tǒng)計(jì)，征地前呈貢縣田地的平均畝產(chǎn)值在1.2萬元左右，最高值有達(dá)到4萬元以上的，而山地的平均畝產(chǎn)值在1萬元左右，最高值可達(dá)到2萬元。而根據(jù)規(guī)定確定的6.5～8.5萬/畝的綜合地價(jià)確實(shí)偏低，群眾的合法權(quán)益未得到很好的保護(hù)。另一方面，比較相鄰區(qū)位和種植條件結(jié)構(gòu)相同的地區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)調(diào)查：官渡區(qū)子君肖家營與呈貢斗南小古城田地相連，溝河相接一埂之隔，而地價(jià)相差5～10萬/畝；另外，盤龍區(qū)大板橋鎮(zhèn)，區(qū)位條件、種植結(jié)構(gòu)與呈貢相同，早在5年前地價(jià)已達(dá)到最低為10萬元/畝[3]。因此，筆者認(rèn)為，失地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)格和價(jià)格差異化不滿即是情理之中。在征用農(nóng)地過程中，政府應(yīng)制定一整套公眾參與、體現(xiàn)農(nóng)民意愿的征地補(bǔ)償程序，讓被征地農(nóng)民充分享有知情權(quán)、參與權(quán)和定價(jià)權(quán)。

2.2 非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)型困難

呈貢失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，面臨著非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)型的困境，是農(nóng)民不愿意被征地的第二大原因。根據(jù)本次調(diào)查，呈貢縣失地農(nóng)民無業(yè)率達(dá)到40%。造成這種現(xiàn)象，既有農(nóng)民自身的原因，也存在政策的不足。第一，由于呈貢自然環(huán)境優(yōu)越，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較成熟，廣大農(nóng)戶習(xí)慣于以農(nóng)為生，兼做副業(yè)，對(duì)非農(nóng)擇業(yè)既沒有經(jīng)驗(yàn)，也缺乏信心。在實(shí)地調(diào)查中，筆者了解到：大多數(shù)市民化后的呈貢人認(rèn)為工作太累而收入少，特別是大筆土地款的兌付，更加滋長(zhǎng)了部分農(nóng)民貪圖清閑、不愿吃苦的苗頭，甚至養(yǎng)成了一些賭博和不勞而獲的不良風(fēng)氣。第二，失地農(nóng)民都不愿意離開本土外出打工，而片區(qū)內(nèi)為失地農(nóng)民提供的就業(yè)崗位不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該街道的農(nóng)民極少有外出打工經(jīng)歷，在隨機(jī)調(diào)查的86位受訪者中只有14人曾經(jīng)打過工。然而，呈貢新城建設(shè)定位高，進(jìn)入的項(xiàng)目大部分是高科技項(xiàng)目，而失地農(nóng)民文化素質(zhì)低，人力資本具有“農(nóng)業(yè)專用性”，因此在片區(qū)內(nèi)就業(yè)處于非常劣勢(shì)的地位。據(jù)調(diào)查，街道辦事處相繼開辦了幾次針對(duì)不同崗位的再就業(yè)培訓(xùn)班，但培訓(xùn)時(shí)間較短，僅一個(gè)星期至半個(gè)月之間，而且很少有崗位推薦。學(xué)員不能即學(xué)即用，普遍認(rèn)為學(xué)到的技術(shù)有限，培訓(xùn)完之后工作仍然難找。呈貢失地農(nóng)民存在著非農(nóng)就業(yè)的需求不強(qiáng)、主動(dòng)就業(yè)積極性低等問題。

2.3 住房安置延遲

呈貢新區(qū)征地補(bǔ)償政策比較人性化：以房保障，即在規(guī)劃區(qū)內(nèi)“一戶兩房”，在規(guī)劃區(qū)外“一戶一房一宅”的政策。鼓勵(lì)被征地農(nóng)戶盡量選擇在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“一戶兩房”，其目的是一房用于自己居住，一房用于出租獲取收益，維持農(nóng)戶在轉(zhuǎn)型過程中的生活水平。但政策在實(shí)施過程中卻不盡如人意。入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的安置住房存在交付不及時(shí)和因施工時(shí)間短而導(dǎo)致部分質(zhì)量問題。從2003年至今時(shí)隔9年，呈貢新區(qū)的農(nóng)民保障房基本上只兌現(xiàn)了一套自住房。據(jù)村民反映：安置房建設(shè)慢，經(jīng)常出現(xiàn)停工的現(xiàn)象。以大水塘和中莊兩個(gè)村為例，這里的村民目前仍居住在臨時(shí)安置房中。這種臨時(shí)安置房基本為鋼架結(jié)構(gòu)，中間注入一層水泥，保溫隔音效果較差，安全性也不好，有些地方還有開裂的痕跡。而新建的安置房已經(jīng)部分建好，但是遲遲不讓村民入住，村委會(huì)承諾的交房時(shí)間一拖再拖，而答應(yīng)由于無法交房而提供的補(bǔ)償也遲遲未發(fā)。

2.4 養(yǎng)老保障制度不完善

呈貢新區(qū)建設(shè)實(shí)施五年來，失地農(nóng)民逐年增加，因新區(qū)建設(shè)而失地的農(nóng)民生活保障問題面臨著極大的壓力和挑戰(zhàn)，短期內(nèi)不可能建立起完整的社會(huì)保障體系。

首先，對(duì)于男性年齡在45～60周歲之間，女性年齡在40～55周歲之間的失地農(nóng)民，昆明市的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法出臺(tái)時(shí)間不長(zhǎng)，暴露出一系列的問題，例如缺乏強(qiáng)制性、個(gè)人繳費(fèi)比例過高、保障水平低等，這些問題嚴(yán)重影響了參保積極性。第一，按照《昆明市城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》的規(guī)定，個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者、私營企業(yè)、合伙經(jīng)濟(jì)實(shí)體的業(yè)主及其雇工等人員，按本地區(qū)上一年度社會(huì)平均工資的21%由本人繳納，其中5%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，16%記入個(gè)人賬戶，職工月基本養(yǎng)老金金額等于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以120。根據(jù)云南省2011年城鎮(zhèn)其他單位平均工資27932元（國家統(tǒng)計(jì)年鑒，2011）計(jì)算得到，城鎮(zhèn)居民的個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額為67036.8元，即月養(yǎng)老金為558.64元。第二，根據(jù)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完全失地的此年齡段農(nóng)民最多按每月800元繳費(fèi)，政府補(bǔ)貼60%，則直到失地農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，個(gè)人需支付23040元，個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額最多為57600元，月養(yǎng)老金最多為480元。第三，根據(jù)昆明市失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，呈貢縣此年齡段的失地農(nóng)民按照最低繳費(fèi)年限15年、個(gè)人最高月繳費(fèi)金額190元的繳費(fèi)方式和個(gè)人與集體支付70%、政府補(bǔ)貼30%的原則，直到失地農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，個(gè)人需支付34200元，個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額最多為48857元，失地農(nóng)民的月養(yǎng)老金只有407元。綜上所述，可以看出，呈貢縣失地農(nóng)民的養(yǎng)老金相對(duì)于云南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工和參與新型農(nóng)業(yè)社會(huì)養(yǎng)老保障的農(nóng)村居民來說，不僅繳費(fèi)高而且保障水平低。

其次，對(duì)于男性年齡在60周歲以上，女性年齡在55周歲以上的失地農(nóng)民，據(jù)參保的老人描述，即便是辦理了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于城市生活成本較高，再加上通貨膨脹和物價(jià)水平上漲等因素的影響，單純依靠每月幾百元的基本養(yǎng)老金維持日常生活是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。想維持和以前差不多的生活，必須寅吃卯糧，動(dòng)用土地補(bǔ)償款。據(jù)調(diào)查，按照現(xiàn)行政策和自愿的原則，呈貢縣只有作為養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌試點(diǎn)的龍城鎮(zhèn)和洛羊鎮(zhèn)積極響應(yīng)，而且都只有年老的失地群眾參與[3]。

最后，老年農(nóng)民在得到征地補(bǔ)償款后并不能使資金增值，而且很有可能被子女挪用，從而得不到真正意義上的實(shí)惠和保障。在筆者調(diào)查的過程中就有很多老人提到：自己留著這些錢現(xiàn)在也沒用，子女錢不夠就先拿去用。

3 對(duì)策與建議

基于本項(xiàng)調(diào)研分析，筆者認(rèn)為，解決失地農(nóng)民的生計(jì)問題，應(yīng)統(tǒng)籌考慮、從可持續(xù)生計(jì)的角度，關(guān)照各方面的需求，對(duì)于不同年齡段的失地農(nóng)民，采取不同的征地補(bǔ)償形式。筆者以國家在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的年齡劃分為依據(jù)，將40歲以下女性和45歲以下男性、40～55歲女性和45～60歲男性、55歲以上女性和60歲以上男性的失地農(nóng)民分別定義為青年農(nóng)民、中年農(nóng)民和老年農(nóng)民。

3.1 針對(duì)青年農(nóng)民的政策建議

對(duì)于青年農(nóng)民來說，補(bǔ)償方式應(yīng)該以引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)和職業(yè)技能培訓(xùn)相結(jié)合為主要方向，使青年農(nóng)民率先跳出第一產(chǎn)業(yè)，適應(yīng)市場(chǎng)化的非農(nóng)就業(yè)。

引導(dǎo)青年農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)，我國應(yīng)該考慮到征地后農(nóng)轉(zhuǎn)非人員文化素質(zhì)普遍低下、自有資金不足、做生意難的情況。相比第二產(chǎn)業(yè)來說，第三產(chǎn)業(yè)具有投入少、吸納勞動(dòng)力多的特點(diǎn)，能有效緩解勞動(dòng)力過剩和資金短缺的問題。此外，第三產(chǎn)業(yè)能改變從業(yè)人員的就業(yè)觀念，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的就業(yè)觀，非常適合缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維的年輕失地農(nóng)民。

引導(dǎo)青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，我國不僅要看到農(nóng)民低學(xué)歷、信息渠道少的劣勢(shì)，而且要看到青年農(nóng)民對(duì)新生事物接受快且農(nóng)務(wù)知識(shí)了解多的優(yōu)勢(shì)。為了減少創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)部門應(yīng)把握好農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的方向，而不是一味提高創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的層次和科技含量，這樣只會(huì)將可能創(chuàng)業(yè)的青年農(nóng)民拒之門外。筆者認(rèn)為將農(nóng)民引導(dǎo)到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路上來是解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)問題的一個(gè)較好方向。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品為重點(diǎn)，而呈貢縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品明確、收益高，具有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢(shì)。這一優(yōu)勢(shì)將為農(nóng)民跳出第一產(chǎn)業(yè)走向第二、三產(chǎn)業(yè)提供充足的崗位和廣闊的創(chuàng)業(yè)前景，而且能夠減少農(nóng)民對(duì)陌生行業(yè)的排斥心理，加快失地農(nóng)民市民化的成長(zhǎng)速度。從國家發(fā)展角度考慮，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的必然途徑，也是加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑。

3.2 針對(duì)中年農(nóng)民的政策建議

對(duì)于中年農(nóng)民來說，考慮到他們對(duì)收入的穩(wěn)定性要求更高，對(duì)他們的補(bǔ)償更應(yīng)該是直接推薦就業(yè)為主，鼓勵(lì)加入城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為輔。

幫助中年農(nóng)民再就業(yè)，除了將他們引導(dǎo)到與農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)的第二、三產(chǎn)業(yè)之外，借鑒國外的“定向式”培訓(xùn)和使用“培訓(xùn)券”的方法也是解決就業(yè)問題的良策[4]。政府部門可特殊規(guī)定，用人單位在同等條件下優(yōu)先吸納失地農(nóng)民作為正式員工，即可得到一些政策優(yōu)惠或工資補(bǔ)貼。當(dāng)勞動(dòng)力并不具備某技能時(shí)，企業(yè)組織培訓(xùn)或企業(yè)指定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)后錄用，當(dāng)錄用人數(shù)達(dá)到一定比例或數(shù)量時(shí)，政府承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)并按人頭數(shù)給予企業(yè)工資補(bǔ)貼?！岸ㄏ蚴健迸嘤?xùn)是在政府部門成立專門機(jī)構(gòu)搜集第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力需求的基礎(chǔ)上，向企業(yè)推薦農(nóng)民就業(yè)或推薦培訓(xùn)后就業(yè)來實(shí)現(xiàn)的。“定向式”培訓(xùn)更多依賴于政府和企業(yè)之間的互動(dòng)，而使用“培訓(xùn)券”更多依賴于失地農(nóng)民自己尋找工作單位，“培訓(xùn)券”是他們得到優(yōu)先就業(yè)的依據(jù)。在同等培訓(xùn)條件下，企業(yè)錄用失地農(nóng)民，通過“培訓(xùn)券”向政府申請(qǐng)補(bǔ)貼。此舉不僅使失地農(nóng)民優(yōu)先就業(yè)成為了可能，而且對(duì)于講究效率的企業(yè)來說，既能及時(shí)招到勞動(dòng)力又能得到政府補(bǔ)貼，此乃一舉兩得的事。而對(duì)于政府來說，有的放矢地投入資金解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題也提高了政府的辦事效率。

在此次調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)了問題“您現(xiàn)在最擔(dān)心的是什么？”，40～60歲之間的49受訪者有24人選擇了“沒錢養(yǎng)老”，21人選擇了“沒工作”，少數(shù)選擇了“居住條件差”和“子女上學(xué)”?？梢姡瑢?duì)于此年齡段失地農(nóng)民來說，養(yǎng)老保障問題與再就業(yè)問題同樣重要。對(duì)于農(nóng)民來說，土地是生活的保障。在生活得到保障的前提下，征地補(bǔ)償款、安排就業(yè)與參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)三種補(bǔ)償方式是可調(diào)節(jié)的。政府部門在完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，可以根據(jù)失地農(nóng)民的需要靈活配置補(bǔ)償方案：一是直接安排培訓(xùn)后就業(yè)，并將農(nóng)民加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，將征地補(bǔ)償款用于彌補(bǔ)前期未繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；二是發(fā)放足額征地補(bǔ)償款，強(qiáng)制加入城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)，但不安排就業(yè)。這樣既能使失地農(nóng)民都加入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中來，又能減輕政府的部分財(cái)政壓力，而且遵從農(nóng)民自己的意愿選擇安排就業(yè)或自謀職業(yè)。

3.3 針對(duì)老年農(nóng)民的政策建議

對(duì)于老年農(nóng)民來說，一次性發(fā)放數(shù)額巨大的征地補(bǔ)償款并非良策，應(yīng)將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，按城市平均退休工資水平分期發(fā)放養(yǎng)老金。

本文認(rèn)為，將老年失地農(nóng)民納入城市職工的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍是必要的而且可行的。既然政府征地后將農(nóng)民市民化，那么老年的失地農(nóng)民就應(yīng)該享受城市退休職工的同等待遇。將征地補(bǔ)償款一次性發(fā)放給農(nóng)民既增加了國家財(cái)政壓力，對(duì)于老年的失地農(nóng)民來說也并不一定能達(dá)到保障的目的。與其如此，不如將一部分征地補(bǔ)償款用于提高老年失地農(nóng)民的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，使他們的月養(yǎng)老金達(dá)到城鎮(zhèn)平均消費(fèi)水平，從而讓他們的晚年生活保障能夠達(dá)到城鎮(zhèn)居民平均水平。這樣既實(shí)現(xiàn)了失地農(nóng)民的待遇市民化目標(biāo)，也緩解了當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力。

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