典型重大科技任務(wù)組織管理模式分析及其對(duì)中國(guó)的啟示

周光輝，溫 勤，孫 錚

(中國(guó)科學(xué)院光電研究院，北京 100094)

重大科技任務(wù)是指國(guó)家或其他組織為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性目標(biāo) (關(guān)鍵共性技術(shù)、重大工程或重大戰(zhàn)略產(chǎn)品)，集中優(yōu)勢(shì)資源，努力實(shí)現(xiàn)以局部躍升帶動(dòng)全面跨越發(fā)展而設(shè)立的戰(zhàn)略性的科學(xué)研究任務(wù)，這類科學(xué)研究任務(wù)通常具有意義重大、規(guī)模龐大、耗資巨大、內(nèi)容涉及廣、研究周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)［1－2］。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)啟動(dòng)了一系列重大科技任務(wù)，例如國(guó)家重大科技專項(xiàng)、國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃等。另外，總裝備部、中國(guó)科學(xué)院等國(guó)家相關(guān)部門也啟動(dòng)了一系列重大科技任務(wù)，如中國(guó)科學(xué)院在“十二五”期間啟動(dòng)了未來(lái)先進(jìn)核裂變能、量子通信與量子計(jì)算、空間科學(xué)、干細(xì)胞與再生醫(yī)學(xué)研究等15項(xiàng)重大科技任務(wù)。這些重大科技任務(wù)的實(shí)施，對(duì)我國(guó)科技事業(yè)的跨越式發(fā)展起到了舉足輕重的推動(dòng)作用。根據(jù)已有的研究，一般將重大科技任務(wù)分為以下3類:

(1)重大科技計(jì)劃類:如美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃、歐盟研究與創(chuàng)新框架計(jì)劃、我國(guó)高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃等。這類科技任務(wù)通常是為掌握和突破重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和科技工程實(shí)施的核心技術(shù)和制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前沿技術(shù)、共性技術(shù)而設(shè)立，涉及不同學(xué)科領(lǐng)域，是可以進(jìn)行分解的科研任務(wù)。

(2)重大科技工程類:如俄羅斯格洛納斯系統(tǒng)、國(guó)際熱核聚變實(shí)驗(yàn)堆、我國(guó)載人航天工程等。這類科技任務(wù)通常是為某些大量科學(xué)技術(shù)問(wèn)題尚需解決、工程建設(shè)性質(zhì)較強(qiáng)的工程項(xiàng)目以及高度集成的復(fù)雜系統(tǒng)而設(shè)立的，涉及不同學(xué)科領(lǐng)域，是集成性的科研任務(wù)。

(3)重大戰(zhàn)略產(chǎn)品類:如歐洲空中客車、我國(guó)大飛機(jī)重大專項(xiàng)等。這類科技任務(wù)通常是為實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)關(guān)系到國(guó)家命脈的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)或關(guān)系到國(guó)家安全的關(guān)鍵性行業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)與投產(chǎn)而設(shè)立的科研任務(wù)。

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷發(fā)展，重大科技任務(wù)的組織管理模式也得到了不斷發(fā)展。重大科技任務(wù)的組織管理模式通?？梢苑譃槁?lián)合研究機(jī)制、公私伙伴關(guān)系、項(xiàng)目制、企業(yè)法人制和舉國(guó)體制等［3］。聯(lián)合研究機(jī)制的指由政府或機(jī)構(gòu)與企業(yè)聯(lián)合攻關(guān)的研究機(jī)制;公私伙伴關(guān)系是由公共部門與私營(yíng)部門通過(guò)協(xié)議建立起來(lái)的合作關(guān)系;項(xiàng)目制通常是按照學(xué)科領(lǐng)域特點(diǎn)將項(xiàng)目劃分成若干個(gè)子項(xiàng)目，再分別組織實(shí)施的研究機(jī)制;企業(yè)法人制，也稱為業(yè)主制，是指通過(guò)成立經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)合體或者是直接成立企業(yè)法人，采取業(yè)主負(fù)責(zé)、依托企業(yè)的一種管理模式;舉國(guó)體制是指完全在國(guó)家的計(jì)劃和主導(dǎo)下，通過(guò)行政命令整合和配置資源實(shí)施的研究機(jī)制。

另外，從組織管理過(guò)程來(lái)看，重大科技任務(wù)的管理模式有閉環(huán)控制、全生命周期管理等，都強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目的全過(guò)程管理。閉環(huán)控制特別強(qiáng)調(diào)成果轉(zhuǎn)化與推廣環(huán)節(jié)的管理，保證重大科技任務(wù)投入應(yīng)得到的收益，囊括了從投入到成果轉(zhuǎn)化的全過(guò)程;全生命周期管理包括了從項(xiàng)目準(zhǔn)備開(kāi)始到結(jié)果完成的過(guò)程，一般包括項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目啟動(dòng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目收尾等不同階段［4］。

然而，重大科技任務(wù)組織管理模式的劃分并沒(méi)有嚴(yán)格的界限，而且在不斷創(chuàng)新與發(fā)展中，一項(xiàng)重大科技任務(wù)有可能同時(shí)兼具了多種組織管理模式的特點(diǎn)。

1 典型重大科技任務(wù)組織管理模式

1.1 計(jì)劃類重大科技任務(wù)組織管理模式分析

計(jì)劃類重大科技任務(wù)是指國(guó)家或其他組織為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求，為掌握和突破重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和科技工程實(shí)施的核心技術(shù)和制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前沿技術(shù)、共性技術(shù)而設(shè)立的科研任務(wù)。該類科研計(jì)劃通?？梢园凑諏W(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行劃分，通常實(shí)行項(xiàng)目制的組織管理模式，各個(gè)分計(jì)劃都可以有不同的研究目標(biāo)。以下分析幾個(gè)典型的計(jì)劃類重大科技任務(wù)的組織管理模式:美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃、歐盟研究與創(chuàng)新框架計(jì)劃、我國(guó)高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃。

為了確保先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)先地位，在總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問(wèn)委員會(huì)的建議下，2011年6月24日，美國(guó)啟動(dòng)了先進(jìn)制造業(yè)伙伴關(guān)系 (Advanced Manufacturing Partnership，AMP)計(jì)劃，以期通過(guò)政府、高校及企業(yè)的合作來(lái)強(qiáng)化美國(guó)制造業(yè)［5－6］。如圖1所示AMP計(jì)劃組織管理架構(gòu)，AMP計(jì)劃成立了由18人組成的指導(dǎo)委員會(huì)，由道氏化學(xué)公司主席、總裁兼首席執(zhí)行官和麻省理工學(xué)院校長(zhǎng)共同領(lǐng)導(dǎo)，其他成員包括美國(guó)著名工程大學(xué)的校長(zhǎng)和主要制造企業(yè)的首席執(zhí)行官。AMP計(jì)劃指導(dǎo)委員會(huì)與總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問(wèn)委員會(huì)、科技政策辦公室等機(jī)構(gòu)協(xié)作，廣泛聯(lián)合美國(guó)著名工程大學(xué)與主要制造企業(yè)。先進(jìn)制造業(yè)伙伴關(guān)系計(jì)劃辦公室設(shè)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院，該辦公室將與聯(lián)邦政府其他與制造業(yè)相關(guān)的部門協(xié)調(diào)，其他聯(lián)邦政府部門如能源部、商務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)家科學(xué)基金委員會(huì)等均成立了辦公室與該辦公室對(duì)接，推出各自領(lǐng)域的先進(jìn)制造業(yè)相關(guān)研究計(jì)劃，如國(guó)家科學(xué)基金委員會(huì)、國(guó)家航空航天局、國(guó)家衛(wèi)生健康研究院和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合推出下一代機(jī)器人研究計(jì)劃。

美國(guó)政府在實(shí)施AMP計(jì)劃過(guò)程中，充分發(fā)揮官產(chǎn)學(xué)合作機(jī)制，使大學(xué)和企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)性作用。政府作用是制定政策法規(guī) (如改進(jìn)稅收、研發(fā)退稅、人才引進(jìn)等)，提供良好的創(chuàng)新環(huán)境，明確研究領(lǐng)域，督促聯(lián)邦政府多個(gè)部門調(diào)整預(yù)算，設(shè)立引導(dǎo)資金，與大學(xué)和企業(yè)共同結(jié)成了強(qiáng)有力的產(chǎn)學(xué)研合作聯(lián)盟，充分地調(diào)動(dòng)企業(yè)聯(lián)合投資，搭建共性技術(shù)平臺(tái)。

圖1 美國(guó)AMP計(jì)劃組織結(jié)構(gòu)

1984年以來(lái)，歐盟已經(jīng)順利實(shí)施了7個(gè)研究與創(chuàng)新框架計(jì)劃，第七框架計(jì)劃將在2013年結(jié)束。歐盟委員會(huì)于2011年11月30日公布了“地平線2020(2014—2020)”計(jì)劃，推動(dòng)歐盟2020戰(zhàn)略“創(chuàng)新型聯(lián)盟”旗艦計(jì)劃的實(shí)施［7－9］。為推進(jìn)歐洲研究區(qū)建設(shè)，“地平線2020”計(jì)劃整合了以前各自獨(dú)立的研究與創(chuàng)新框架計(jì)劃、競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新框架計(jì)劃及歐洲創(chuàng)新與技術(shù)研究院等3個(gè)研發(fā)計(jì)劃。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)制定歐盟層次上有關(guān)科技研發(fā)的總綱領(lǐng)及法律、政策文件，不負(fù)責(zé)具體的科技項(xiàng)目政策的制定與實(shí)施。第七個(gè)框架計(jì)劃以后，歐盟研究總理事會(huì)負(fù)責(zé)歐盟研究政策的制定，歐盟研究執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的科技項(xiàng)目的日常管理與實(shí)施，而歐洲研究協(xié)會(huì)則負(fù)責(zé)創(chuàng)新項(xiàng)目的管理，形成了三位一體的組織管理體制。2011年，設(shè)立了首席科學(xué)顧問(wèn)，協(xié)調(diào)歐盟委員會(huì)與理事會(huì)以及歐盟成員國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系和協(xié)調(diào)等 (見(jiàn)圖2)。整合以后的“地平線2020”計(jì)劃主要分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用技術(shù)和應(yīng)對(duì)人類面臨的共同挑戰(zhàn)三大行動(dòng)，仍然為歐洲原子能共同體的核能科研與培訓(xùn)專項(xiàng)計(jì)劃提供獨(dú)立預(yù)算，并將為直屬歐盟的歐洲創(chuàng)新與技術(shù)研究院和聯(lián)合研究中心提供經(jīng)費(fèi)。

歐盟的研發(fā)框架計(jì)劃順利實(shí)施了七期，其計(jì)劃體系和管理模式也在不斷的調(diào)整和完善，第七框架計(jì)劃形成了重大科技項(xiàng)目的征集與遴選機(jī)制和嚴(yán)格的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，制定了評(píng)估專家遴選的基本標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)立了獨(dú)立觀察員監(jiān)督整個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)的評(píng)價(jià)過(guò)程，評(píng)估包括了個(gè)人評(píng)估、合議評(píng)估、小組評(píng)估等多個(gè)階段。為推進(jìn)歐洲研究區(qū)的建設(shè)，“地平線2020”計(jì)劃統(tǒng)籌整個(gè)歐盟的研究與創(chuàng)新計(jì)劃，致力于避免條塊分割和重復(fù)投入問(wèn)題，更加重視基礎(chǔ)研究投入，擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的投入，并不斷探索和加強(qiáng)促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，覆蓋了從基礎(chǔ)研究、應(yīng)用技術(shù)、產(chǎn)業(yè)化到研發(fā)服務(wù)整個(gè)創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)。另外，“地平線2020”計(jì)劃面向全球招聘專家組成咨詢組，為項(xiàng)目的征集與遴選等提供建議，并鼓勵(lì)歐盟以外的申請(qǐng)，保證更多國(guó)家和研究人員參與到計(jì)劃中。

圖2 歐盟研究與創(chuàng)新框架計(jì)劃組織結(jié)構(gòu)

我國(guó)的高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃 (863計(jì)劃)，于1986年11月啟動(dòng)實(shí)施［10－11］。該研究計(jì)劃以戰(zhàn)略性、前沿性和前瞻性高技術(shù)問(wèn)題為核心，攻克前沿核心技術(shù)，研發(fā)關(guān)鍵共性技術(shù)。863計(jì)劃由科技部與總裝備部組織實(shí)施，按照領(lǐng)域、項(xiàng)目、課題分層次進(jìn)行管理，下設(shè)立863計(jì)劃聯(lián)合辦公室，作為其相關(guān)職能單位參與863計(jì)劃管理，負(fù)責(zé)863計(jì)劃的綜合協(xié)調(diào);863計(jì)劃各個(gè)高技術(shù)領(lǐng)域設(shè)立領(lǐng)域辦公室，作為各個(gè)領(lǐng)域管理的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各領(lǐng)域的組織實(shí)施和監(jiān)督;科技部相關(guān)中心在聯(lián)辦、領(lǐng)域辦的指導(dǎo)下，承擔(dān)863計(jì)劃的過(guò)程管理和基礎(chǔ)性工作。

20多年來(lái)，我國(guó)863計(jì)劃的組織管理模式在不斷調(diào)整，目前863計(jì)劃實(shí)行政府決策與專家評(píng)審相結(jié)合的立項(xiàng)制度，并采取領(lǐng)域?qū)＜椅瘑T會(huì)與主題專家組兩級(jí)咨詢的方式。然而863計(jì)劃的組織管理仍然存在一些問(wèn)題，近年來(lái)，政府部門過(guò)多地干預(yù)計(jì)劃的審核立項(xiàng)等決策權(quán)，專家的權(quán)力被逐漸削弱，從“十五”開(kāi)始，經(jīng)費(fèi)的管理改為按照預(yù)算由國(guó)庫(kù)直接撥付課題承擔(dān)單位的方式，專家組不再掌握經(jīng)費(fèi)配置權(quán)力，重大專項(xiàng)的組織實(shí)施實(shí)行業(yè)主制而不是首席專家制，2011年開(kāi)始，主題項(xiàng)目也開(kāi)始實(shí)行法人負(fù)責(zé)制。項(xiàng)目的監(jiān)督控制逐漸由相關(guān)中心來(lái)執(zhí)行。863計(jì)劃需要探索與國(guó)際接軌的高技術(shù)研究評(píng)價(jià)體系，讓更多的優(yōu)秀學(xué)者能夠參加進(jìn)來(lái)。隨著我國(guó)對(duì)自主創(chuàng)新能力的要求不斷加強(qiáng)，以及高技術(shù)研究的風(fēng)險(xiǎn)，863計(jì)劃需要更加重視預(yù)見(jiàn)研究。另外，863計(jì)劃需要進(jìn)一步探索產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的道路，實(shí)現(xiàn)成果的產(chǎn)業(yè)化。

1.2 工程類重大科技任務(wù)組織管理模式分析

工程類重大科技任務(wù)，是國(guó)家或其他組織為實(shí)現(xiàn)某些大量科學(xué)技術(shù)問(wèn)題尚需解決、工程建設(shè)性質(zhì)較強(qiáng)的工程項(xiàng)目以及高度集成的復(fù)雜系統(tǒng)而設(shè)立的重大工程建設(shè)和重大裝備開(kāi)發(fā)，通常是涉及不同學(xué)科領(lǐng)域集成性的科研任務(wù)。以下分析幾個(gè)典型的工程類重大科技任務(wù)組織管理模式:俄羅斯格洛納斯系統(tǒng)、國(guó)際熱核聚變實(shí)驗(yàn)堆以及我國(guó)載人航天工程。

俄羅斯格洛納斯系統(tǒng) (Global Navigation Satellite System，GLONASS)，始于 20世紀(jì) 80年代初［12－13］。2011年底實(shí)現(xiàn)全面運(yùn)行，目前共有31顆衛(wèi)星在軌。原來(lái)GLONASS一直由俄羅斯軍方管理。1999年以后，俄羅斯成立了由國(guó)防部、航天局、工業(yè)與能源部等聯(lián)邦政府部門組成的GLONASS項(xiàng)目協(xié)調(diào)委員會(huì)，下設(shè)秘書(shū)處。秘書(shū)處負(fù)責(zé)將委員會(huì)提出的問(wèn)題匯總，并將相關(guān)問(wèn)題提交給GLONASS顧問(wèn)委員會(huì)。顧問(wèn)委員會(huì)提供咨詢意見(jiàn)，以解決軍民兩用的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。國(guó)防部負(fù)責(zé)GLONASS的開(kāi)發(fā)、運(yùn)行和GLONASS政府用戶設(shè)備的開(kāi)發(fā)。航天局協(xié)助GLONASS開(kāi)發(fā)，負(fù)責(zé)GLONASS民用用戶業(yè)務(wù)的開(kāi)發(fā)，同時(shí)負(fù)責(zé)導(dǎo)航定位領(lǐng)域的國(guó)際合作。工業(yè)與能源部和運(yùn)輸部等部門負(fù)責(zé)GLONASS民用部分的管理，參與GLONASS政策的制定及GLONASS部分用戶設(shè)備的開(kāi)發(fā)。國(guó)防部和航天局既是召集單位，同時(shí)又是GLONASS最重要的用戶。

值得注意的是，GLONASS在蘇聯(lián)解體后一度陷入癱瘓，1999年以后，又得到了政府的高度重視，頒布了一系列的政策措施，經(jīng)費(fèi)支持不斷增加。GLONASS形成了軍民共管的管理體制，并注重民用市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，積極發(fā)揮其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用。另外，GLONASS還積極尋求國(guó)際合作，吸引印度等國(guó)家參與開(kāi)發(fā)和利用，以分?jǐn)偝杀尽?/p>

1985年，由美、蘇、歐、日共同啟動(dòng)國(guó)際熱核聚變實(shí)驗(yàn)堆計(jì)劃 (ITER計(jì)劃)，也稱人造太陽(yáng)計(jì)劃［14－15］。2007年10月24日，ITER條約正式生效，ITER計(jì)劃進(jìn)入正式實(shí)施階段，成員國(guó)由歐盟、中國(guó)、印度、韓國(guó)、日本、俄羅斯和美國(guó)7方代表組成。ITER組織具有國(guó)際法主體資格，有權(quán)與國(guó)家和 (或)國(guó)際組織締結(jié)協(xié)定。其還具有法人資格，在成員方領(lǐng)土上享有所需法定權(quán)利，包括:簽訂合同、取得、持有和處置財(cái)產(chǎn)、獲得許可證、提起訴訟。ITER計(jì)劃的首要機(jī)構(gòu)為理事會(huì)，由各成員方的代表組成。理事會(huì)可以應(yīng)某成員方或總干事的請(qǐng)求決定召開(kāi)特別會(huì)議，并可以酌情決定召開(kāi)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議?？偢墒率荌TER組織行使其法定權(quán)能的首席執(zhí)行官和代表。ITER組織在各成員國(guó)建立一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)，以滿足ITER組織實(shí)施其職能、實(shí)現(xiàn)其目的之需要。我國(guó)由科技部負(fù)責(zé)ITER計(jì)劃的對(duì)接工作，并成立了磁約束核聚變專家委員會(huì)。2008年10月我國(guó)成立國(guó)際核聚變能源計(jì)劃執(zhí)行中心，負(fù)責(zé)ITER計(jì)劃中的多邊合作和核聚變領(lǐng)域的雙邊合作，落實(shí)計(jì)劃國(guó)內(nèi)采購(gòu)包制造任務(wù)。2009年，中國(guó)科學(xué)院成立ITER計(jì)劃專項(xiàng)國(guó)內(nèi)配套項(xiàng)目實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2011年，科技部成立了國(guó)家磁約束聚變堆總體設(shè)計(jì)組。

盡管ITER計(jì)劃投入規(guī)模巨大，但是其組織管理結(jié)構(gòu)非常精簡(jiǎn)。ITER計(jì)劃非常重視對(duì)計(jì)劃管理的法制化，項(xiàng)目管理制度通過(guò)了各成員國(guó)國(guó)會(huì)審議，明確了參與各成員方的責(zé)、權(quán)、利，有效集中了世界上優(yōu)秀的科學(xué)和工程技術(shù)專家聯(lián)合開(kāi)展研究。

1992年9月21日，我國(guó)政府決定實(shí)施載人航天工程，這是我國(guó)航天史上規(guī)模最大、系統(tǒng)最復(fù)雜、技術(shù)難度和安全可靠性要求最高的跨世紀(jì)大型科學(xué)工程［16－17］，后來(lái)成為了按照《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006—2020年》確定的16個(gè)國(guó)家科技重大專項(xiàng)之一。載人航天工程按行政、技術(shù)兩條指揮線組織開(kāi)展研制、建設(shè)工作，設(shè)立了總指揮、總設(shè)計(jì)師聯(lián)席會(huì)議制度。工程設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)小組，工程總指揮與副總指揮由總裝備部、工業(yè)和信息化部、中國(guó)科學(xué)院和航天科技集團(tuán)等單位的領(lǐng)導(dǎo)組成，工程總設(shè)計(jì)師、副總設(shè)計(jì)師由技術(shù)專家擔(dān)任 (見(jiàn)圖3)。成立載人航天工程專項(xiàng)辦公室 (921辦公室)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工程系統(tǒng)的研制單位、協(xié)作配套和保障單位的有關(guān)工作。載人航天工程由航天員系統(tǒng)、空間應(yīng)用系統(tǒng)、載人飛船系統(tǒng)、運(yùn)載火箭系統(tǒng)、發(fā)射場(chǎng)系統(tǒng)、測(cè)控通信系統(tǒng)、著陸場(chǎng)系統(tǒng)和空間實(shí)驗(yàn)室系統(tǒng)等8大系統(tǒng)組成。總指揮、總設(shè)計(jì)師聯(lián)席會(huì)議研究決定工程實(shí)施過(guò)程中的重要問(wèn)題，重大決策報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

圖3 我國(guó)載人航天工程組織結(jié)構(gòu)

我國(guó)載人航天工程是采取舉國(guó)體制組織管理 模式實(shí)施的重大科技任務(wù)，但與以往完全在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下采取舉國(guó)體制完成的兩彈一星工程等任務(wù)不同，任務(wù)的主要參與單位很多都是獨(dú)立的企業(yè)法人，并采用了分公司和事業(yè)部等管理體制，代表了不同的利益群體。各承擔(dān)任務(wù)的企業(yè)既是計(jì)劃的提出部門，也是研發(fā)單位，同時(shí)還履行著項(xiàng)目的提出和研發(fā)的監(jiān)督責(zé)任，政府缺少對(duì)各承擔(dān)主體進(jìn)行有效監(jiān)督。然而，載人航天工程承擔(dān)主體還是偏少，缺少有效的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力不足。另外，軍用、民用以及商用活動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該引起足夠的重視，減少對(duì)國(guó)家資金的完全依賴，實(shí)現(xiàn)航天事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 戰(zhàn)略產(chǎn)品類重大科技任務(wù)組織管理模式分析

重大戰(zhàn)略產(chǎn)品類科技任務(wù)，通常是國(guó)家或其他組織為實(shí)現(xiàn)重大技術(shù)突破或重大發(fā)展需求而設(shè)立的關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和國(guó)家或其他組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性科研任務(wù)。該類科研任務(wù)的目標(biāo)是通過(guò)集中優(yōu)勢(shì)資源，完成一項(xiàng)戰(zhàn)略性產(chǎn)品的研發(fā)與投產(chǎn)，從而填補(bǔ)國(guó)家或其他組織在該領(lǐng)域的空白。以下分析兩個(gè)典型的戰(zhàn)略產(chǎn)品類重大科技任務(wù)組織管理模式:歐洲空中客車、我國(guó)大飛機(jī)專項(xiàng)。

歐洲空中客車公司 (Airbus)于1970年在法國(guó)圖盧茲成立，是一家法國(guó)、德國(guó)、西班牙、英國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)合體［18－20］。2001 年，Airbus對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了全面的變革，由經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)合體轉(zhuǎn)變成為一家獨(dú)立的公司實(shí)體，同時(shí)設(shè)立了股東委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)公司執(zhí)行委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，并對(duì)公司重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。在股東委員會(huì)下設(shè)置了執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)層——執(zhí)行委員會(huì)，由總裁和首席執(zhí)行官及項(xiàng)目執(zhí)行副總裁等其他7名副總裁組成。首席執(zhí)行官領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)的工程部、項(xiàng)目部、商務(wù)部等部門。工程部是空客公司的研發(fā)技術(shù)部門，項(xiàng)目部負(fù)責(zé)設(shè)定所有項(xiàng)目的任務(wù)目標(biāo)，向制造中心和總裝線發(fā)出指令。制造中心負(fù)責(zé)主要部件 (如機(jī)翼、機(jī)身、機(jī)頭等)的詳細(xì)設(shè)計(jì)、制造、采購(gòu)和保障，并交付總裝線完成生產(chǎn)。其他職能部門包括人力資源、財(cái)務(wù)/審計(jì)、客戶服務(wù)、政府關(guān)系等。

Airbus雖處于高投入、風(fēng)險(xiǎn)高、回收慢的行業(yè)，但得到了4國(guó)政府在經(jīng)費(fèi)和政策等方面的支持，充分集中了各成員國(guó)的資源和技術(shù)。另外，Airbus重視市場(chǎng)特別是國(guó)際市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，這為企業(yè)的良性發(fā)展注入了動(dòng)力。隨著不斷出現(xiàn)的新形勢(shì)，Airbus的組織管理模式也在不斷演進(jìn)。由于受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，2007年，Airbus實(shí)施“Power 8”重組計(jì)劃，2008年又開(kāi)始了“Power 8+”重組計(jì)劃，對(duì)公司研發(fā)、采購(gòu)、制造、后勤保障等流程進(jìn)行了重組與精簡(jiǎn)，實(shí)現(xiàn)降低成本的目標(biāo)。Airbus注重國(guó)際合作，在世界各地設(shè)立了分公司、研發(fā)中心、總裝中心等，不但實(shí)現(xiàn)了降低成本，同時(shí)也利用了其他國(guó)家的技術(shù)特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)。

2007年2月26日，我國(guó)正式啟動(dòng)了大型飛機(jī)重大專項(xiàng)［21－24］，是16個(gè)國(guó)家重大科技專項(xiàng)之一。如圖4所示的我國(guó)大飛機(jī)重大專項(xiàng)的組織體系，中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)公司 (中航工業(yè))主要負(fù)責(zé)國(guó)家大型飛機(jī)重大專項(xiàng)中大型軍用運(yùn)輸機(jī)研制。2008年3月13日成立的中國(guó)商用飛機(jī)有限責(zé)任公司(中國(guó)商飛)，是我國(guó)實(shí)施國(guó)家大型飛機(jī)重大專項(xiàng)中大型客機(jī)項(xiàng)目的主體。中國(guó)商飛實(shí)行的是“主制造商—供應(yīng)商”項(xiàng)目模式，在飛機(jī)設(shè)計(jì)過(guò)程中需要進(jìn)行跨專業(yè)跨企業(yè)協(xié)同設(shè)計(jì)。目前，C919大型客機(jī)全面轉(zhuǎn)入工程發(fā)展階段。

我國(guó)大飛機(jī)重大專項(xiàng)是典型的采取企業(yè)法人制組織管理模式實(shí)施的重大科技任務(wù)，中航工業(yè)和中國(guó)商飛分別作為大型軍用運(yùn)輸機(jī)和大型客機(jī)的承擔(dān)主體，在我國(guó)大飛機(jī)重大專項(xiàng)中扮演了非常重要的角色 (見(jiàn)圖4)。大飛機(jī)重大專項(xiàng)的組織實(shí)施是我國(guó)在重大科技任務(wù)組織管理模式上進(jìn)行的探索，政府不直接負(fù)責(zé)，而是將工程“承包”給控股公司，只在工程管理中發(fā)揮監(jiān)督作用?？毓晒驹诒ＷC國(guó)家利益的前提下進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。然而，該重大專項(xiàng)的組織管理仍然存在很大的問(wèn)題:首先，各承擔(dān)任務(wù)的企業(yè)既是計(jì)劃的提出部門，也是研發(fā)單位，同時(shí)還履行著監(jiān)督責(zé)任。工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部等部門在監(jiān)督管理上各管一塊，過(guò)度依賴于行業(yè)的自我監(jiān)督從而導(dǎo)致了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與解決問(wèn)題的主體相同，缺少動(dòng)態(tài)監(jiān)督制度和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的機(jī)制;其次，大飛機(jī)專項(xiàng)這種具有廣闊市場(chǎng)前景的項(xiàng)目，投入巨大，目前過(guò)分依賴于政府的資金支持，在吸引社會(huì)資金、鼓勵(lì)社會(huì)多元化投資方面做得不夠。

圖4 我國(guó)大飛機(jī)重大專項(xiàng)組織結(jié)構(gòu)

2 我國(guó)重大科技任務(wù)組織管理存在的問(wèn)題

(1)管理部門協(xié)調(diào)不夠，科研資源分散。我國(guó)的重大科技任務(wù)的管理部門眾多，由于政府部門之間職能權(quán)限劃分的原因，部門利益往往成為相關(guān)部門的首要考慮，使得在重大科技任務(wù)存在多頭管理、各自為政的現(xiàn)象。各部門之間沒(méi)有形成較完善的重大科技任務(wù)信息互通機(jī)制和任務(wù)銜接機(jī)制，也沒(méi)有一個(gè)專門的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌重大科技任務(wù)的組織管理工作，因此不能有效地實(shí)現(xiàn)資源的整合和配置。歐盟致力于歐洲研究區(qū)的建設(shè)，通過(guò)“地平線2020”計(jì)劃統(tǒng)籌整個(gè)歐盟的科學(xué)研究，避免條塊分割和重復(fù)投入問(wèn)題，集中資源實(shí)現(xiàn)科研與創(chuàng)新的效益最大化。ITER計(jì)劃投入巨大，最高機(jī)構(gòu)為幾個(gè)成員國(guó)代表組成的理事會(huì)，通過(guò)對(duì)計(jì)劃管理的法制化，建立完善的項(xiàng)目管理制度，很好地協(xié)調(diào)各國(guó)之間的利益。

(2)項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制不完善。我國(guó)重大科技任務(wù)還沒(méi)有形成完善的評(píng)價(jià)體系，專家評(píng)審制度和評(píng)審專家的遴選、回避、問(wèn)責(zé)制度有待進(jìn)一步完善。歐盟的第七框架計(jì)劃對(duì)同行評(píng)估專家的任命有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行嚴(yán)格的利益回避制度，設(shè)立獨(dú)立觀察員監(jiān)督整個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)的評(píng)價(jià)過(guò)程，評(píng)估包括了個(gè)人評(píng)估、合議評(píng)估、小組評(píng)估等多個(gè)階段。項(xiàng)目的征集、評(píng)審到驗(yàn)收等過(guò)程都高度透明，評(píng)審的各個(gè)階段，都會(huì)將專家評(píng)審結(jié)果適時(shí)地反饋給項(xiàng)目申請(qǐng)人 (協(xié)調(diào)人)。即將實(shí)施的“地平線2020”計(jì)劃，面向全球招聘專家組成咨詢組，為項(xiàng)目的征集與遴選等提供建議。

(3)科研投入來(lái)源單一。我國(guó)的重大科技任務(wù)，目前在很大程度上還依賴于國(guó)家的財(cái)政投入，較少地利用社會(huì)資金。美國(guó)的AMP計(jì)劃充分發(fā)揮了企業(yè)的主導(dǎo)性作用，有效吸引了企業(yè)對(duì)科研創(chuàng)新的投入。復(fù)興中的俄羅斯GLONASS實(shí)行軍民共管體制，非常關(guān)注民用市場(chǎng)，并吸引其他國(guó)家參與開(kāi)發(fā)和利用，分?jǐn)偝杀?。我?guó)的863計(jì)劃近年來(lái)重視科研投入的多樣化，通過(guò)項(xiàng)目承擔(dān)主體向企業(yè)的傾斜，要求參與企業(yè)進(jìn)行配套的投入，取得了一定的成效，而載人航天工程、大飛機(jī)專項(xiàng)等國(guó)家重大科技專項(xiàng)，目前還完全依靠國(guó)家的投入，缺乏自身的造血能力。

(4)成果轉(zhuǎn)化比較薄弱。大多數(shù)承擔(dān)重大科技任務(wù)的科研機(jī)構(gòu)不具備投入成果轉(zhuǎn)化的資金和實(shí)力，這就在很大程度上削弱了重大科技任務(wù)應(yīng)有的輻射和帶動(dòng)作用。美國(guó)的AMP計(jì)劃實(shí)行官產(chǎn)學(xué)合作機(jī)制，由高校和企業(yè)來(lái)主導(dǎo)項(xiàng)目的開(kāi)展，政府只負(fù)責(zé)制定政策法規(guī)、提供良好的創(chuàng)新環(huán)境、提供引導(dǎo)資金。歐盟即將實(shí)施的“地平線2020”計(jì)劃，擴(kuò)大了對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的投入，并不斷探索和促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，覆蓋了從基礎(chǔ)研究、應(yīng)用技術(shù)、產(chǎn)業(yè)化到研發(fā)服務(wù)整個(gè)創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)。

(5)監(jiān)管機(jī)制有待完善，對(duì)全過(guò)程管理的重視不夠。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的兩彈一星不同，目前我國(guó)的重大科技任務(wù)完全是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下組織實(shí)施的，例如我國(guó)的載人航天工程、大飛機(jī)等國(guó)家重大科技專項(xiàng)，主要是相關(guān)企業(yè)集團(tuán)來(lái)承擔(dān)。很多承擔(dān)任務(wù)的企業(yè)既是計(jì)劃的提出部門，也是研發(fā)單位，同時(shí)還履行著項(xiàng)目的監(jiān)督責(zé)任。因此，國(guó)家目標(biāo)可能會(huì)在利益主體的博弈中被弱化、淡化甚至虛化。另外，目前我國(guó)很多重大科技任務(wù)較為注重項(xiàng)目的前期立項(xiàng)和后期驗(yàn)收工作，普遍存在兩端緊、中間松的問(wèn)題。

(6)專家的主體地位和社會(huì)責(zé)任感有待提高。在我國(guó)重大科技任務(wù)中，專家的主體地位還未真正確立，政府的行政干預(yù)比較多。近年來(lái)在我國(guó)的863計(jì)劃中，專家的主體地位有被削弱的趨勢(shì)，經(jīng)費(fèi)配置權(quán)力、審核立項(xiàng)等決策權(quán)利逐漸被政府部門所取代。另外，由于承擔(dān)重大科技任務(wù)的主體都是獨(dú)立的法人，難免導(dǎo)致有些專家沒(méi)有做到真正從國(guó)家利益出發(fā)考慮問(wèn)題，存在自身和單位利益的小圈子。

3 改進(jìn)我國(guó)重大科技任務(wù)組織管理的政策建議

(1)加強(qiáng)科研管理部門的協(xié)調(diào)，有效整合國(guó)家的科研資源。組建國(guó)家層面的“國(guó)家重大科技任務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)對(duì)重大科技任務(wù)進(jìn)行具體的組織協(xié)調(diào)和日常管理，包括對(duì)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定支持和調(diào)控，避免出現(xiàn)多個(gè)主管部門職能交叉、各自為政的現(xiàn)象，對(duì)存在交叉和重疊的重大科技任務(wù)進(jìn)行整合，集中國(guó)家有限的科研資源，避免條塊分割和重復(fù)投入。

(2)完善重大科技任務(wù)的遴選和評(píng)估機(jī)制。組織中立的專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)重大科技項(xiàng)目進(jìn)行遴選、論證和評(píng)估，加大對(duì)戰(zhàn)略研究和預(yù)見(jiàn)研究的支持力度，建立備選項(xiàng)目庫(kù)，促使在立項(xiàng)初期就形成技術(shù)路線和技術(shù)發(fā)展框架。設(shè)立獨(dú)立觀察員，加強(qiáng)計(jì)劃咨詢、決策、實(shí)施、監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)各類參與主體的評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果與承擔(dān)計(jì)劃任務(wù)資格掛鉤，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目的征集、評(píng)審到驗(yàn)收等各階段過(guò)程和程序公開(kāi)、透明，積極引入海外智力資源，推進(jìn)項(xiàng)目評(píng)審評(píng)估國(guó)際化，提高評(píng)審的客觀性、公正性，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)達(dá)到效益的最大化。

(3)吸引社會(huì)資金參與研究和增強(qiáng)自身的造血能力。對(duì)于863計(jì)劃等計(jì)劃類的重大科技任務(wù)，應(yīng)該積極探索社會(huì)資金參與科技計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化;對(duì)于載人航天工程、北斗導(dǎo)航系統(tǒng)等工程類的重大科技任務(wù)，需要統(tǒng)籌軍用、民用以及商用活動(dòng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，積極探索自身造血的能力;大飛機(jī)、電動(dòng)汽車等戰(zhàn)略產(chǎn)品類的重大科技任務(wù)，具有廣泛的產(chǎn)業(yè)化前景，應(yīng)該積極吸引社會(huì)資金的投入，減少對(duì)國(guó)家財(cái)政的完全依賴。

(4)推進(jìn)官產(chǎn)學(xué)合作機(jī)制，加強(qiáng)重大科技任務(wù)成果的轉(zhuǎn)化。在我國(guó)培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重大舉措下，將重大科技任務(wù)的成果轉(zhuǎn)化與培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。在有條件的情況下，政府可考慮設(shè)立或參與專門風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)支持重大科技任務(wù)成果的轉(zhuǎn)化，或?yàn)榭萍籍a(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)資金的引入提供更多的政策支持;通過(guò)與產(chǎn)業(yè)界分擔(dān)相應(yīng)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，吸引產(chǎn)業(yè)界的配套資金，開(kāi)展聯(lián)合研究，促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化。

(5)完善和健全重大科技任務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，重視全過(guò)程監(jiān)督管理。建立完善第三方獨(dú)立評(píng)估評(píng)價(jià)制度，培育一批專業(yè)化的第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，委托其對(duì)重大科技任務(wù)的承擔(dān)主體進(jìn)行監(jiān)督，遇到研究目的偏離國(guó)家目標(biāo)的情況及時(shí)予以糾正，保證最終的研究成果體現(xiàn)政府意志，滿足國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需求。重視對(duì)項(xiàng)目的全過(guò)程的管理，跟蹤了解項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程和資金使用情況。

(6)強(qiáng)化專家和科研人員在重大科技任務(wù)中的主體地位和社會(huì)責(zé)任感。賦予專家組更大的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，特別是財(cái)權(quán)和人事權(quán)，減少行政干預(yù)，減少行政審批手續(xù)，讓技術(shù)專家能真正做到有職、有權(quán)、有責(zé)。強(qiáng)化參與重大科技任務(wù)的專家的社會(huì)責(zé)任感和使命感，使之真正從國(guó)家利益出發(fā)考慮問(wèn)題，跳出自身和單位利益的小圈子。加強(qiáng)信用管理，對(duì)計(jì)劃參與專家進(jìn)行信用記錄和評(píng)價(jià)。

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