內(nèi)河海事行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及控制研究*

李 江

(重慶海事局，重慶 2013084)

近年來(lái)，海事系統(tǒng)在“依法行政、執(zhí)法為民”理念的引導(dǎo)下，強(qiáng)化宗旨意識(shí)教育，完善執(zhí)法體制機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，引進(jìn)現(xiàn)代監(jiān)管手段，提升安全監(jiān)管水平，但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展、海事自身改革的不斷深化、海事監(jiān)管職能領(lǐng)域的擴(kuò)展和行政權(quán)力的增大，海事行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大,對(duì)海事執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)的規(guī)范要求也越來(lái)越高。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任追究已成為全體海事人聚焦關(guān)注的重點(diǎn)。本文擬從內(nèi)河海事行政執(zhí)法的現(xiàn)狀入手，探討海事行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的種類及導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的原因，提出防范風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策和建議。

一、內(nèi)河海事行政執(zhí)法現(xiàn)狀

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》實(shí)施以來(lái)，各級(jí)海事機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹落實(shí)，不斷強(qiáng)化依法行政意識(shí)，完善海事執(zhí)法制度體系，實(shí)施執(zhí)法工作業(yè)務(wù)流程管理，加強(qiáng)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，積極推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，海事執(zhí)法工作總體上日趨規(guī)范，執(zhí)法能力和水平明顯提升，但仍然面臨著諸多問(wèn)題。

（一）水上安全基礎(chǔ)依然薄弱

相比道路交通、礦山安全，全國(guó)水上安全形勢(shì)總體穩(wěn)定，事故和死亡人數(shù)屢創(chuàng)新低，但水上特別是內(nèi)河的安全基礎(chǔ)依然薄弱，局部水域事故頻發(fā)，甚至偶發(fā)具有較大社會(huì)影響的水上交通事故。由于社會(huì)對(duì)水上安全需求的日益增高與海事安全服務(wù)保障能力的提升相對(duì)不足之間的差距，以及社會(huì)對(duì)水上安全需求的日益增高與水運(yùn)行業(yè)整體素質(zhì)和能力不足之間的差距，致使各級(jí)海事機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員深切感受到水上安全監(jiān)管工作如履薄冰。

（二）把握安全監(jiān)管規(guī)律、提升創(chuàng)新管理能力亟待加強(qiáng)

把握規(guī)律創(chuàng)新管理一直是海事機(jī)構(gòu)的不懈追求，探索并建立安全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制是海事科學(xué)管理的有力抓手，但推行的狀況并不盡人意，在安全監(jiān)管規(guī)律的把握上還未能形成有效的探索機(jī)制，對(duì)事故及安全狀況的分析也未能做到深入研判，經(jīng)驗(yàn)管理依然是當(dāng)前主要的執(zhí)法手段。專項(xiàng)活動(dòng)、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、“重典”的嚴(yán)厲監(jiān)管措施只能治標(biāo)，并不能真正做到抓住規(guī)律，長(zhǎng)效管理，標(biāo)本兼治。而且這樣的執(zhí)法方式往往使執(zhí)法人員應(yīng)接不暇，疲于應(yīng)付，缺乏思考，難以把握重點(diǎn)，反而可能增加執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（三）職責(zé)邊界不清導(dǎo)致缺位越位

水上交通監(jiān)管部門(mén)較多，權(quán)限、職責(zé)和義務(wù)不夠明晰，不可避免存在交叉，加之缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，往往引致不必要的爭(zhēng)議，從而影響政府形象，妨礙行政效率，俗稱“九龍治水”。同時(shí)一些地區(qū)從局部利益出發(fā)，制定的地方性法規(guī)、規(guī)章與國(guó)務(wù)院法規(guī)和交通部規(guī)章存在著不相吻合的內(nèi)容，爭(zhēng)奪水運(yùn)管理權(quán)，形成行政管理新的各自為政、條塊分割。此外海事管理機(jī)構(gòu)主動(dòng)作為過(guò)界，有時(shí)把本應(yīng)由企業(yè)履行的安全管理主體責(zé)任主動(dòng)承攬過(guò)手，超出執(zhí)法職責(zé)范圍，導(dǎo)致缺位越位現(xiàn)象出現(xiàn)。

（四）暴力抗法風(fēng)險(xiǎn)依然存在

隨著國(guó)家和社會(huì)對(duì)安全生產(chǎn)的要求越來(lái)越高，安全監(jiān)管措施越來(lái)越嚴(yán)格，各航運(yùn)公司對(duì)安全的重視程度也越來(lái)越高，主動(dòng)履責(zé)和自覺(jué)守法意識(shí)不斷增強(qiáng)，執(zhí)法環(huán)境總體上趨于優(yōu)化。但由于一些項(xiàng)目特別是采砂作業(yè)社會(huì)參與情況復(fù)雜，利益沖突嚴(yán)重，加之個(gè)別船主法律意識(shí)淡薄，海事執(zhí)法依然困難重重，暴力抗法風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

（五）海事執(zhí)法裁量權(quán)行使不當(dāng)現(xiàn)象較為突出

由于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)和水運(yùn)業(yè)發(fā)展的不平衡，海事行政處罰規(guī)定在設(shè)定處罰時(shí)，幅度范圍較大，導(dǎo)致自由裁量的空間巨大。各級(jí)海事機(jī)構(gòu)對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)范和限制也未完全做到統(tǒng)一，“同罪”不同罰的情況比較嚴(yán)重，行政處罰減輕情節(jié)的濫用現(xiàn)象較為突出。

（六）執(zhí)法力量不足影響海事執(zhí)法質(zhì)量

由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，國(guó)家政策的調(diào)整和海事改革的不斷深化，海事監(jiān)管領(lǐng)域的擴(kuò)展，海事管理職能越來(lái)越多，如港口建設(shè)費(fèi)征收、車船稅代征和船舶營(yíng)運(yùn)證查驗(yàn)等職能的增加，無(wú)疑大大增加了海事執(zhí)法人員的工作負(fù)擔(dān)，特別是簽證崗位要處理很多收費(fèi)方面的工作，職能的增加并未相應(yīng)地增加人員編制，導(dǎo)致執(zhí)法力量相對(duì)不足，不可避免地影響到海事執(zhí)法工作質(zhì)量。

二、內(nèi)河海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)種類及主要表現(xiàn)形式

由于海事行政執(zhí)法環(huán)境的特殊性，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)眾多，本文所說(shuō)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，主要是指海事機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員在海事執(zhí)法過(guò)程中，因執(zhí)法過(guò)錯(cuò)或由于人為及客觀原因被誤解，以及過(guò)度追究而面臨被司法、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)追究責(zé)任，或者給執(zhí)法人員本身造成人身傷害的潛在危險(xiǎn)。行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是可能發(fā)生的危險(xiǎn)，不一定必然發(fā)生。

（一）執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)種類

根據(jù)發(fā)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)后海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員可能承擔(dān)的責(zé)任類型或直接后果，海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)可以分為四類，即:黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、行政賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和人身安全風(fēng)險(xiǎn)。

1.黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)是指海事行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，可能因故意或過(guò)失違反黨紀(jì)政紀(jì)，而受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的危險(xiǎn)。

2.行政賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

行政賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)是指海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，可能因侵犯執(zhí)法對(duì)象人身權(quán)利或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而承擔(dān)賠償責(zé)任的危險(xiǎn)?！秶?guó)家賠償法》第三條、第四條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)因侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)而應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的九種情形。行政賠償雖由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向受害人賠償，但根據(jù)《國(guó)家賠償法》第三十一條規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在賠償損失后，應(yīng)當(dāng)向具有該法條規(guī)定情形的工作人員追償部分或者全部賠償費(fèi)用。因此，海事執(zhí)法人員也面臨承擔(dān)賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

3.刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)是指海事行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，可能因故意或過(guò)失觸犯刑律，而受到刑事處罰的危險(xiǎn)?！缎谭ā芬?guī)定了與行政執(zhí)法有關(guān)的罪名，如玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪等，也規(guī)定了與利用職務(wù)有關(guān)的罪名如貪污罪、受賄罪等。最高人民法院、最高人民檢察院于2012年新修訂的《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)“重大損失”進(jìn)行了重新界定，立案標(biāo)準(zhǔn)再次調(diào)低，瀆職犯罪的風(fēng)險(xiǎn)上升。

4.人身安全風(fēng)險(xiǎn)

人身安全風(fēng)險(xiǎn)是指海事執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，可能因管理相對(duì)人暴力抗法，而對(duì)執(zhí)法人員造成人身傷害的危險(xiǎn)。

（二）主要表現(xiàn)形式

通過(guò)對(duì)近年來(lái)內(nèi)河海事執(zhí)法典型案例的分析，海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式主要?dú)w結(jié)于執(zhí)法主體、行政相對(duì)人、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法依據(jù)四個(gè)方面:

1.執(zhí)法主體方面

一是海事執(zhí)法人員因業(yè)務(wù)不精違反執(zhí)法程序或誤用執(zhí)法依據(jù)等導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。如使用文書(shū)或引用法律法規(guī)條文錯(cuò)誤，不注意執(zhí)法證據(jù)的搜集與整理，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)未出示執(zhí)法證或只有單人執(zhí)法等；二是海事執(zhí)法人員工作態(tài)度散漫，履職不到位造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。如行政處罰自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使和減輕情節(jié)的濫用正在成為新的風(fēng)險(xiǎn)源。2011年5月，石首市檢察院瀆偵局對(duì)某海事處2009年至2010年兩年行政處罰檔案進(jìn)行了調(diào)閱檢察。檢察院認(rèn)定有22起海事行政處罰未達(dá)到《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》下限，給國(guó)家造成了損失，屬濫用職權(quán)；三是海事執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等“亂作為”帶來(lái)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。如辦人情案、吃拿卡要等。

2.行政相對(duì)人方面

一是行政相對(duì)人的自我維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，申述舉報(bào)案件不斷攀升，使執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)隨之提高；二是行政相對(duì)人暴力抗拒海事正常執(zhí)法，致使雙方產(chǎn)生激烈的沖突，甚至?xí)＜靶姓?zhí)法人員的人身安全。據(jù)長(zhǎng)江海事局統(tǒng)計(jì)，2008年～2012年，長(zhǎng)江沿線發(fā)生阻礙執(zhí)法甚至暴力抗法的嚴(yán)重事件近10起，海事管理秩序受到挑戰(zhàn)，執(zhí)法人員人身安全受到現(xiàn)實(shí)威脅。此外，阻礙執(zhí)法的形式正在發(fā)生新的變化，行政相對(duì)人為拒絕接受檢查或行政處罰，不惜以自殘、自殺相威脅，海事執(zhí)法人員既要防范自身受到威脅，又要防范相對(duì)人的自殘行為，確實(shí)防不勝防。

3.執(zhí)法環(huán)境方面

一是出于對(duì)GDP的盲目追求，以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)需要為借口，個(gè)別地方政府通過(guò)行政手段，過(guò)度對(duì)海事行政執(zhí)法工作進(jìn)行干預(yù)，致使海事部門(mén)在監(jiān)管上被動(dòng)缺位導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；二是少數(shù)執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)出于地方保護(hù)主義和自身利益的考慮，對(duì)海事執(zhí)法行為的不正常的監(jiān)督導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；三是部分輿論媒體出于抓眼球、搞炒作，對(duì)海事執(zhí)法行為的不正常關(guān)注導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

4.執(zhí)法依據(jù)方面

一是隨著海事職能的不斷增加，海事監(jiān)管中新情況、新問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，行政立法滯后的問(wèn)題更加突出，海事執(zhí)法人員稍有不慎就會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者；二是水上交通監(jiān)管部門(mén)之間職責(zé)交叉，邊界不清，缺乏相應(yīng)的規(guī)范體系，定位不準(zhǔn)極易導(dǎo)致缺位越位風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

三、內(nèi)河海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要原因分析

綜上所述，造成海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的原因主要有以下六個(gè)方面:

（一）主動(dòng)學(xué)習(xí)不夠，履職能力不足

國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展帶動(dòng)了水運(yùn)的高速發(fā)展，海事監(jiān)管也正處于快速發(fā)展階段，但區(qū)域發(fā)展不平衡，人員素質(zhì)參差不齊，個(gè)別執(zhí)法人員不思進(jìn)取得過(guò)且過(guò)，平時(shí)疏于對(duì)海事監(jiān)管及其相關(guān)的法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、了解和掌握，以致履職能力無(wú)法完全滿足工作的需要，在執(zhí)法過(guò)程中憑感覺(jué)、憑經(jīng)驗(yàn)，隨意執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法及盲目執(zhí)法，違反執(zhí)法程序或誤用執(zhí)法依據(jù)造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。有的甚至造成工作失誤，導(dǎo)致重大損失，達(dá)到瀆職犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)被追刑責(zé)。

（二）責(zé)任意識(shí)缺乏，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

部分海事執(zhí)法人員缺乏足夠的責(zé)任心和職業(yè)操守，不能做到全面履職，嚴(yán)格執(zhí)法，工作中缺乏嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的態(tài)度，容易犯疏忽大意過(guò)失，履職不到位、安全監(jiān)管不力造成“不作為”；風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)差，不能做到依法行政，依法管理，執(zhí)法隨意性大，自由裁量使用不當(dāng)造成“濫作為”，導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

（三）不良風(fēng)氣影響，原則立場(chǎng)動(dòng)搖

個(gè)別海事執(zhí)法人員缺乏對(duì)人生觀價(jià)值觀的不斷改造，面對(duì)當(dāng)前社會(huì)變革、不良風(fēng)氣的侵蝕，特別是受人情世故的影響，思想立場(chǎng)產(chǎn)生動(dòng)搖，喪失原則性，濫用職權(quán)，辦人情案，設(shè)置障礙，徇私舞弊，甚至發(fā)生權(quán)錢交易，違法行政，產(chǎn)生嚴(yán)重后果。

（四）職責(zé)邊界不清，義務(wù)設(shè)定不當(dāng)

水上交通監(jiān)管政出多門(mén)，職責(zé)不可避免存在交叉，海事部門(mén)跟其他執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)邊界模糊，自身定位的不準(zhǔn)確往往導(dǎo)致管理缺位；主動(dòng)作為又極易使相關(guān)執(zhí)法部門(mén)順勢(shì)推諉，以致被政府和社會(huì)誤以為做這些事就是海事機(jī)構(gòu)的職責(zé)，一旦因?yàn)檫@些事沒(méi)做好，就可能被追責(zé)。加之個(gè)別地方政府出于本位主義、對(duì)G D P的盲目追求，干預(yù)海事機(jī)構(gòu)的正常執(zhí)法，極易使海事機(jī)構(gòu)出現(xiàn)被動(dòng)缺位的情況。

隨著社會(huì)對(duì)水上安全關(guān)注度的不斷提升，在安全工作寧左勿右的思想作用下，面對(duì)巨大的安全壓力，海事系統(tǒng)制定了越來(lái)越嚴(yán)格的內(nèi)部規(guī)定，甚至超出法律框架設(shè)定一些超越職責(zé)能力的義務(wù)，瀆職的風(fēng)險(xiǎn)被人為提升；而與海事執(zhí)法制約和監(jiān)督機(jī)制并行的激勵(lì)和救濟(jì)機(jī)制未能得到建立和完善，使得執(zhí)法人員積極性和主動(dòng)性被挫傷，執(zhí)法觀念逐漸弱化，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也因此增加。

（五）宣傳溝通乏力，過(guò)度追究顯現(xiàn)

隨著執(zhí)法責(zé)任追究越來(lái)越嚴(yán)厲，司法、媒體、公眾的執(zhí)法監(jiān)督力度也在加大，只要發(fā)生重大水上安全事故或出現(xiàn)執(zhí)法沖突事件，海事機(jī)構(gòu)不但要面臨檢察機(jī)關(guān)對(duì)是否有監(jiān)管不力等瀆職責(zé)任的調(diào)查，還可能面臨著媒體網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)民眾的質(zhì)疑。盡管海事機(jī)構(gòu)不斷推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，但由于海事工作涉及領(lǐng)域較窄，在對(duì)外的宣傳交流方面仍顯乏力，社會(huì)公眾、輿論媒體和部分執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)海事的職責(zé)職能不了解不知曉，對(duì)海事工作的難度焦點(diǎn)更難談上關(guān)注和熟悉。加之因?yàn)闇贤ú涣?，協(xié)調(diào)不到位，與地方政府或有關(guān)部門(mén)在工作上產(chǎn)生誤解，或者對(duì)媒體輿論重視程度不夠，工作關(guān)系處理失誤，海事機(jī)構(gòu)處境將極為堪憂。一旦司法機(jī)關(guān)出于地方保護(hù)和不正常利益，出現(xiàn)執(zhí)法偏見(jiàn)，為辦案而辦案，牽強(qiáng)附會(huì)，吹毛求疵地查找履職不到位的證據(jù)，海事機(jī)構(gòu)要證明已經(jīng)完全履職是非常困難的?；蛘呔W(wǎng)絡(luò)、媒體出于新聞炒作，曝光的負(fù)面信息不真實(shí)，工作不足或瑕疵被無(wú)限放大，甚至對(duì)正常的執(zhí)法活動(dòng)斷章取義作不負(fù)責(zé)任的報(bào)道，吸引眼球，誤導(dǎo)民眾，極易導(dǎo)致海事執(zhí)法人員被責(zé)任追究。近幾年來(lái)，全國(guó)海事系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生數(shù)起被網(wǎng)絡(luò)炒作的事件，對(duì)海事系統(tǒng)整體形象造成了不良影響。

（六）權(quán)益過(guò)度保護(hù)，社會(huì)矛盾復(fù)雜

隨著我國(guó)法律的不斷健全完善，法律保護(hù)正當(dāng)權(quán)益的觀念正逐漸深入人心，行政相對(duì)人的法律保護(hù)意識(shí)不斷提高，自我維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，但出于對(duì)自身權(quán)益的過(guò)度保護(hù)，使執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)增加。加之當(dāng)前改革已進(jìn)入深水區(qū)，各類社會(huì)矛盾尖銳復(fù)雜，行政相對(duì)人及社會(huì)大眾的期望值與社會(huì)現(xiàn)狀存在差距，仇富仇官現(xiàn)象嚴(yán)重，干群關(guān)系緊張，突發(fā)事件在一定條件下一觸即發(fā)。若在海事執(zhí)法中對(duì)一些敏感問(wèn)題處置不當(dāng)，也可能引起暴力抗法或者其他突發(fā)事件，導(dǎo)致被動(dòng)局面。

四、內(nèi)河海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策及建議

（一）強(qiáng)化海事執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)雖然僅是一種可能性，不一定必然發(fā)生，但隨著社會(huì)利益主體的多元化、群體利益訴求的多樣化，海事機(jī)構(gòu)面臨執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的可能性越來(lái)越大。各級(jí)海事機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員一定要在思想上高度重視，要充分認(rèn)識(shí)到防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要性，將風(fēng)險(xiǎn)防范貫穿到整個(gè)執(zhí)法過(guò)程的始終。要特別認(rèn)識(shí)到，發(fā)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不僅削弱了海事機(jī)構(gòu)的權(quán)威和公信力，同時(shí)還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，更為嚴(yán)重的是損害了黨和政府的形象。因此不能麻痹大意，不能有絲毫懈怠，必須從黨和人民的利益、從社會(huì)大局的高度，始終把執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作放在重要位置，堅(jiān)持不懈地切實(shí)抓好，最大限度地預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（二）厘清法定職責(zé)邊界與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

（1）海事機(jī)構(gòu)特別是各直屬局層面，要花大力氣認(rèn)真梳理各項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)章，厘清海事機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)邊界；加強(qiáng)與職責(zé)交叉部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，明確界定職責(zé)范圍；正確把握監(jiān)管與服務(wù)的界限，制定相應(yīng)的制度規(guī)范體系，便于各級(jí)海事機(jī)構(gòu)集中精力抓好份內(nèi)工作，防止越位缺位的情況出現(xiàn)；

（2）應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合海事監(jiān)管工作實(shí)際，在法律框架下謹(jǐn)慎設(shè)定責(zé)任和義務(wù)，從海事行政執(zhí)法主體、執(zhí)法條件和標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序等方面科學(xué)制定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可操作性和針對(duì)性，保證行政執(zhí)法工作依法進(jìn)行，規(guī)范進(jìn)行，有效防范不作為、不當(dāng)作為和亂作為；

（3）加快立法工作進(jìn)程，完善法規(guī)制度體系和工作程序，及時(shí)應(yīng)對(duì)職能轉(zhuǎn)變和管理機(jī)制調(diào)整中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，特別在應(yīng)注意加快與海事執(zhí)法制約和監(jiān)督機(jī)制并行的激勵(lì)和救濟(jì)機(jī)制的建立和完善，調(diào)動(dòng)和保護(hù)基層執(zhí)法人員的積極性；

（4）完善行政執(zhí)法責(zé)任制。通過(guò)梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任，從執(zhí)法責(zé)任分解、執(zhí)法依據(jù)管理、執(zhí)法行為管理、執(zhí)法人員管理、執(zhí)法行為監(jiān)督、執(zhí)法行為考核六方面建立完善行政執(zhí)法責(zé)任制，并建立行政執(zhí)法評(píng)議考核制度，將行政執(zhí)法情況交由有關(guān)部門(mén)和群眾評(píng)議，評(píng)議不合格的、有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的責(zé)任人將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從制度上確保行政執(zhí)法責(zé)任制的執(zhí)行和取得良好效果。

（三）加強(qiáng)海事執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

執(zhí)法隊(duì)伍是海事監(jiān)管工作的根基。要適應(yīng)新時(shí)期水上安全監(jiān)管工作，加強(qiáng)海事執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升履職和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，已迫在眉睫。

（1）加強(qiáng)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升現(xiàn)有執(zhí)法人員的履職能力。業(yè)務(wù)知識(shí)和技能是完成本職工作的重要基礎(chǔ)，沒(méi)有一定的業(yè)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備，只能是無(wú)源之水、無(wú)本之木。業(yè)務(wù)培訓(xùn)是海事執(zhí)法人員獲得業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)的重要途徑，要定期開(kāi)展業(yè)務(wù)知識(shí)更新培訓(xùn)，實(shí)行所有業(yè)務(wù)類別全覆蓋。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法業(yè)務(wù)，要進(jìn)行系統(tǒng)的資質(zhì)培訓(xùn)才能上崗，確保執(zhí)法人員能夠勝任所在崗位；

（2）加強(qiáng)法制意識(shí)和責(zé)任意識(shí)教育，提高法律素養(yǎng)和依法行政意識(shí)。大力加強(qiáng)法治建設(shè)，激勵(lì)海事執(zhí)法人員學(xué)習(xí)法律知識(shí)，夯實(shí)法律基礎(chǔ)，提高法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。加強(qiáng)職工責(zé)任心和職業(yè)操守，改進(jìn)工作作風(fēng)，減少人為失誤，把可控的風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍和最低程度；

（3）加大人才引進(jìn)力度，提供足夠的人力資源支持。根據(jù)實(shí)際需求，采取招聘和引進(jìn)相結(jié)合的方式，加強(qiáng)海事執(zhí)法隊(duì)伍的新陳代謝，補(bǔ)充新鮮血液，改善執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升整體隊(duì)伍素質(zhì)，為海事執(zhí)法工作提供人力資源保障。

（四）規(guī)范執(zhí)法行為

（1）嚴(yán)格履行職責(zé)，依法行政，是對(duì)公務(wù)人員的基本要求，也是防范瀆職風(fēng)險(xiǎn)的必要前提。盡職免責(zé)是安全生產(chǎn)責(zé)任追究的一項(xiàng)原則。在海事執(zhí)法中做到盡職盡責(zé)，全面履職，避免作為不當(dāng)或者不作為，就沒(méi)有瀆職犯罪的主觀故意或過(guò)失，也就不具備瀆職犯罪的主觀要件，更不會(huì)追究刑事責(zé)任；

（2）強(qiáng)化法治思維，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，要特別重視用公開(kāi)、公正、規(guī)范的行政執(zhí)法行為防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)做到公開(kāi)執(zhí)法，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定在辦公場(chǎng)所和網(wǎng)站公示相對(duì)人應(yīng)當(dāng)知曉的事項(xiàng)，并保證能按規(guī)定有權(quán)查閱，既利民便民，又接受其監(jiān)督。同時(shí)公開(kāi)執(zhí)法過(guò)程，實(shí)行陽(yáng)光執(zhí)法，嚴(yán)禁“釣魚(yú)”執(zhí)法和隱蔽執(zhí)法；認(rèn)真做到公正執(zhí)法，制定自由裁量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，做到公平裁量。堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的理念，文明執(zhí)法、說(shuō)理式執(zhí)法，杜絕粗暴執(zhí)法；嚴(yán)格做到程序合法，必須強(qiáng)化程序意識(shí)，建立完善執(zhí)法程序和工作程序，使執(zhí)法活動(dòng)嚴(yán)格按公開(kāi)的步驟、程序?qū)嵤?；必須做到文?shū)規(guī)范，要注重執(zhí)法文書(shū)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。執(zhí)法文書(shū)選用要準(zhǔn)確、制作要嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)與執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法事實(shí)相符，確保執(zhí)法文書(shū)認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，語(yǔ)言文字規(guī)范，格式統(tǒng)一，表述清楚，內(nèi)容完整。

（五）健全和完善海事執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

（1）各級(jí)海事機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部監(jiān)督是預(yù)防瀆職犯罪風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線，是對(duì)執(zhí)法人員的關(guān)心愛(ài)護(hù)。健全和落實(shí)海事執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾的作用；通過(guò)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度、行政執(zhí)法回訪制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法的過(guò)程監(jiān)督，保障執(zhí)法活動(dòng)公正、公開(kāi)、合法；通過(guò)行政問(wèn)責(zé)制，加大行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究力度；通過(guò)執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員執(zhí)法評(píng)議考核，使執(zhí)法活動(dòng)在有效監(jiān)督下進(jìn)行，堅(jiān)持查早查小，盡可能將海事瀆職行為及早地發(fā)現(xiàn)并予以徹底糾正，使存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及早控制；

（2）創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督的方式，加強(qiáng)科技手段在執(zhí)法監(jiān)督工作中的運(yùn)用。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息系統(tǒng)，對(duì)海事業(yè)務(wù)辦理流程進(jìn)行全過(guò)程跟蹤和關(guān)鍵接點(diǎn)檢查；通過(guò)覆蓋內(nèi)部執(zhí)法辦案場(chǎng)所的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，進(jìn)行巡檢抽查，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控；通過(guò)單兵裝備執(zhí)法記錄儀對(duì)執(zhí)法過(guò)程全程同步錄音錄像，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法情況實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法，防止風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

（六）完善突發(fā)事件預(yù)案

制定應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作預(yù)案，沉著應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。對(duì)敏感事項(xiàng)、復(fù)雜案件要提高警惕性和敏感性，宣傳工作要做在前面。講究執(zhí)法藝術(shù)，在可能激發(fā)矛盾、引發(fā)群體事件的處理中，務(wù)必保持高度冷靜，防止矛盾升級(jí)。發(fā)生網(wǎng)絡(luò)曝光信息，要在第一時(shí)間作出反應(yīng)，通過(guò)媒體澄清事實(shí)，把真相呈現(xiàn)給公眾。防止謠言傳播的最有效方法就是及早公布真相。只有真相公布于天下，公眾才會(huì)理解。對(duì)確有監(jiān)管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的曝光案件，要快刀斬亂麻，及早對(duì)責(zé)任人作出處理，向公眾表明絕不姑息、護(hù)短和依法查辦的決心，及時(shí)化解危機(jī)。

（七）加強(qiáng)執(zhí)法宣傳與溝通交流

（1）要強(qiáng)化對(duì)行政相對(duì)人的法律宣傳和教育，通過(guò)船員流動(dòng)學(xué)校、日常登船檢查、安全宣傳教育月活動(dòng)等手段，加強(qiáng)海事法律法規(guī)的灌輸宣講，通過(guò)發(fā)放宣傳資料、張貼宣傳告示等方式，加強(qiáng)法治意識(shí)的培訓(xùn)和教育，提高相對(duì)人自覺(jué)守法的意識(shí)。同時(shí)通過(guò)媒體網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)對(duì)外的海事執(zhí)法工作宣傳，進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開(kāi)，讓社會(huì)和公眾了解并理解海事的執(zhí)法工作；

（2）各級(jí)海事機(jī)構(gòu)應(yīng)高度重視與當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門(mén)的聯(lián)系與溝通，定期向政府匯報(bào)工作，尋求政府對(duì)海事執(zhí)法工作的理解和支持；積極走訪相關(guān)單位，增進(jìn)彼此互信和了解。應(yīng)特別與當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)多交流、多溝通，開(kāi)展共建活動(dòng)，邀請(qǐng)檢察官開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪知識(shí)講座，共同研判本單位存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，既提高執(zhí)法人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，又為執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范提供了技術(shù)支撐。

（八）探索建立海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制

當(dāng)前，薄弱的水上安全基礎(chǔ)和監(jiān)管能力的不足與人民群眾日益增長(zhǎng)的安全需求之間的矛盾，依然是水上安全監(jiān)管的主要矛盾。水上安全監(jiān)管是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)，海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性和復(fù)雜性，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)用科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理理論，全面梳理海事執(zhí)法中存在各類風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展專題研究，制定切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，不斷探索并建立、運(yùn)行執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制，才能系統(tǒng)地、全面地、有效地防范海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

總之，面對(duì)建設(shè)交通運(yùn)輸法治政府部門(mén)的新部署、新要求，海事行政執(zhí)法任重而道遠(yuǎn)，各級(jí)海事機(jī)構(gòu)必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，牢固樹(shù)立法治意識(shí)，堅(jiān)持依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，全面履職、嚴(yán)格監(jiān)管、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，到位不越位、補(bǔ)位不缺位，不斷創(chuàng)新海事執(zhí)法工作的新方式，探索海事執(zhí)法規(guī)范化、科學(xué)化的新路徑，以此適應(yīng)新時(shí)期海事執(zhí)法工作的新需要，最終才能將海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)減至最低。