關(guān)于交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的思考

魏道新

（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

黨的十八大提出，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，十八大分別描繪提出了全面建成小康社會(huì)的指標(biāo)和要求，其中在社會(huì)建設(shè)方面，明確提出“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”。交通運(yùn)輸作為保障和改善民生的重要服務(wù)性行業(yè)之一，通過(guò)提供豐富的運(yùn)輸服務(wù)滿足社會(huì)“人流物流”的基本需求。交通運(yùn)輸行業(yè)具有公共服務(wù)的基本屬性，屬于公共服務(wù)的范疇，在全面建成小康社會(huì)的偉大征程中扮演著重要角色。

一、交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的內(nèi)涵

公共服務(wù)是相對(duì)于私人服務(wù)而言的，其具體內(nèi)涵界定，國(guó)內(nèi)外沒(méi)有形成統(tǒng)一的定論。廣義的公共服務(wù)，是指政府使用公共權(quán)力與公共資源所從事的各項(xiàng)工作，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能活動(dòng)。公共服務(wù)具有三個(gè)主要特點(diǎn):一是公共服務(wù)基本目標(biāo)是均等化。均等化本身包含機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等兩層含義。其中機(jī)會(huì)均等是一個(gè)基礎(chǔ)，要首先確保公眾對(duì)公共服務(wù)享有均等的機(jī)會(huì)，而是否達(dá)到結(jié)果均等，則還要取決于公共服務(wù)的性質(zhì)、社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展水平等多方面因素。均等化的核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化；二是公共服務(wù)發(fā)展具有階段性。社會(huì)性公共服務(wù)供給的增長(zhǎng)應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，公共服務(wù)在現(xiàn)階段的存在特點(diǎn)是由當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的，在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)，公共服務(wù)水平隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升而不斷提升；三是政府在提供公共服務(wù)中具有首要責(zé)任。公共服務(wù)是政府應(yīng)該承擔(dān)的基本責(zé)任。政府通過(guò)政府采購(gòu)等方式，委托政府之外的公共部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位等其他部門(mén)來(lái)具體提供公共服務(wù)，在公共服務(wù)供給多元化的格局下，政府仍然是最后責(zé)任人。

根據(jù)服務(wù)產(chǎn)品和政府職責(zé)的變化，公共服務(wù)又有基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)之分?；竟卜?wù)在《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中被定義為“建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)”?；竟卜?wù)，滿足的是全體公民最基本的需求，政府主要以無(wú)償或公益形式提供給全體公民的服務(wù)，其提供給公眾選擇服務(wù)的機(jī)會(huì)是均等的。非基本公共服務(wù)是相對(duì)于基本公共服務(wù)而言，指政府為回應(yīng)社會(huì)更高層次的公共需求，運(yùn)用手中所掌握的公共權(quán)力或公共資源，為社會(huì)提供的高層次服務(wù)。非基本公共服務(wù)由公眾根據(jù)自身情況及需要自愿決定是否享受此類服務(wù)。

衣食住行是人類生存最基本的需要，交通運(yùn)輸行業(yè)最終產(chǎn)出就是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供直接的出行和運(yùn)輸服務(wù)?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，明確指出基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。

基本公共服務(wù)范圍包括交通運(yùn)輸領(lǐng)域，但并不是說(shuō)整個(gè)交通運(yùn)輸服務(wù)的范圍和內(nèi)容都屬于基本公共服務(wù)范圍，就如教育領(lǐng)域的九年義務(wù)教育屬于基本公共服務(wù)范圍，而高等教育不屬基本公共服務(wù)范圍一樣，交通運(yùn)輸公共服務(wù)也分為交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)和交通運(yùn)輸非基本公共服務(wù)。

交通運(yùn)輸作為為民生服務(wù)的基礎(chǔ)性行業(yè)，提供優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)是其最主要的任務(wù)和服務(wù)目標(biāo)。參照《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中對(duì)基本公共服務(wù)的定義，交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)即由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民出行基本需求的公共服務(wù)。其內(nèi)涵體現(xiàn)了“政府主導(dǎo)、與階段適應(yīng)和保障出行基本需求”三個(gè)特點(diǎn)。

對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段的交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)是什么、性質(zhì)如何界定、范圍如何劃分等問(wèn)題，人們?nèi)源嬖诓煌捶?。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，考慮我國(guó)國(guó)情，通過(guò)構(gòu)建廣泛性、基礎(chǔ)性、可行性和迫切性等4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定我國(guó)現(xiàn)階段交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的內(nèi)容。這4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)缺一不可，其中，廣泛性，是指那些影響到全社會(huì)每一個(gè)家庭和個(gè)人的公共服務(wù)供給；基礎(chǔ)性，是指那些對(duì)人的發(fā)展有著重要影響的公共服務(wù)，是人所必須的公共服務(wù)，它們的缺失將嚴(yán)重影響人的發(fā)展；可行性，是指公共服務(wù)的提供要與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政能力相適應(yīng)，現(xiàn)階段政府是否有能力以無(wú)償或公益形式提供服務(wù)；迫切性，是指事關(guān)廣大社會(huì)最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切利益的公共服務(wù)。

二、交通運(yùn)輸特征分析

交通運(yùn)輸系統(tǒng)是個(gè)大系統(tǒng)，與人民群眾出行密切相關(guān)的鐵路、公路、水運(yùn)和民航等四種運(yùn)輸方式之間，基于各自的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征，有其相對(duì)合理的服務(wù)定位，其優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和適宜性如表1所列。通過(guò)對(duì)鐵路、公路、水運(yùn)和民航等四種運(yùn)輸方式的特征進(jìn)行分析，從廣泛性、基礎(chǔ)性、可行性和迫切性等4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定我國(guó)現(xiàn)階段交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的內(nèi)容。

1.廣泛性分析

世紀(jì)交替20年來(lái)，各種交通運(yùn)輸方式跨越式發(fā)展，都發(fā)生了翻天覆地的變化，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。這里以客運(yùn)量和旅客周轉(zhuǎn)量比例來(lái)描述各種運(yùn)輸方式的廣泛性。

表1 四種運(yùn)輸方式對(duì)比

由圖表可見(jiàn)，從客運(yùn)量比例數(shù)據(jù)看，公路占絕大多數(shù)，是人民群眾出行所采用的主要方式；從旅客周轉(zhuǎn)量比例數(shù)據(jù)看，公路、水運(yùn)主要承擔(dān)的是中短途客運(yùn)，鐵路和民航主要承擔(dān)的是長(zhǎng)途客運(yùn)。從發(fā)展趨勢(shì)看，鐵路和水運(yùn)的客運(yùn)量和旅客周轉(zhuǎn)量比例逐年下降，公路和民航逐年上升。因此，在公民出行方面，我國(guó)現(xiàn)階段交通運(yùn)輸以廣泛性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，公路>鐵路>民航>水運(yùn)。交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的內(nèi)容重點(diǎn)在公路。

2.基礎(chǔ)性分析

表2 各種運(yùn)輸方式旅客運(yùn)輸量比例

圖1 各種運(yùn)輸方式旅客運(yùn)輸量比例變化趨勢(shì)

表3 各種運(yùn)輸方式旅客周轉(zhuǎn)量比例

圖2 各種運(yùn)輸方式旅客周轉(zhuǎn)量比例變化趨勢(shì)

交通運(yùn)輸作為為民生服務(wù)的基礎(chǔ)性行業(yè)，基本公共服務(wù)在交通運(yùn)輸服務(wù)中處于最基本最重要的地位。從交通基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施是公眾出行的基本條件，原則上都應(yīng)屬于基本公共服務(wù)的范疇。例如，公路基礎(chǔ)設(shè)施體系、交通運(yùn)輸客運(yùn)場(chǎng)站、航道網(wǎng)絡(luò)等。從運(yùn)輸服務(wù)來(lái)看，一些基本的服務(wù)于大眾的運(yùn)輸服務(wù)都屬于基本公共服務(wù)范疇。如城市公共交通系統(tǒng)中的地鐵、公交、城鄉(xiāng)班線、鐵路普通旅客運(yùn)輸?shù)?，為廣大群眾提供了便利、低價(jià)的出行服務(wù)。交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)還應(yīng)包括公眾出行信息服務(wù)、抗災(zāi)和應(yīng)急保障以及救助打撈等運(yùn)輸服務(wù)。

3.可行性分析

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放和發(fā)展建設(shè)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合國(guó)力和國(guó)際地位顯著提高，人民生活明顯改善。但是，我國(guó)基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展不平衡的矛盾仍然十分突出，基本公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求。這是由于我國(guó)仍處于社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，基本公共服務(wù)的提供不能超越于這個(gè)階段，必須要與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政能力相適應(yīng)。

判斷一種交通運(yùn)輸公共服務(wù)是不是現(xiàn)階段我國(guó)交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)，在滿足廣泛性和基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)的前提下，必須滿足可行性標(biāo)準(zhǔn)。例如，從基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)分析，公路基礎(chǔ)設(shè)施體系都應(yīng)是交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)，但從可行性標(biāo)準(zhǔn)分析，現(xiàn)階段高速公路就不能界定為交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)。交通運(yùn)輸部基于對(duì)我國(guó)基本國(guó)情、公路交通發(fā)展實(shí)際和政府財(cái)政供給能力的客觀分析，從保障公路交通長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的角度提出“兩個(gè)公路體系”，在當(dāng)前階段，是對(duì)交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的一種很好的詮釋。普通公路滿足了公眾基本出行的需求，而收費(fèi)高速公路則提供了一種有償?shù)母咂焚|(zhì)的出行服務(wù)，這種服務(wù)并不是強(qiáng)加諸于公眾身上，而是一種可以選擇的與普通公路并存的服務(wù)形式。

同時(shí)也必須充分認(rèn)識(shí)到，基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)并不是對(duì)立、矛盾的兩方面，而是可以并存，并且在一定條件下可能發(fā)生轉(zhuǎn)化的一對(duì)共生體。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的內(nèi)容在某種運(yùn)輸方式內(nèi)部會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)化，也會(huì)在交通運(yùn)輸方式之間轉(zhuǎn)化。

4.迫切性分析

迫切性是一個(gè)需要站在全局高度來(lái)審視的標(biāo)準(zhǔn)。是不是交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)，其迫切性要從構(gòu)建和諧社會(huì)、不斷改善民生、促進(jìn)社會(huì)公正的高度和確保到2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)判斷。在各種運(yùn)輸方式之間，顯然有些貧窮山區(qū)在老百姓基本出行還未解決的情況下，積極策劃民航落地是有些超前的。在運(yùn)輸方式內(nèi)部，如出租車服務(wù)作為城市公共交通系統(tǒng)中相對(duì)于基本的公交出行的一種補(bǔ)充存在，盡管與廣大人民群眾出行密切相關(guān)，從迫切性上也不適宜定位于基本公共服務(wù)。

三、交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)存在的問(wèn)題

交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的內(nèi)容重點(diǎn)在公路。審視現(xiàn)階段我國(guó)的公路交通運(yùn)輸，根據(jù)4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的分析，從公路交通基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，普通公路、綜合客運(yùn)樞紐、農(nóng)村客運(yùn)場(chǎng)站等屬于基本公共服務(wù)的范疇；從公路運(yùn)輸服務(wù)來(lái)看，城市公交、村鎮(zhèn)公交以及應(yīng)急保障等屬于基本公共服務(wù)的范疇。審視公路交通運(yùn)輸，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)、以公眾需求為準(zhǔn)線、以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)則，公路交通運(yùn)輸與滿足人民群眾安全便捷出行的要求還有很大差距，目前主要存在3個(gè)方面問(wèn)題:

1.交通基礎(chǔ)設(shè)施還不夠便捷高效

區(qū)域間、城鄉(xiāng)間交通建設(shè)與運(yùn)輸服務(wù)還不平衡、不協(xié)調(diào)。在我國(guó)的東部地區(qū)，長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、環(huán)渤海灣地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善，運(yùn)輸能力充足、運(yùn)輸技術(shù)先進(jìn)，基本上已經(jīng)形成網(wǎng)絡(luò)化優(yōu)勢(shì)。而在廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其中西部地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)民出行難的問(wèn)題還較普遍，交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)均等化任重道遠(yuǎn)；在城市，交通擁堵日益嚴(yán)重，普通市民出行仍有諸多不便，公共交通發(fā)展比較滯后。這些問(wèn)題的存在與我國(guó)的管理體制、資金保障機(jī)制和管理水平等都有著必然聯(lián)系。

2.交通運(yùn)輸服務(wù)還不夠安全可靠

安全，處于需求層次低位，是最基本的需求。據(jù)報(bào)告，我國(guó)每年死于車禍人數(shù)居世界第一位，廣大老百姓自己出門(mén)、子女遠(yuǎn)行，最關(guān)心的還是安全問(wèn)題。交通安全形勢(shì)嚴(yán)峻涉及多方面原因，如管理體制不夠健全，管理手段不得力；從業(yè)人員素質(zhì)與準(zhǔn)入門(mén)檻偏低；交通基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)仍需優(yōu)化等。

3.交通運(yùn)輸支持保障還不夠到位

交通運(yùn)輸公共信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不到位，各單位、各部門(mén)之間的信息資源共享和開(kāi)發(fā)利用水平不高，以信息化、智能化成熟技術(shù)提升服務(wù)水平方面做得還很不夠，公眾出行信息服務(wù)還不能滿足多層次、多樣化的需求。另外，交通運(yùn)輸應(yīng)急處置的能力建設(shè)也不到位，交通應(yīng)急物資裝備和專業(yè)力量仍相對(duì)缺乏。

四、加強(qiáng)交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的建議

交通運(yùn)輸行業(yè)深刻領(lǐng)會(huì)中央對(duì)于改善民生、提高社會(huì)普遍服務(wù)能力的指導(dǎo)精神，交通運(yùn)輸部提出，到2020年，交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面建成小康社會(huì)的總體要求。我們必須深化對(duì)交通運(yùn)輸服務(wù)業(yè)的認(rèn)識(shí)，努力實(shí)踐、開(kāi)拓創(chuàng)新，不斷提高交通運(yùn)輸公共服務(wù)的能力和水平。

交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的內(nèi)容重點(diǎn)在公路。推進(jìn)交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的均等化，努力提高交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)能力，重點(diǎn)也在公路。審視交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)內(nèi)容，分析其存在問(wèn)題，我們應(yīng)重點(diǎn)做好六個(gè)方面工作:一是大力改善農(nóng)村交通運(yùn)輸條件，重點(diǎn)向縣鄉(xiāng)道改造、連通路建設(shè)等方面傾斜，繼續(xù)大力發(fā)展農(nóng)村運(yùn)輸，推動(dòng)建立農(nóng)村客運(yùn)公共財(cái)政支持保障制度；二是切實(shí)把公交優(yōu)先戰(zhàn)略落到實(shí)處，提升公交運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平；三是努力促進(jìn)區(qū)域交通運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步加大對(duì)西部地區(qū)特別是新疆、西藏等重點(diǎn)區(qū)域以及老少邊窮地區(qū)的支持力度；四是充分發(fā)揮普通公路的基礎(chǔ)性作用，建立公共財(cái)政為基礎(chǔ)、各級(jí)政府責(zé)任清晰、財(cái)力和事權(quán)相匹配的投融資長(zhǎng)效機(jī)制，不斷完善普通公路網(wǎng)絡(luò)；五是加強(qiáng)交通運(yùn)輸安全監(jiān)管和應(yīng)急能力建設(shè)，完善交通安全監(jiān)管法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，大力加強(qiáng)交通應(yīng)急物資裝備和專業(yè)力量建設(shè)；六是加大交通信息化技術(shù)應(yīng)用技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)與推廣，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)服務(wù)公眾出行。