我國游艇安全準入法律制度研究

李國棟

（深圳海事局，廣東 深圳 518032）

專業(yè)人士認為，當(dāng)?shù)貐^(qū)人均G D P達到5000美元時，游艇經(jīng)濟就開始萌芽了，我國游艇業(yè)于2005年開始加速發(fā)展，當(dāng)前國內(nèi)游艇制造企業(yè)已超過320家，游艇俱樂部也超過了100家，游艇數(shù)量日益增加，水上活動日趨頻繁，給水上交通安全監(jiān)管帶來了新的內(nèi)容和要求。在海事管理實踐中，源頭管理是非常有效的手段，能達到事半功倍的效果。本文從游艇安全準入角度入手，全面梳理與之相關(guān)的法律法規(guī)，研究分析相關(guān)法律制度存在的問題，提出完善游艇安全準入相關(guān)法律制度的建議，以推動我國游艇業(yè)健康發(fā)展，維護水上交通安全形勢穩(wěn)定。

一、我國游艇安全準入法律制度現(xiàn)狀

安全準入是源頭關(guān)，是水上交通安全管理的“第一道防線”。從海事管理實踐來看，安全準入可從政策和技術(shù)兩個層面進行設(shè)置。從政策層面是要求船舶必須取得國籍才能授以其航行權(quán)，即掛旗航行，屬于形式安全；技術(shù)層面上是要求所有參與水上活動的對象必須達到相應(yīng)的安全技術(shù)標準，并經(jīng)授權(quán)的部門檢驗合格，即檢驗持證，屬于實質(zhì)安全?，F(xiàn)行的海事管理法律體系中，涉及游艇安全準入的法律制度有:

（一）法律

《中華人民共和國海上交通安全法》 （下稱海安法）是1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過，1984年1月1日起施行，是海上交通安全管理的基本法，在我國沿海水域航行、停泊和作業(yè)的一切船舶、設(shè)施和人員以及船舶、設(shè)施的所有人、經(jīng)營人都必須遵守的法律。

（二）行政法規(guī)

《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》（下稱內(nèi)河條例）是2002年6月19日國務(wù)院第60次常務(wù)會議通過，2002年8月1日起施行，是交通主管部門或地方政府管理內(nèi)河通航水域內(nèi)船舶安全管理的行政法規(guī)，相當(dāng)于內(nèi)河水上交通安全管理的基本法。

《中華人民共和國船舶登記條例》 （下稱登記條例）是1994年6月2日經(jīng)國務(wù)院李鵬總理簽署發(fā)布,1995年1月1日起施行，是我國賦予船舶以國籍和權(quán)利義務(wù)的法律文件。船舶通過在主管機關(guān)進行登記，獲取了相應(yīng)的登記證書來證明其享有的船舶權(quán)利及有權(quán)懸掛國旗航行。

《中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗條例》（下稱檢驗條例）是1993年2月14日國務(wù)院令109號發(fā)布實施，規(guī)定了我國船舶和海上設(shè)施檢驗法定原則。所謂法定檢驗即由船旗國政府（或委托的機構(gòu)）依據(jù)國家的法律法規(guī)、有關(guān)國際公約、規(guī)則等，對船舶進行強制性的檢驗。

（三）規(guī)章

《游艇安全管理規(guī)定》是交通運輸部令2008年第7號發(fā)布，2009年1月1日起實施，是具體規(guī)范游艇水上活動及其安全管理部門規(guī)章。按照游艇活動的特性，制定的包括游艇的登記、檢驗、航行規(guī)則和游艇駕駛員的培訓(xùn)、考試以及游艇俱樂部的運作模式等內(nèi)容的管理制度。

（四）規(guī)范性文件

《游艇法定檢驗暫行規(guī)定》中華人民共和國海事局海法規(guī)字[2008]423號公布，2009年1月1日起實施，是《游艇安全管理規(guī)定》配套的技術(shù)規(guī)范，對24米及以下的游艇提出了具體的檢驗要求，對艙室布置、消防、穩(wěn)性、安全設(shè)備與環(huán)保要求作出了明確規(guī)定，規(guī)范了游艇的檢驗和證書簽發(fā)。

《關(guān)于印發(fā)游艇安全管理工作實施意見的通知》是為了解決游艇法規(guī)在具體實施中碰到的障礙而出臺，事實上是對游艇法規(guī)中一些法律瓶頸進行松綁，內(nèi)容包括了進口游艇的檢驗問題、游艇上安裝的機電設(shè)備認可問題和游艇登記等方面。

二、我國游艇安全準入法律制度存在的問題

從上述關(guān)于游艇安全準入法律制度的現(xiàn)狀看，還是沿襲了我國當(dāng)前主要針對營運船舶的水上交通安全監(jiān)管法規(guī)。而專門針對游艇的部門規(guī)章和規(guī)范性文件由于受制于更高層次法律制度的約束，也只能就當(dāng)時表現(xiàn)尖銳突出的矛盾進行規(guī)范，沒有針對游艇進行系統(tǒng)的頂層設(shè)計，屬于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，注定了這些法律制度的出臺就存在先天性缺陷。就海事實踐而言，游艇安全準入法律制度中存在以下幾方面問題:

（一）游艇的定義不明確，部分具有游艇特性的船只遭遇法律門檻

對游艇的定義，在國際上尚未有標準的解釋，我國定義的游艇，是指僅限于游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂等活動的具備機械推進動力裝置的船舶。首先從定義本身來看，沒有完全擺脫傳統(tǒng)商船管理的思路和理念，沒有完全真正回歸游艇固有的特性，把游艇與其所有人緊密聯(lián)系在一起，給實際的安全監(jiān)管帶來很大的困境。另外，游艇定義的邊界明顯地將未裝設(shè)機械推進裝置的帆艇、水上電單車、不具備船艇特性但供娛樂休閑的其他器具排除在外，造成這部分船艇安全準入法律門檻空白，形成安全管理的漏洞。此外，《游艇安全管理規(guī)定》及《游艇法定檢驗暫行規(guī)定》均規(guī)定了游艇乘員定額超過12人時，均按客船進行檢驗和管理，這樣直接導(dǎo)致了乘員定額超過12人的游艇遭遇法律瓶頸。

（二）游艇登記管理制度滯后性明顯，游艇航行權(quán)取得遭遇法律障礙

我國商船的船舶登記是船舶取得國籍的必要程序，船舶國籍證書是船舶取得國籍的證明文件，是取得船舶航行權(quán)的證明。商船的船舶登記管理制度采用了嚴格意義登記和按屬地管轄的原則，即要求船舶所有人必須是我國公民、企業(yè)法人或外商出資低于50%的合資企業(yè)法人；并且船籍港的選擇與船舶所有人戶籍所在地或企業(yè)法人注冊地緊密聯(lián)系。我國的游艇登記采用基本等同于商船的管理制度，游艇的航行權(quán)取得必須進行船舶登記。

隨著游艇經(jīng)濟的發(fā)展，游艇消費需求日益旺盛，游艇的登記管理制度與游艇的消費特性和活動特性不相適應(yīng)。實踐中，消費游艇的社會精英階層不滿足于戶籍所得地擁有游艇，并且有些城市本身沒有可供游艇活動的水上資源，屬地管轄原則與現(xiàn)實情況出現(xiàn)了很大的沖突。另外，國內(nèi)相當(dāng)數(shù)量的合作企業(yè)中外資出資比例大于50%對游艇消費異常強烈，但現(xiàn)行的登記管理制度無法滿足這部分游艇登記需求，這些是老的登記制度不適應(yīng)游艇的發(fā)展，導(dǎo)致游艇在很多情況下無法進行登記，游艇的航行權(quán)取得遭遇到法律障礙。雖然，通過《關(guān)于印發(fā)游艇安全管理工作實施意見的通知》取消了對出資比例的限制，授權(quán)部分登記機關(guān)（深圳、廈門、海南、珠海）對非本地公民所有的游艇進行登記，但這僅屬于權(quán)宜之計，屬于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法。

（三）現(xiàn)行游艇檢驗制度可操性差，進口游艇遭遇檢驗法律瓶頸

技術(shù)層面上是要求所有參與水上活動的對象必須達到相應(yīng)的安全技術(shù)標準，并經(jīng)授權(quán)的部門檢驗合格，即檢驗持證，屬于實質(zhì)安全。船舶檢驗是船舶安全準入重要手段，游艇作為非公約船舶，沒有專門針對它的統(tǒng)一安全和防污染要求，其檢驗制度設(shè)計和檢驗管理由各國國內(nèi)法規(guī)定。我國在設(shè)計游艇檢驗管理的制度時，認為我國的游艇業(yè)尚在起步階段，無論是游艇制造還是使用都不夠成熟，現(xiàn)階段對游艇檢驗管理不宜過于寬松，以免影響游艇自身及公共安全。因此，《游艇安全管理規(guī)定》第四條規(guī)定了“游艇應(yīng)當(dāng)經(jīng)船舶檢驗機構(gòu)按照交通運輸部批準或者認可的游艇檢驗規(guī)定和規(guī)范進行檢驗，并取得相應(yīng)的船舶檢驗證書后方可使用。”游艇檢驗實行了法定的原則。

游艇是一種私人性質(zhì)的、非營運用途的休閑船舶，用于游覽觀光、休閑娛樂、商務(wù)接待，一方面，在建造風(fēng)格上追求個性化，游艇的設(shè)計是其靈魂，凝聚了設(shè)計者的知識與智慧，其知識產(chǎn)權(quán)應(yīng)受到保護；另一方面，在市場上具備商品的流通屬性，要求游艇安全在出廠前就應(yīng)該滿足相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范要求，制造廠家應(yīng)該為自身的產(chǎn)品質(zhì)量安全負責(zé)。因此，國際上游艇通常象普通商品一樣銷售，提供給消費者產(chǎn)品說明書，基于知識產(chǎn)權(quán)保護不會提供給消費者全套的圖紙。而在游艇法定檢驗的制度設(shè)計中，基本是沿襲了傳統(tǒng)商船的檢驗制度思路，審圖和檢驗是必不可少的環(huán)節(jié)。因此，在檢驗實踐中遭遇了游艇無法提供圖紙，檢驗無法進行的情況，特別是進口的游艇。如《游艇法定檢驗暫行規(guī)定》2009年就出臺了，但在很長一段時間內(nèi)檢驗部門發(fā)不出證來，游艇“游不動”，其直接原因在于游艇無法提供圖紙資料，檢驗部門無法證明游艇是否符合法規(guī)規(guī)定，最后通過《關(guān)于印發(fā)游艇安全管理工作實施意見的通知》對部分條文松綁，才使游艇游了起來。但是，這樣一松綁，使我國市場無條件放棄了從歐美市場進口過來游艇的安全準入把關(guān)，難以培育本土游艇業(yè)的進步與發(fā)展。

（四）現(xiàn)行游艇技術(shù)標準落后，缺乏對游艇安全準入引領(lǐng)

游艇注重于設(shè)計，但安全、合格的成品是首要條件，離開安全談設(shè)計就失去了游艇設(shè)計的意義，好的、完善的技術(shù)標準體系是關(guān)鍵。一套好的、完善的技術(shù)標準，對游艇的安全準入具有引領(lǐng)作用，在歐美發(fā)達國家，游艇業(yè)起步早，技術(shù)標準成熟，特別是美國通過頒布小艇制造者手冊（B o a t b u i l d e r’s H a n d b o o k）發(fā)布技術(shù)標準和認證指引，給予制造者更大的發(fā)揮空間，充分發(fā)揮技術(shù)安全引領(lǐng)的作用。

對我國而言，游艇制造業(yè)剛剛啟動，從實際應(yīng)用的情況來看，國內(nèi)目前許多游艇制造廠通常照搬翻模和模仿母型船生產(chǎn)出來，母船設(shè)計及工藝控制由國外設(shè)計師控制，然而這些設(shè)計均按國外技術(shù)標準進行，搬到國內(nèi)生產(chǎn)出來后，在檢驗時套上《游艇法定檢驗暫行規(guī)定》，說明制造出來的游艇滿足相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范要求，但實際上是一種被動接受的過程。另外，我國制定的游艇技術(shù)標準起點低，適用性不夠廣泛，與國際接軌程度不高，對游艇安全準入的引領(lǐng)作用不強，主要表現(xiàn)在:

（1）接收和認可標準的覆蓋范圍和程序方面不夠完備?！队瓮Хǘz驗暫行規(guī)定》中1.1.2.4條明確了“適用本篇規(guī)定的游艇，其材料可為鋼質(zhì)、鋁合金或纖維增強塑料。游艇的材料與建造工藝應(yīng)符合本局認可的中國船級社《材料與焊接規(guī)范》或其他公認標準的有關(guān)規(guī)定”。雖然對游艇建造的材料進行了明確，但也僅局限于鋼質(zhì)、鋁合金或纖維增強塑料了，對于木質(zhì)、塑料建造的游艇就不滿足了；另外，對“其他公認標準的有關(guān)規(guī)定”包括中國船級社的規(guī)范是如何接受或認可沒有具體的程序要求。

（2）國際上通用的標準與現(xiàn)行規(guī)范條文出現(xiàn)了沖突?！队瓮Хǘz驗暫行規(guī)定》中1.1.2.1條要求，設(shè)計為12人以上游艇的建造規(guī)范則按客船規(guī)范，例如:一艘從歐盟進口的乘員定額超過12人的游艇，在國外是按照歐盟C E標準建造，到國內(nèi)后就就要按照客船法定檢驗，這樣將會導(dǎo)致建造標準與檢驗標準相沖突。

（3）部分技術(shù)條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，不便于操作，例如:4.1.4條人員保護僅籠統(tǒng)地提出要設(shè)置適當(dāng)高度欄桿對人員進行保護，其標準明顯低于國際標準，也不知道如何操作。

（4）《游艇法定檢驗暫行規(guī)定》中對游艇種類的技術(shù)標準覆蓋不全，如三體帆船、多體帆船的技術(shù)標準空白，執(zhí)行船艇將陷入無法可依的狀況。

三、完善我國游艇安全準入法律制度的建議

我國水上活動資源豐富，擁有18000公里長的海岸線和300萬平方公里的管轄海域，內(nèi)陸有20多萬平方公里的江、河、湖、水庫，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，游艇休閑、運動將成為人們娛樂生活的重要選擇，游艇海上運動將成為海洋旅游、個性消費和追求品味的新亮點，也給水上交通安全管理帶來新的壓力。如何用有限的安全監(jiān)管資源管好日益發(fā)展的水上休閑活動帶來的監(jiān)管難點，好的制度設(shè)計至關(guān)重要，特別把住源頭的安全準入關(guān)，就能起到“一夫當(dāng)關(guān)，萬夫莫開”的功效，筆者就游艇安全準入制度設(shè)計提幾點建議，供參考。

（一）明確游艇的定義邊界，避免產(chǎn)生安全監(jiān)管死角

游艇定義邊界的劃分對游艇安全管理制度設(shè)計及其技術(shù)標準制度至關(guān)重要，在安全監(jiān)管實踐中能避免安全監(jiān)管死角。在游艇發(fā)達的國家、地區(qū)，對游艇的定義非常明確，如歐洲在法律上對游艇的界定為指長度不小于2.5公尺任何性質(zhì)的作為或可作為水上的移動裝置的航水器具或設(shè)備，且用于非營利性的海上運動、釣魚運動或娛樂。在香港商船（游艇）規(guī)例規(guī)定，游艇系指符合以下條件的小輪、私人游艇、充氣式船只、中式帆船、西式中國帆船或其他船只:（1）已裝備或者載有引擎，或設(shè)計為可裝設(shè)或載有引擎，藉以使該船只能靠機械設(shè)備推進；（2）純?yōu)橛螛范鴵碛谢蚴褂玫?；?）并非為收取租金或報酬而出租（根據(jù)租船協(xié)議和租購協(xié)議的條款租出者除外）。不同的區(qū)域?qū)τ瓮Фx不同，但回歸到游艇最大的特性是非營利性的休閑娛樂工作。因此，針對游艇的這一特性，結(jié)合我國水上交通安全管理的實際情況，充分借鑒國際上發(fā)達國家對游艇的定義，對游艇的定義邊界進行系統(tǒng)科學(xué)的論證，給游艇一個明確的定義邊界，避免產(chǎn)生安全監(jiān)管死角。

（二）調(diào)整游艇的登記制度，給游艇的航行權(quán)松綁

我國水上交通安全監(jiān)管的法規(guī)主要是針對營運船舶來制定的，如海安法、內(nèi)河條例、船舶登記條例等立法時，游艇問題不突出，甚至沒有游艇的概念，但隨著社會進步和發(fā)展，游艇安全管理也成為我國水上交通安全管理的一項重要內(nèi)容。在國際上，不同的國家或者地區(qū)對游艇的登記采取不同的態(tài)度，有的要求登記，有的不要求登記。如在香港船舶注冊登記與牌照申請是可以分開進行的，領(lǐng)取牌照是法定要求:無論營業(yè)性質(zhì)還是非營業(yè)性質(zhì)的船舶，只要在香港水域活動而非臨時靠港都需要取得牌照，但只有具有香港身份證的個人或香港公司方可申請。而船舶注冊登記是自愿的:經(jīng)過注冊登記確認所有權(quán)的船舶可掛香港旗航行，同時有物權(quán)證明的性質(zhì)，注冊對申請人沒有限制。

游艇社會需求和產(chǎn)業(yè)需求發(fā)展起來后，我國游艇的登記制度沒有進行及時調(diào)整，導(dǎo)致了與游艇發(fā)展、游艇安全管理不相適應(yīng)，建議從兩方面進行調(diào)整，給游艇的航行權(quán)進行松綁:（1）針對當(dāng)前游艇最大束縛的登記屬地管轄原則，參照《關(guān)于印發(fā)游艇安全管理工作實施意見的通知》給深圳、廈門、珠海、海南等地松綁的做法，擴大海濱城市的適用范圍，甚至可以包括內(nèi)陸有游艇發(fā)展需要的城市，讓游艇“游”起來；（2）從更高層面上研究，研究游艇登記的所有權(quán)登記與國籍登記分離的可行性，推動登記條例的修訂，從根本上給游艇航行準入關(guān)松綁。

（三）調(diào)整現(xiàn)行的游艇檢驗制度，引導(dǎo)制造商安全自律

我國當(dāng)前的游艇檢驗制度和游艇技術(shù)標準在很大程度上與我國游艇發(fā)展的現(xiàn)狀不相適應(yīng)，與國際接軌程度不緊密，不能滿足日益蓬勃的游艇發(fā)展需求。美國是世界上船艇業(yè)最發(fā)達的國家，其快速發(fā)展的動力，離不開一套健全完善的法律法規(guī)的支持。在美國，1971年8月，美國國會（Congress）通過《聯(lián)邦船艇安全法》 （the Federal Boat Safety Act），該法令授權(quán)美國海岸警衛(wèi)隊（the U.S.Coast Guard）針對娛樂船舶制造商建立全國性的生產(chǎn)和操作性能標準，并制定執(zhí)法機制。美國海岸警衛(wèi)隊不會對游樂船進行單獨檢驗，看其是否符合美國海岸警衛(wèi)處的安全標準，而是更加注重于突出行業(yè)組織的技術(shù)規(guī)范，通過頒布小艇制造者手冊（Boat builder’s Hand book）發(fā)布技術(shù)標準和認證指引，給予制造者更大的發(fā)揮空間，通過船廠訪問制度來監(jiān)督各項技術(shù)標準得到遵守，重在引導(dǎo)制造者自律。

就我國游艇檢驗實踐，筆者認為國外發(fā)達國家對游艇的檢驗制度同樣值得我們參考和借鑒，建議對我國現(xiàn)有的的游艇檢驗制度進行適當(dāng)調(diào)整，檢驗參考美國的做法，通過建立制造廠家識別、船體識別、船廠訪問等系列制度，把安全準入抓手往前伸，在船舶的設(shè)計、建造環(huán)節(jié)提前介入，加以控制，加強對制造廠家的自律引導(dǎo)，培養(yǎng)自律文化，減輕游艇投放市場活動后的監(jiān)管壓力，推動游艇業(yè)安全、健康發(fā)展。

（四）建立完善我國游艇技術(shù)標準，引領(lǐng)游艇業(yè)安全發(fā)展

事實上，除美國外，包括歐盟在內(nèi)很多國家也沒有單獨出臺國內(nèi)的游艇技術(shù)規(guī)范，通常是采用協(xié)調(diào)標準，也就是說通過國內(nèi)頒布相應(yīng)的法令把國際標準組織技術(shù)委員會188（IS OTC188）的24 m及以下的小艇相關(guān)技術(shù)規(guī)范轉(zhuǎn)化為國內(nèi)技術(shù)規(guī)范加以實施。歐盟就是采用了協(xié)調(diào)標準，經(jīng)2003/44/E C修訂的游樂船只法令（RCD-Recreational Craft Directive，94/25/EC）第5條規(guī)定，產(chǎn)品滿足依據(jù)協(xié)調(diào)標準所制定的國內(nèi)標準的基本認證要求，產(chǎn)品可以在基本要求的基礎(chǔ)上直接生產(chǎn)出來。這樣可以給制造商更多的自主空間，制造商可以選擇是否參考協(xié)調(diào)標準，但是制造商如果選擇不按照協(xié)調(diào)標準的話，那么他就有義務(wù)證明他的選擇符合基本的要求（例如，使用現(xiàn)行的任何技術(shù)規(guī)范），更能適應(yīng)游艇的建造工藝、個性化需求。因此，國際標準組織技術(shù)委員會188（ISOTC188）有關(guān)24 m及以下的小艇相關(guān)技術(shù)規(guī)范已被證明了是安全的、適應(yīng)的，具有普遍適用性的。建議我國可參照國際上發(fā)達國家的一些做法，采用協(xié)調(diào)標準，把國際標準組織技術(shù)委員會188（ISOTC188）有關(guān)24 m及以下的小艇相關(guān)技術(shù)規(guī)范轉(zhuǎn)化成我國國內(nèi)強制性規(guī)范加以執(zhí)行，形成我國游艇技術(shù)標準規(guī)范，這樣更能在我國游艇業(yè)起步晚的基礎(chǔ)上更大程度與國際接軌。