關(guān)于長江江蘇水域污染危機(jī)多元治理的幾點思考

陳華文

（泰州海事局，江蘇 泰州 225300）

黨的十八大報告指出:“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計?！遍L江化工品運輸市場的繁榮，在促進(jìn)長江流域經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，已嚴(yán)重影響到沿江居民飲用水、農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水安全。大量有害有毒物質(zhì)的水上運輸、高密度通航船舶以及長江復(fù)雜的通航環(huán)境極易引發(fā)有害有毒物質(zhì)的運輸事故和水域污染危機(jī)。只有充分做好污染危機(jī)應(yīng)急防備，才能有效應(yīng)對污染危機(jī)。

一、長江江蘇水域污染危機(jī)治理理論基礎(chǔ)

在布萊克維爾政治學(xué)百科全書中，責(zé)任政府是指一種需要通過其賴以存在的立法機(jī)關(guān)而向全體選民解釋其所作的決策并證明這些決策是正確合理的行政機(jī)構(gòu)。責(zé)任政府實際上是一種與民主制度、法治理念和公民自由相聯(lián)系并作為政府與人民之間權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行制度性安排的組織形式。政府責(zé)任是責(zé)任政府制度化的實現(xiàn)途徑和方式，是責(zé)任政府的操作層面。政府責(zé)任有兩層含義:第一，政府及其公務(wù)員所負(fù)有的職責(zé)；第二，政府及其公務(wù)員沒有履行職責(zé)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。危機(jī)是相對于人類生活常態(tài)的社會生產(chǎn)生活秩序而言，危機(jī)發(fā)生直接導(dǎo)致社會處于非均衡、非常態(tài)危急狀態(tài)，在一定區(qū)域內(nèi)造成經(jīng)濟(jì)損失或秩序動蕩。危機(jī)治理指為了有效維護(hù)社會秩序，推進(jìn)社會和諧發(fā)展，實現(xiàn)危機(jī)消解、規(guī)避的目標(biāo)，政府與社會組織運用權(quán)力、手段對社會資源實行計劃、協(xié)調(diào)、控制、管轄，同時積極動員社會群體有效參與，并提高其應(yīng)對各種危機(jī)、獲得濟(jì)護(hù)與安全保障能力的過程，并通過法治原則規(guī)定政府、社會組織及社群和個人的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，由此形成的克服危機(jī)目標(biāo)、戰(zhàn)略、組織管理體系、政策和制度規(guī)范及行為模式有機(jī)整體。在危機(jī)治理中，責(zé)任型政府一方面要按照公平性原則，通過一定的手段合理配置相關(guān)資源，提供必要服務(wù)，滿足公民在危機(jī)狀態(tài)下的基本要求；另一方面，需要從國家政治的角度，組織、引導(dǎo)、管理公民的思想、行為，確保公民的各項政治權(quán)利在危機(jī)情況下也盡可能得到落實，通過法律保障公民的基本權(quán)利，對因危機(jī)而遭受損失的公民給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?shù)?。同時，責(zé)任型政府有責(zé)任引導(dǎo)社會樹立危機(jī)管理的全局理念。責(zé)任型政府除了居于主導(dǎo)地位，對危機(jī)快速有效的決策和救治外，應(yīng)調(diào)動全社會治理危機(jī)的積極性，使各參與主體充分發(fā)揮治理主體的主動，實現(xiàn)危機(jī)治理過程中的合作。為了協(xié)調(diào)各種主體的沖突及矛盾，責(zé)任型政府必須從瑣碎的具體事務(wù)中解脫出來，上升到宏觀調(diào)控的層面，培育公共危機(jī)管理的社會支持系統(tǒng)，強(qiáng)化行政問責(zé)制等制度構(gòu)建的工作，倡導(dǎo)對公共危機(jī)實現(xiàn)全方位、多層次的全局管理理念。

水域污染危機(jī)應(yīng)急包括危機(jī)預(yù)防、預(yù)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段。預(yù)防水域污染危機(jī)的發(fā)生，避免應(yīng)急行動，是危機(jī)管理的基礎(chǔ)與根本。水域污染危機(jī)預(yù)防的內(nèi)容和措施包括制定有關(guān)危險貨物安全運輸?shù)姆?、法?guī)、標(biāo)準(zhǔn)；危險貨物安全監(jiān)測監(jiān)控；安全研究、風(fēng)險分析與評價；事故風(fēng)險的保險；建立危險貨物安全信息系統(tǒng)；危險貨物運輸安全的教育與培訓(xùn)等。應(yīng)急預(yù)備是在應(yīng)急發(fā)生前進(jìn)行的工作，主要是為了建立應(yīng)急管理能力。它把目標(biāo)集中在發(fā)展應(yīng)急操作計劃及系統(tǒng)上，主要內(nèi)容是建立危險貨物應(yīng)急救援系統(tǒng)、編制危險貨物應(yīng)急救援預(yù)案和進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)、訓(xùn)練和演習(xí)。加強(qiáng)水域防污染檢查，監(jiān)督落實法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)是避免和減少事故危機(jī)發(fā)生的重要和有效地措施。

二、長江江蘇水域污染風(fēng)險基本狀況

長江江蘇水域長達(dá)300多公里，是長江干線乃至世界上最繁忙的水域之一，通航環(huán)境極為復(fù)雜，2012年船舶日斷面流量1700～2500艘，高峰時可達(dá)3000艘次。與此同時，長江江蘇水域現(xiàn)有83座區(qū)域性飲用水取水口，承擔(dān)著沿江八市90%以上居民飲用供水，且是國家南水北調(diào)工程引水口所在水域。長江江蘇水域船舶載運危險貨物的特點是運量大、品種多、分布廣。載運危險貨物的船舶達(dá)9萬艘次；載運危險貨物以小型船舶為主，船舶每航次作業(yè)量平均在1000噸左右；進(jìn)出轄區(qū)各港口的危險貨物運輸量呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，2012年達(dá)到1.11億噸以上，有近300個品種。在各類危險貨物中液體化學(xué)品保持了較大的運輸量，2001年以來，年均增幅約為20%，2009年～2012年達(dá)到歷史最高值，達(dá)5356萬噸。2012年，查處違反船載危險貨物秩序的違法行為43件、其中19起為謊報瞞報案件。2012年長江江蘇水域發(fā)生船舶污染事故8件。2012年2月，韓國籍“F CG L O R I A”輪在長江鎮(zhèn)江水域卸貨期間，苯酚通過水下排放管路泄漏，造成長江水體污染并引發(fā)沿江居民恐慌性搶水。21世紀(jì)初，為應(yīng)對污染危機(jī)，沿江地級市政府相繼建立了危險化學(xué)品事故應(yīng)急救援預(yù)案。目前長江環(huán)境承受著巨大的生態(tài)壓力和污染危機(jī)。

三、長江江蘇水域污染危機(jī)治理存在的問題

（一）污染危機(jī)治理缺乏制度保障

《突發(fā)事件應(yīng)對法》對危機(jī)應(yīng)對與管理作出了詳細(xì)的規(guī)定，但沒有明確規(guī)定公民和各類社會組織參與危機(jī)治理的權(quán)利與義務(wù)。長江這一特定水域，沒有專門法律進(jìn)行統(tǒng)一管理。目前長江水域沿江省級船舶污染應(yīng)急預(yù)案還沒有出臺。長江江蘇水域沿江市針對所轄行政區(qū)域編制了污染應(yīng)急計劃，但條塊分割，各自為政，應(yīng)急力量無法得到整合，功能難以實現(xiàn)互補(bǔ)，造成了長江江蘇水域污染危機(jī)治理中許多縫隙和空白，甚至導(dǎo)致了混亂。

（二）政府的強(qiáng)制性應(yīng)急職責(zé)不清

公共危機(jī)的應(yīng)對需要來自多個部門和機(jī)構(gòu)的配合與協(xié)調(diào)。同一區(qū)段水域兩岸涉及不同省市，存在相關(guān)政府及有關(guān)部門在污染事故危機(jī)應(yīng)急時相互推諉；在同一水域的污染危機(jī)應(yīng)急存在多套應(yīng)急組織，造成應(yīng)急反應(yīng)的責(zé)任難以落實。政府在應(yīng)急問題上，垂直應(yīng)急管理體系較為完備，但相關(guān)政府之間橫向職責(zé)分工并不十分明確。地方政府對水域污染事故可能造成污染危害以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任認(rèn)識不足，認(rèn)為長江污染應(yīng)急是條塊主管部門的事。目前長江污染事故危機(jī)治理主要依靠單一的海事機(jī)構(gòu)。

（三）危機(jī)防控責(zé)任界定不清

對水上污染事故應(yīng)急防備來說，最為重要的是應(yīng)急資源的保障問題。水上污染事故應(yīng)急資源與其他事件應(yīng)急資源相比專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、投資大。實踐中，政府認(rèn)為工業(yè)活動發(fā)生的水上污染事故應(yīng)由企業(yè)負(fù)擔(dān)，政府對應(yīng)急活動進(jìn)行監(jiān)督檢查即可，不必包攬?zhí)?，更不必投資太多。而企業(yè)對政府依賴性大，消極應(yīng)對應(yīng)急防備，所配備的應(yīng)急資源滿足不了自身活動一般性事故的應(yīng)急需求。在長江江蘇水域，地方政府沒有投資建設(shè)專業(yè)性船載危險貨物事故應(yīng)急設(shè)施設(shè)備，沒有成立專業(yè)船載危險貨物事故應(yīng)急隊伍，無法有效應(yīng)對船載危險貨物事故。

（四）應(yīng)急合作缺少落實措施

廣大居民社會危機(jī)意識普遍薄弱，自救知識和能力欠缺，主動參與程度不高。各市人民政府建立的《長江水域危險化學(xué)品事故應(yīng)急救援處置預(yù)案》都明確應(yīng)急堅持:“快速反應(yīng)、統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、單位自救與社會救援相結(jié)合”原則，但沒有通過協(xié)議事先落實相互支援的設(shè)備與技術(shù)有關(guān)事項，資源共享程度低。應(yīng)急合作通常是在危機(jī)發(fā)生時，經(jīng)過協(xié)調(diào)協(xié)商達(dá)成，常常貽誤應(yīng)急最佳時機(jī)，難以達(dá)到“應(yīng)急快速有效”。

（五）應(yīng)急費用缺少資金保障

各市人民政府建立的《長江水域危險化學(xué)品事故應(yīng)急救援處置預(yù)案》雖明確政府負(fù)責(zé)設(shè)立基金，以支持預(yù)案的實施，但基金一直沒有能夠得到落實。危機(jī)宣傳教育、演練演習(xí)無法得到正常開展。大規(guī)模應(yīng)急行動，通常是采取行政命令干預(yù)，事后支付部分應(yīng)急費用。政府沒有落實應(yīng)急資金預(yù)算，是影響應(yīng)急不能持續(xù)健康發(fā)展的主要原因，嚴(yán)重制約整體應(yīng)急能力提高。

四、長江江蘇水域污染危機(jī)治理對策措施

黨的十八大報告指出:“堅持預(yù)防為主、綜合治理，以解決損害群眾健康突出環(huán)境問題為重點，強(qiáng)化水、大氣、土壤等防治”。建立以責(zé)任型政府為主導(dǎo)的社會多元共治為主要特征的長江水域污染危機(jī)治理體系，在推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，淘汰沿江污染風(fēng)險較大的化工產(chǎn)業(yè)的同時，要充分做好長江江蘇水域污染危機(jī)能力建設(shè)。

（一）加強(qiáng)全民危機(jī)治理意識培育

“居安思危，思則有備，有備無患”。對于一個負(fù)責(zé)任的政府來說，必須有強(qiáng)烈的憂患意識與危機(jī)感，采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，增強(qiáng)國民的危機(jī)意識。在長江水域，不僅船公司、船民缺乏危機(jī)意識，沿江各級政府官員危機(jī)意識也十分淡薄，他們總認(rèn)為長江污染危機(jī)是條塊主管部門應(yīng)對的事情，并沒有充分認(rèn)識到危機(jī)管理實行“屬地管理”原則。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。將危機(jī)管理教育和培訓(xùn)納入長江沿江政府官員和全社會的教育和培訓(xùn)之中，定期舉行由各級政府官員和全社會參加的長江水域綜合防災(zāi)演練，一方面可增強(qiáng)危機(jī)意識；另一方面提高災(zāi)害應(yīng)對能力。

（二）完善污染危機(jī)治理組織機(jī)構(gòu)

危機(jī)治理組織機(jī)構(gòu)是危機(jī)預(yù)防管理的核心部分。建立健全“分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制。筆者認(rèn)為，以通航管區(qū)或海事管理轄區(qū)為單元，在長江水域建立覆蓋涉及沿江市級政府的污染危機(jī)治理協(xié)調(diào)區(qū)域中心，長江通航管區(qū)涉及沿江所有市級政府及其相關(guān)職能部門為該中心成員單位。同時，明確長江水域沿江市級政府危機(jī)管理的責(zé)任、權(quán)利和業(yè)務(wù)。整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮和組織網(wǎng)絡(luò)，建立統(tǒng)一、科學(xué)、高效的指揮體系，形成分工明確、責(zé)任落實、常備不懈的保障體系。

（三）完善污染危機(jī)治理區(qū)域立法

世界上許多國家為了嚴(yán)格規(guī)范緊急狀態(tài)時期政府行使的緊急權(quán)力，都是通過以法律的形式給予保證。筆者認(rèn)為，針對長江這一特定河流專門立法，在“長江法”框架中明確應(yīng)對污染危機(jī)的法律性約束條款，確認(rèn)公民與各類社會組織參與危機(jī)治理的主體地位，明確其參與危機(jī)治理的權(quán)利與義務(wù)，促進(jìn)危機(jī)治理中多元主體依法、高效、有序參與。設(shè)置限制污染性高的危險化學(xué)品進(jìn)入作業(yè)的特殊水域。配套相應(yīng)的條例辦法細(xì)化具體的水污染危機(jī)應(yīng)急管理制度以及政府與企業(yè)污染應(yīng)急設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，使政府、企業(yè)在應(yīng)急職責(zé)范圍內(nèi)配備與其履行各自職責(zé)相當(dāng)?shù)膽?yīng)急設(shè)備。

（四）充分發(fā)揮政府社會兩股力量

水上污染危機(jī)治理的特點是需要政府強(qiáng)有力統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與組織協(xié)調(diào)以及全社會廣泛參與，這是全球污染事故危機(jī)處置的成功經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)政府在危機(jī)治理中主導(dǎo)作用的同時，政府必須最大可能調(diào)動社會資源，拓寬社會參與渠道，構(gòu)建協(xié)調(diào)合作，群防群治，社會整體應(yīng)對危機(jī)網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)部門之間、地區(qū)之間、中央派出單位與地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)，充分動員和發(fā)揮社會的作用，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。同時沿江市級人民政府及其有關(guān)職能部門，要嚴(yán)格履行職責(zé)，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用；同時防止在污染危機(jī)治理上“包打天下”的觀念存在，主動從“全能政府”向“綜合協(xié)調(diào)”政府職能轉(zhuǎn)變。

（五）落實污染治理專項基金

要保障污染治理的正常進(jìn)行，建立污染治理的專項基金非常必要。筆者認(rèn)為，長江沿江省市政府應(yīng)將長江水域污染危機(jī)治理專項基金列入財政預(yù)算，以支撐危機(jī)預(yù)防預(yù)控。同時大量吸收社會、民間資本。企業(yè)和船公司應(yīng)將屬于固定資產(chǎn)支出部分的危險化學(xué)品應(yīng)急救援所需設(shè)備經(jīng)費從企業(yè)自有資金中列支；不屬于固定資產(chǎn)的支出部分從企業(yè)成本中列支。各保險公司應(yīng)開設(shè)適合危險化學(xué)品突發(fā)事件特點的險種，國內(nèi)航線油輪、化學(xué)品船舶，不論大小，一律強(qiáng)制進(jìn)行污染責(zé)任保險，確保水域污染危機(jī)管理健康發(fā)展。

（六）完善有效問責(zé)機(jī)制

實行應(yīng)急處置工作各級行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，將長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)及污染危機(jī)治理納入沿江政府官員的政績考核體系，依法對不作為、延誤時機(jī)、組織不力等失職、瀆職行為依法追究責(zé)任。要按照突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)職能與權(quán)限確定責(zé)任，對水上污染危機(jī)管理機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人設(shè)定詳細(xì)獎懲標(biāo)準(zhǔn)；不斷深化責(zé)任追究層次、范圍，實現(xiàn)行政問責(zé)制的高度效能性，從而建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、保障有力的污染危機(jī)管理體制。

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