試析扁平化管理理論在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)指揮體系中的應(yīng)用

張春昌

（煙臺(tái)溢油應(yīng)急技術(shù)中心，山東 煙臺(tái)264000）

一、扁平化管理理論實(shí)質(zhì)及相關(guān)應(yīng)用

扁平化管理理論較早地用于軍隊(duì)的指揮體系中，其目的是減少指揮層次，縮短信息流程，提高軍隊(duì)的指揮效能①黃俊，中國國防報(bào)，2009年6月11日第003版。。從系統(tǒng)論的角度，扁平化管理的實(shí)質(zhì)是將上下單向作用的科層系統(tǒng)或官僚系統(tǒng)②李建華，系統(tǒng)思想與創(chuàng)新能力，黨校講稿，編號(hào)2013-31。的組織結(jié)構(gòu)中原有的部分層級(jí)撤掉，形成上下層級(jí)相對(duì)少的直接指揮體系。扁平化管理本身不能自成一種系統(tǒng)管理理論，只是組織管理結(jié)構(gòu)的一種優(yōu)化形式。

在我國，除了軍事系統(tǒng)在探討運(yùn)用扁平化管理外，該理論在公安系統(tǒng)等相關(guān)行業(yè)也被廣為認(rèn)可③王楠，扁平化指揮系統(tǒng)的體系架構(gòu)和關(guān)鍵技術(shù)研究，警察技術(shù)，2011年3月，第65頁。。近年來，隨著企業(yè)向集團(tuán)化、大型化方向轉(zhuǎn)變，企業(yè)層級(jí)也越來越多，一些企業(yè)集團(tuán)甚至?xí)霈F(xiàn)5～6層級(jí)的子公司或分公司，管理難度也在增加，為此，企業(yè)管理界也在運(yùn)用扁平化管理理念，實(shí)現(xiàn)其對(duì)下屬企業(yè)的財(cái)務(wù)、戰(zhàn)略和經(jīng)營上的管控④王欽，扁平化管理三道坎，中國電力企業(yè)管理，2005年11月，第61頁。。

在突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)域，扁平化管理理論尚處在探索階段。上海市政府在發(fā)布該市的突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案時(shí)，提出了采取扁平化管理的模式，廣東省人民政府將“推進(jìn)扁平化應(yīng)急管理模式”寫入正式文件⑤廣東省人民政府辦公廳，關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)的意見（粵府辦[2011]80號(hào)），2011年12月8日。中，但是細(xì)看這些省市的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并沒有明顯的扁平化組織結(jié)構(gòu)描述，且該理論是否在具體案例中得到了落實(shí)尚未知。盡管如此，在筆者接觸到的一些突發(fā)事件應(yīng)急行動(dòng)中，扁平化管理理論在現(xiàn)實(shí)中已在無形應(yīng)用，如2008年青島防抗?jié)G苔保奧運(yùn)行動(dòng)、2010年大連7·16石油管線溢油事故應(yīng)急處置行動(dòng)以及2013年上海“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪碰撞溢油事故應(yīng)急等。

二、突發(fā)事件應(yīng)急指揮中應(yīng)用扁平化管理的必要性分析

扁平化管理作為一種管理理論的優(yōu)化方法之一，是否可以用于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的指揮協(xié)調(diào)工作中，應(yīng)當(dāng)首先從其必要性分析。

克勞塞維茨在《戰(zhàn)爭(zhēng)論》中指出，“增加任何傳達(dá)命令的新層次，都會(huì)從兩方面削弱命令的效力。一方面是多經(jīng)過一個(gè)層次，命令的準(zhǔn)確性會(huì)受到損失；另一方面是傳達(dá)命令的時(shí)間延長，會(huì)使命令的效力受到削弱?！睘榱朔乐够驕p輕突發(fā)事件造成的危害，是否能夠及時(shí)、快速地反應(yīng)是突發(fā)事件應(yīng)急效果關(guān)鍵因素之一?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的兩項(xiàng)原則有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)；快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對(duì)”，這是從時(shí)效上要求突發(fā)事件應(yīng)急的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制必須在滿足統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，能夠快速、高效、協(xié)同地運(yùn)行。扁平化管理的實(shí)質(zhì)上減少管理層級(jí)，從某種程度上講，減少指揮協(xié)調(diào)層級(jí)將會(huì)起到以下效果:一是使信息上下傳遞速度加快；二是減少指令傳達(dá)和貫徹的失誤，提高執(zhí)行力；三是組織結(jié)構(gòu)清晰，便于理解，減少應(yīng)急行動(dòng)的交叉人員；四是扁到底層，可直接執(zhí)行。為此，如能合理地運(yùn)用扁平化管理理論，是提高突發(fā)事件應(yīng)急時(shí)效性的重要途徑之一。

除了考慮突發(fā)事件的時(shí)效性外，原有層級(jí)的復(fù)雜性也是決定扁平化管理是否必要的重要的因素之一。若原有層級(jí)本來就很少，如只有兩層或三層，此時(shí)，是否再減少層級(jí)就需要慎重，為此，評(píng)估原有指揮協(xié)調(diào)層級(jí)的復(fù)雜性、合理性是決定是否采取扁平化管理的必要程序。

三、海上重大溢油應(yīng)急指揮應(yīng)用扁平化管理的必要性和可行性分析

扁平化管理理論是否可用于海上重大溢油應(yīng)急的指揮管理中，應(yīng)當(dāng)首先從海上溢油應(yīng)急的特點(diǎn)和我國海上溢油應(yīng)急預(yù)案體系框架上分析。

（一）我國海上溢油應(yīng)急復(fù)雜的預(yù)案體系決定了應(yīng)用扁平化管理理論的必要性

基于我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》等法律以及相關(guān)的行政法規(guī)（如《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》），目前我國已構(gòu)建起了由國家、海區(qū)、省級(jí)、地市級(jí)（部分地區(qū)還建立了縣級(jí)）以及企業(yè)溢油應(yīng)急預(yù)案的預(yù)案體系，層級(jí)數(shù)達(dá)到5～6級(jí)。其中，海區(qū)級(jí)的應(yīng)急預(yù)案早于國家突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案出臺(tái)，目前已基本不適用，但跨省級(jí)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍存在于部分水域。為此，我國溢油應(yīng)急預(yù)案體系至少也有4～5個(gè)層級(jí)，若每一層級(jí)預(yù)案體系都建立1～2級(jí)指揮層級(jí)，則當(dāng)啟動(dòng)國家應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)時(shí)，我國整個(gè)溢油應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)體系將會(huì)非常復(fù)雜，指揮協(xié)調(diào)的難度也將非常大。

除了層級(jí)較多外，由于《海洋環(huán)境保護(hù)法》是按照溢油來源的不同來確定政府主管部門的，即船舶溢油應(yīng)急的主管部門是海事局，石油平臺(tái)溢油應(yīng)急的主管部門為海洋局，陸源溢油應(yīng)急的主管部門為環(huán)保局，另外，來自漁船、軍事船舶的污染分屬漁業(yè)主管部門和軍事主管部門。盡管2013年我國進(jìn)行了大部制改革，將邊防、海洋、漁業(yè)等主管部門合并，但是目前各自的應(yīng)急預(yù)案尚未做相應(yīng)的調(diào)整和整合。

我國溢油應(yīng)急指揮體系層次多、分支多的特點(diǎn)決定了可適用扁平化管理理論壓縮指揮層級(jí)，減少指揮的重疊和交叉。

（二）海上溢油應(yīng)急的特點(diǎn)是應(yīng)用扁平化管理的基礎(chǔ)條件

海上溢油應(yīng)急具有以下特征:

（1）危害的影響面窄。海上溢油事故可能造成的危害主要是環(huán)境污染，包括水體環(huán)境和沿海陸域環(huán)境，如溢油上岸，對(duì)大氣環(huán)境的影響較少。海上溢油事故不同于地震等自然災(zāi)害，地震往往會(huì)涉及到人命、財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、甚至有軍事國防，海上溢油事故的影響面很窄，很少會(huì)直接涉及到人命安全問題，如造成人員死亡等，也較少地可能影響社會(huì)穩(wěn)定。適用扁平化管理的條件是事件涉及面相對(duì)窄，指令單一，指揮人員能夠相對(duì)從容地顧及到應(yīng)急的各個(gè)方面。海上溢油應(yīng)急除了清除污染這一核心工作外，不涉及其它更多的重點(diǎn)工作，這樣可以防止扁平化管理時(shí)過扁分散指揮人員的精力，影響指揮協(xié)調(diào)的時(shí)效。

（2）應(yīng)急專業(yè)性化程度高。海上本身不同陸地，海上航行或作業(yè)本身要求專業(yè)裝備（如船舶），而海上溢油應(yīng)急本身受其特殊作業(yè)環(huán)境的影響，要求具備較高的專業(yè)化程度，否則無法開展相應(yīng)的清污行動(dòng)。近30年來，全球重特大海上溢油事故的發(fā)生，促使全球溢油應(yīng)急技術(shù)快速發(fā)展，同時(shí)，我國也在近5年內(nèi)在不斷健全的法律和政策的引導(dǎo)下，全國沿海倍增了大量專用的設(shè)備和器材，培育了上百支專業(yè)的國家和社會(huì)清污隊(duì)伍。海上溢油應(yīng)急高度專業(yè)化的特點(diǎn)，決定了主要應(yīng)急工作是由專業(yè)隊(duì)伍來實(shí)施，這樣便于統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)。相反，對(duì)于專業(yè)化程度低需要大量松散的社會(huì)民眾參與應(yīng)急的情況下，則需要按照現(xiàn)有的層級(jí)管理的習(xí)慣作法來實(shí)施更為有效。為此，現(xiàn)階段，我國已具備了在海上溢油應(yīng)急領(lǐng)域推行扁平化管理的基礎(chǔ)條件。

（三）我國在國家層面推進(jìn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的海上溢油應(yīng)急指揮機(jī)制是推行扁平化管理的法律基礎(chǔ)

2010年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下發(fā)了《關(guān)于重大海上溢油應(yīng)急處置牽頭部門和職責(zé)分工的通知》①中央編辦發(fā)[2010]203號(hào)，2010年12月15日。授權(quán)交通運(yùn)輸部統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮重大海上溢油應(yīng)急處置工作。在該機(jī)制框架下，無論重大溢油事故是來自于石油平臺(tái)、各種船舶、陸地，將打破《海洋環(huán)境保護(hù)法》下各政府主管部門的職權(quán)，在形成的部際聯(lián)席會(huì)議的機(jī)制下，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，為此，該新機(jī)制為在海上溢油應(yīng)急指揮體系中實(shí)施扁平化管理提供了法律支持。

綜上，現(xiàn)階段，在我國針對(duì)海上重大溢油事故應(yīng)急應(yīng)用扁平化管理理論于指揮協(xié)調(diào)機(jī)制的建立是必要的，也是可行的。

四、扁平化管理理論應(yīng)用于海上溢油應(yīng)急指揮的策略和方案

結(jié)合我國海上溢油應(yīng)急的實(shí)踐，提出下面的扁平化管理理論應(yīng)用于海上溢油應(yīng)急指揮管理的策略和方案。

（一）選擇適用的溢油事故規(guī)模

扁平化管理的實(shí)質(zhì)是壓縮指揮層級(jí)數(shù)，為此，并不是所有規(guī)模的溢油事故都適用扁平化管理。對(duì)于小型溢油事故，僅需啟動(dòng)一級(jí)或兩級(jí)應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)時(shí)，沒有必要再實(shí)施扁平化管理。扁平化管理一般適用于重大及以上規(guī)模的溢油事故，尤其是需要啟動(dòng)國家級(jí)應(yīng)急體系時(shí)，其適用性更佳，其具體方案如下:

（1）對(duì)于重大溢油事故的應(yīng)急，主要以當(dāng)?shù)厥〖?jí)指揮協(xié)調(diào)為主，依托當(dāng)?shù)厥』蚴械暮Ｉ纤丫戎行?，建立事故總指揮部，可將事故總指揮部前移至現(xiàn)場(chǎng)，在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)指揮部，履行事故總指揮部的職責(zé)。事故總指揮部或者現(xiàn)場(chǎng)指揮部下面可分不同的專業(yè)組，如清污組、監(jiān)視組、策劃組、后勤組、信息組等，從而形成了兩級(jí)指揮的組織構(gòu)架。在這一框架中，無論是國家或地市級(jí)的應(yīng)急力量，還是企業(yè)的應(yīng)急力量，都統(tǒng)一納入到事故總指揮部的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制中，而無需按照地市級(jí)、縣級(jí)，甚至企業(yè)分級(jí)進(jìn)行指揮。其中，事故總指揮部與現(xiàn)場(chǎng)指揮部的關(guān)系并不是指揮和被指揮的關(guān)系，成立了現(xiàn)場(chǎng)指揮部后，事故總指揮或其代表應(yīng)當(dāng)在該現(xiàn)場(chǎng)指揮部全權(quán)負(fù)責(zé)事故應(yīng)急的指揮協(xié)調(diào)，以防止無形中增加一級(jí)指揮層級(jí)。

（2）對(duì)于特別重大溢油事故，當(dāng)需要國家層面指揮協(xié)調(diào)，尤其是需要調(diào)動(dòng)事故地之外的省份資源時(shí)，在中國海上溢油應(yīng)急中心（即中國海上搜救中心）成立國家層面的總指揮部，但該總指揮部并不應(yīng)直接指揮應(yīng)急行動(dòng)，而主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部委和各相關(guān)省市的應(yīng)急資源，必要時(shí)負(fù)責(zé)向國家領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)事故動(dòng)態(tài)。當(dāng)事故影響僅涉及一個(gè)省時(shí)，在事故發(fā)生地設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)指揮部，事故應(yīng)急的指揮權(quán)仍應(yīng)交由省級(jí)政府，其下一層級(jí)的組織架構(gòu)應(yīng)當(dāng)與重大事故應(yīng)急的組織構(gòu)架相同，從而在省級(jí)層面繼續(xù)保持兩級(jí)指揮架構(gòu)。當(dāng)事故涉及到兩個(gè)或以上省市時(shí)，根據(jù)需要設(shè)立兩個(gè)或以上現(xiàn)場(chǎng)指揮部，由設(shè)在中國海上溢油應(yīng)急中心的總指揮部統(tǒng)一協(xié)調(diào)這些現(xiàn)場(chǎng)指揮部的工作，必要時(shí)，總指揮部可派出人員進(jìn)駐現(xiàn)場(chǎng)指揮部，與當(dāng)?shù)卣餐M成指揮機(jī)構(gòu)，在這種情況下，盡管出現(xiàn)了三級(jí)指揮架構(gòu)，但是，處于國家層面的總指揮部僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同省份現(xiàn)場(chǎng)指揮部的行動(dòng)，真正的指揮權(quán)仍由當(dāng)?shù)厥〖?jí)政府負(fù)責(zé)。美國2010年“深水地平線”平臺(tái)溢油應(yīng)急獲得的經(jīng)驗(yàn)②LCDR Gabrielle G.McGrath， Branch-Level Planning during a Spill of National Significance:A Best Practice from the MC-252 Incident，2011 INTERNATIONAL OIL SPILL CONFERENCE，P1.認(rèn)為:當(dāng)事故規(guī)模大至僅一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部無法完成現(xiàn)場(chǎng)指揮工作時(shí)，需要設(shè)置多個(gè)現(xiàn)場(chǎng)指揮分部時(shí)，三個(gè)突顯的因素是指揮決策系統(tǒng)無法按照常規(guī)逾越的，一是信息收集處理；二是物資調(diào)配；三是適合當(dāng)?shù)氐奶幹梅桨?。為此，美國政府針?duì)類似于“深水地平線”平臺(tái)一樣規(guī)模的事故，在重特大事故之外，提出了“對(duì)國家有重要意義”的最高應(yīng)急響應(yīng)事故類型，并極力推介其扁平化管理理念①National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling,Report to the President,Deep Water-The Gulf Oil Disaster and the Future of Offshore Drilling,Jan.2011,P267.。

上述扁平化管理的思路之所以可行，主要原因如下:一是近年來國家突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的主導(dǎo)思想是將應(yīng)急指揮權(quán)下放到地方政府，省級(jí)政府是所有突發(fā)公共事件應(yīng)急的主體，這一點(diǎn)已明確寫進(jìn)了2012年最新出臺(tái)的《國家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》②見《國家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》第1.4條。和《國家地震應(yīng)急預(yù)案》③見《國家地震應(yīng)急預(yù)案》第1.4條。中；二是如前所述，海上溢油應(yīng)急不同地震應(yīng)急，地震會(huì)影響到社會(huì)的各個(gè)方面，包括人命安全、衛(wèi)生、環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定的各個(gè)方面，而溢油應(yīng)急涉及到的社會(huì)領(lǐng)域少，主要是環(huán)境污染，同時(shí)，溢油應(yīng)急工作專業(yè)化強(qiáng)，為此，壓縮指揮層級(jí)完全可行。

（二）在執(zhí)行層面實(shí)施模塊化管理

海上溢油應(yīng)急的核心工作是清除污染，包括海上的清污和溢油上岸后岸線清污。除了清污外，其它工作主要是起到輔助決策和后期保障的作用，這一點(diǎn)與其它許多類型的突發(fā)事件應(yīng)急不同。由于從指揮框架上壓縮了層級(jí)，從橫向講，在執(zhí)行層面產(chǎn)生較大的跨度，要求指揮人員對(duì)下一層級(jí)的各個(gè)方面都應(yīng)顧及到。為此，有必要按照模塊化管理的思路，在指揮部內(nèi)部設(shè)立不同的模塊，設(shè)置不同的工作組負(fù)責(zé)相應(yīng)的事務(wù)，各工作組直接受指揮部決策層的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于溢油應(yīng)急的執(zhí)行層可分為以下幾個(gè)模塊:

（1）清污模塊。該模塊是溢油應(yīng)急的核心部分，可根據(jù)溢油覆蓋的區(qū)域、溢油的不同階段和清污資源分布等具體情況，將清污隊(duì)伍分為不同的現(xiàn)場(chǎng)清污組，如海上清污組、岸線清污組、動(dòng)物清洗組等。各現(xiàn)場(chǎng)清污組各自負(fù)責(zé)相應(yīng)區(qū)域或污染類型的清污工作，直接受指揮部的清污指揮組的指揮。分組時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮各應(yīng)急隊(duì)伍的專業(yè)特點(diǎn)，盡可能不打破專業(yè)隊(duì)伍的原有建制。

（2）作業(yè)方案策劃模塊。溢油應(yīng)急專業(yè)性強(qiáng)，具體的作業(yè)方案需要專業(yè)人員在現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的基礎(chǔ)上做出，為此可設(shè)置策劃模塊用于收集、分析各方面信息，就資源調(diào)動(dòng)、清污方案向指揮決策層提出建議。這一點(diǎn)往往被忽視。美國2010年“深水地平線”溢油應(yīng)急中充分認(rèn)識(shí)到了該模塊的作用，并認(rèn)為有必要實(shí)施扁平化管理④LCDR Gabrielle G.McGrath， Branch-Level Planning during a Spill of National Significance:A Best Practice from the MC-252 Incident，2011 INTERNATIONAL OIL SPILL CONFERENCE，P7-8.?；谠撃K的策劃組成員可直接在指揮部辦公，但應(yīng)當(dāng)不間斷地了解掌握現(xiàn)場(chǎng)情況。在國內(nèi)應(yīng)急預(yù)案中，一般會(huì)設(shè)有專家組，但專家組僅是提供專家意見，不具體地制定作業(yè)方案，為此，不能代替策劃組。同時(shí)，設(shè)置作業(yè)方案策劃組，可以減輕各清污組的策劃壓力，使清污隊(duì)伍專心于現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急行動(dòng)中。

（3）監(jiān)視監(jiān)測(cè)模塊。主要由衛(wèi)星遙感、航空、現(xiàn)場(chǎng)船舶以及專門從事監(jiān)視、監(jiān)測(cè)和評(píng)估的人員組成，其收集的現(xiàn)場(chǎng)信息需要在統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)上共享，供指揮人員做決策參考用。

（4）后勤保障模塊。該模塊可以細(xì)分不同的工作組，如:物資管理組、財(cái)務(wù)組、通訊保障組、交通保障組、安全衛(wèi)生組等。其中，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源統(tǒng)籌管理是提高溢油應(yīng)急效率的關(guān)鍵，在大連7·16溢油應(yīng)急和美國“深水地平線”溢油應(yīng)急，都出現(xiàn)了搶物資的情況，由于溢油應(yīng)急設(shè)備、器材和物資的專業(yè)化程度高，在應(yīng)急物資管理方面實(shí)施扁平化管理可以有效地調(diào)動(dòng)有限資源用于應(yīng)急行動(dòng)，同樣可以使清污隊(duì)伍專注于現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急中。

（5）公共關(guān)系模塊。溢油事故影響到環(huán)境敏感資源或人們的日常生活生產(chǎn)時(shí)，往往會(huì)引起社會(huì)的關(guān)注，對(duì)社會(huì)發(fā)布信息需要統(tǒng)一渠道和口徑，形成正確的社會(huì)輿論引導(dǎo)，統(tǒng)一新聞發(fā)布是扁平化管理的另一個(gè)重要體現(xiàn)。公共關(guān)系模塊應(yīng)當(dāng)設(shè)置在現(xiàn)場(chǎng)指揮部中。

其它可選的模塊取決于溢油事故的規(guī)模和應(yīng)急的難易程度，包括生態(tài)評(píng)估模塊，承擔(dān)生態(tài)損害評(píng)估和事后恢復(fù)措施；科研應(yīng)用模塊，支持新技術(shù)的應(yīng)用和研究。

按照模塊管理的方式，能夠使每一個(gè)參與應(yīng)急的人員、隊(duì)伍明確其對(duì)上負(fù)責(zé)的部門或指揮官，也使決策者的指令可以直接、快速、準(zhǔn)確地到達(dá)執(zhí)行層。推行扁平化管理對(duì)指揮人員的掌控信息和管理能力的要求很高，指揮人員能夠掌管的模塊多少應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置。美國的突發(fā)事件應(yīng)急指揮體系（I C S）指出，一個(gè)部門可以有效管理的應(yīng)急資源為3～7個(gè)，以5個(gè)最佳，超出了這一個(gè)數(shù)字，應(yīng)當(dāng)重新考慮整個(gè)組織結(jié)構(gòu)是否合理①馬奔，王郅強(qiáng)，薛瀾.美國突發(fā)事件應(yīng)急指揮體系(ICS)及其對(duì)中國的啟示，地方政府發(fā)展研究，2009年第5期，第73-77頁。。在溢油應(yīng)急扁平化管理中，可在指揮部中設(shè)置多個(gè)總指揮助手，各助手根據(jù)其專業(yè)特長，分管不同的工作組，以減輕總指揮的壓力。

五、扁平化管理應(yīng)用于溢油應(yīng)急的局限性

任何管理理念在應(yīng)用時(shí)，都應(yīng)當(dāng)考慮其局限性，并據(jù)此做出相應(yīng)的調(diào)整，具體到溢油應(yīng)急指揮體系運(yùn)用扁平化管理理念時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮以下局限性:

（1）要注意做好溢油應(yīng)急指揮體系與其它相關(guān)突發(fā)事件指揮體系的銜接。海上溢油事故是突發(fā)公共事件中事故災(zāi)難中的一種環(huán)境污染事件，該類事件往往是由事故引發(fā)的，如船舶碰撞事故、石油開發(fā)儲(chǔ)存安全事故等，也可能由自然災(zāi)難導(dǎo)致的次生災(zāi)害，如地震、海嘯。為此，海上溢油應(yīng)急與其它突發(fā)事件應(yīng)急有著一定的關(guān)聯(lián)性，可能是在石油平臺(tái)安全事故應(yīng)急或者船舶交通事故搜救工作進(jìn)行或結(jié)束后的另一個(gè)階段，也可能是地震等突發(fā)事件中的組成部分。對(duì)于前者，溢油應(yīng)急可作為單獨(dú)的指揮體系運(yùn)行，但對(duì)于后者，則需要將溢油應(yīng)急納入到地震應(yīng)急體系框架中。為此，在溢油應(yīng)急中應(yīng)用扁平化管理應(yīng)當(dāng)做好與其它突發(fā)事件應(yīng)急的銜接，必要時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整，這一點(diǎn)正是實(shí)施模塊化管理的優(yōu)點(diǎn)。

（2）并不是溢油應(yīng)急的各個(gè)方面都可實(shí)施扁平化管理。如前所述，扁平化管理適用于專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，當(dāng)溢油上岸對(duì)岸線造成污染需要?jiǎng)佑卯?dāng)?shù)孛癖妳⑴c清污時(shí)，此時(shí)往往以人海戰(zhàn)術(shù)為主，并不需要太多的專業(yè)技術(shù)，也沒有太多的專用設(shè)備器材。在這種情況下，我國現(xiàn)有的行政管理體系仍適用，因?yàn)槿藗円呀?jīng)習(xí)慣于通過市縣鄉(xiāng)村甚至到組的層層管理模式。但是，對(duì)于其它社會(huì)志愿者參與清污行動(dòng)，扁平化管理更為合適。

（3）扁平化管理需要強(qiáng)大的信息技術(shù)支持，建立信息資源平臺(tái)。該平臺(tái)應(yīng)當(dāng)將應(yīng)急清污資源、環(huán)境敏感資源、溢油漂移預(yù)測(cè)、遙感監(jiān)視數(shù)據(jù)、應(yīng)急力量分布等靜態(tài)和動(dòng)態(tài)信息納入其中。在沒有建立良好運(yùn)行的信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)力推行扁平化管理，往往會(huì)造成指揮人員顧此失彼影響應(yīng)急的時(shí)效。

綜上所述，溢油應(yīng)急本身的特點(diǎn)決定了適用扁平化管理理論可以提高突發(fā)事件應(yīng)急的效率，這是溢油應(yīng)急指揮體系區(qū)別于其它類型突發(fā)事件應(yīng)急的最佳選擇，實(shí)踐也證明了這一理論應(yīng)用的可行性。目前，交通運(yùn)輸部正在按照《關(guān)于重大海上溢油應(yīng)急處置牽頭部門和職責(zé)分工的通知》授權(quán)，著手組織制定我國海上溢油應(yīng)急預(yù)案，如能夠采用扁平化管理思路設(shè)計(jì)其應(yīng)急指揮架構(gòu)，將會(huì)極大地提高我國溢油應(yīng)急的指揮決策和管理水平，也將是在突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)域理論聯(lián)系實(shí)際的一個(gè)亮點(diǎn)。