論我國行政許可實施中聽證主持人制度的完善

李 璇，余秀寶

(1.湖南省郴州市臨武縣人民法院，湖南 郴州 424300;2.浙江省舟山市岱山縣人民法院，浙江 舟山 316200)

行政許可作為國家管理社會經(jīng)濟事務(wù)的一種有效手段，為世界各國普遍重視和采用。2003年出臺的《行政許可法》，被譽為我國“政治文明建設(shè)的又一座里程碑”。它的頒布、施行，對保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理具有重要意義。其中，有關(guān)行政許可聽證制度的規(guī)定更是該法的一大亮點，它在總結(jié)立法和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善了聽證制度，將我國的行政程序立法又向前推進了一步。但細究起來，該法關(guān)于聽證制度的規(guī)定仍存在一些不足，不利于許可聽證目的的實現(xiàn)。本文從該法在聽證主持人規(guī)定的方面，對其中所顯現(xiàn)的問題進行了初步探討。

一、我國行政許可實施中聽證主持人制度存在的不足

《行政許可法》第46條規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證。”而關(guān)于行政許可實施中的聽證主持人制度規(guī)定在該法第48條第1款第3項中:“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。”①《行政許可法》第19條規(guī)定:“起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況?！编笥谄?，本文對此種聽證的主持人制度未作探討。對照上述條款和《行政許可法》的相關(guān)內(nèi)容，筆者認(rèn)為該制度存在下列幾個方面的問題。

(一)聽證主持人的選任范圍過于寬泛

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，聽證主持人是審查行政許可事項的審查工作人員之外的人員，由此說明我國的行政許可聽證采取的是聽證主持人和行政許可審查決定人相分離的內(nèi)部職能分離制度，這有利于聽證主持人運用自己所掌握的行政專業(yè)知識來提高行政效率，對保證聽證主持人的公正立場也起著一定作用，與職能合并相比具有較大的優(yōu)越性。但該規(guī)定的不足之處也顯而易見，這些“以外的人員”是行政許可機關(guān)的內(nèi)部工作人員即審查工作人員所在部門的其他部門的工作人員，還是該行政許可機關(guān)外部的其他行政機關(guān)的工作人員，亦或是其它社會組織的工作人員等，《行政許可法》未予明確。聽證主持人選任范圍過寬，直接導(dǎo)致行政機關(guān)在聽證主持人的人選方面享有較大的自由裁量權(quán)。實踐中，聽證主持人多是行政許可機關(guān)內(nèi)部工作人員，如該行政機關(guān)首長，或者負(fù)責(zé)行政許可申請部分的其他人員或者該機關(guān)其他部門的人員。這樣一方面導(dǎo)致行政機關(guān)“自己做自己的法官”，涉嫌違反正當(dāng)程序原則，另一反面不可避免地導(dǎo)致聽證主持人與行政審查許可人員的單方接觸，違背了“禁止單方接觸”的自然公正原則。而且，聽證主持人與行政機關(guān)之間天然的人事隸屬關(guān)系，導(dǎo)致聽證主持人與聽證結(jié)果之間存在明顯的切身利害關(guān)系，從而難以保證聽證主持人的獨立地位，使聽證過程及結(jié)果的公正性受到廣泛質(zhì)疑。

(二)未對聽證主持人的素質(zhì)作出要求

行政許可聽證主持人在聽證程序中扮演著裁判者的關(guān)鍵性角色，處于許可聽證的組織者和調(diào)控者的地位，因此行政許可聽證主持人作為聽證程序的核心人物，其素質(zhì)對行政聽證的效果有著直接影響，決定著行政聽證能否有效發(fā)揮作用?，F(xiàn)實中，并非所有的審查行政許可申請的工作人員以外的行政機關(guān)工作人員都能擔(dān)此重任，應(yīng)當(dāng)對之做出任職資格的限制。綜觀我國《行政許可法》，其對聽證主持人的素質(zhì)要求只字未提，不能不說是一大缺憾。

(三)權(quán)責(zé)規(guī)定不明確

《行政許可法》對聽證主持人權(quán)責(zé)的規(guī)定，在法律上還處于一片空白。根據(jù)權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，如果法律未賦予聽證主持人對行政許可的建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，卻讓其承擔(dān)一定的責(zé)任，是顯失公平的，也不利于調(diào)動其積極性。同時因為沒有明確規(guī)定聽證主持人的義務(wù)，導(dǎo)致實踐中由于職責(zé)不明，部分主持人互相推諉，怠慢主持，致使聽證效果差的事件也屢有發(fā)生。顯然，該規(guī)定的不明確對我國聽證程序的健康發(fā)展極為不利，成為聽證依法、公正、順利進行的重要障礙。

(四)對回避的規(guī)定過于簡略

在西方法學(xué)史上，法律始終被認(rèn)為是公正的同義詞，所以離開公正來談法律是沒有任何意義的。凡涉嫌此種情形的程序操縱者均不得再介入此程序，不得對該程序的發(fā)展產(chǎn)生任何影響。［1］因此，行政許可聽證程序不可避免地涉及回避制度。較之國外的相關(guān)規(guī)定，我國《行政許可法》關(guān)于這方面的規(guī)定非常簡單。首先，回避的申請主體過窄，僅規(guī)定為申請人和利害關(guān)系人;其次，回避形式過于單一，僅規(guī)定了依申請回避一種形式，但在實際操作中，行政許可的申請人或利害關(guān)系人不可能對聽證主持人的關(guān)系情況全部了解，在不知道聽證主持人應(yīng)當(dāng)法定回避，法律又未規(guī)定其它回避情形時，將會使聽證程序的合法性大打折扣，甚至為徇私舞弊埋下隱患;最后，關(guān)于回避的“利害關(guān)系”的界定以及回避的程序等事項亦沒有明確的法律規(guī)范。由于上述規(guī)定的欠缺，導(dǎo)致我國的聽證主持人回避制度的可操作性較差。

二、完善我國行政許可實施中聽證主持人制度的措施

眾所共識，“聽證主持人頭戴三頂帽子，同時代表三種利益。一頂是當(dāng)事人的帽子，維護當(dāng)事人的利益;一頂是行政機關(guān)的帽子，聽證主持人必須注意對政府有利的證據(jù)，維護政府的利益;一頂是裁判官的帽子，聽證主持人必須站在公正的立場上，衡量各方面的利益，作出公正的裁決?！保?］因此，筆者認(rèn)為我國行政許可實施中聽證主持人制度的設(shè)計應(yīng)以保障聽證主持人的中立性與聽證效率為核心，從以下幾方面加以完善。

(一)借鑒美國行政法官制度，建立專職的聽證主持人隊伍

美國的行政法官是行使準(zhǔn)司法型聽證權(quán)的一類特殊行政人員，由文官事務(wù)委員會從具有律師資格和工作經(jīng)驗的人員中通過考試錄用并列入行政法官名單，其工資和任職由文官事務(wù)委員會管理，不受機關(guān)建置和級別影響。［3］行政機關(guān)無權(quán)自由任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會確認(rèn)的合格人選中挑選，他們獨立行使權(quán)力，不受舉行聽證的行政機關(guān)影響。

具體到我國而言，聽證主持人要通過由司法部組織的全國統(tǒng)一考試，取得資格證書。結(jié)合我國政府的機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀及聽證案件數(shù)量還不是很多的現(xiàn)實，建議在地市級以上政府設(shè)立專門機構(gòu)——聽證管理局對聽證主持人進行統(tǒng)一管理。這樣既可以避免因基層業(yè)務(wù)量不大造成的資源浪費，又可以發(fā)揮地市級政府部門工作人員業(yè)務(wù)理論水平和業(yè)務(wù)操作能力均較強的優(yōu)勢，還可以降低地方非法干預(yù)的程度。聽政管理局對聽證主持人進行統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)聽證主持人的任免、工資、晉升、培訓(xùn)等，并根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)聽證案件的具體要求，統(tǒng)一選派主持人。同時實行聽證主持人負(fù)責(zé)制下的聽證委員會制度，某一案件的聽證主持人選確定后，由主持人負(fù)責(zé)召集政府部門、行業(yè)主管部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液兔耖g代表等多方面的人員共同參與，這樣可以最大限度地保證行政決策的可行性、合理性和科學(xué)性。當(dāng)然，為了確保聽證主持人的獨立性，聽證主持人管理機構(gòu)必須要相對獨立于行政管轄和行政級別，聽證主持人僅對聽證管理機構(gòu)直接負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。①本方案的設(shè)計仍屬于內(nèi)部職能分離的構(gòu)想。完全的職能分離要求將調(diào)查職能、審理職能、裁決職能完全分開，由互相獨立的機構(gòu)行使。由于行政案件的專業(yè)性和復(fù)雜性，完全的職能分離會降低行政工作的效率和質(zhì)量，同時會增加行機關(guān)數(shù)目和行政開支?，F(xiàn)在，世界各國采取完全職能分離的已不多見，較普遍的是采取內(nèi)部的職能分離。本文中方案的設(shè)計將調(diào)查和審理職能賦予專門機構(gòu)，是針對我國“人情”、“關(guān)系”因素較為濃厚的現(xiàn)實，為避免非相關(guān)因素的干擾，最大限度的保證聽證程序及結(jié)果的公正而提出。最終的裁決職能仍由行政機關(guān)全盤考慮后行使。

(二)明確聽證主持人的素質(zhì)要求

鑒于聽證主持人這一特殊崗位的要求，可以具體從以下四個方面作出規(guī)定:第一，修養(yǎng)方面。聽證主持人要有良好的道德修養(yǎng)，高尚的道德品質(zhì)，高度的責(zé)任感和正義感，樹立客觀、公正、公平的良好形象。還應(yīng)具備認(rèn)真、仔細、踏實、果斷和理性的工作作風(fēng)，能夠從客觀事實出發(fā)，實事求是地進行分析判斷。第二，學(xué)識方面。聽證主持人應(yīng)熟悉聽證規(guī)定，擁有較多的法律知識儲備，具有一般的行政管理專業(yè)知識，學(xué)歷上宜規(guī)定為法學(xué)專業(yè)、行政管理專業(yè)或其它相關(guān)專業(yè)本科及以上。第三，經(jīng)驗方面。聽證主持人應(yīng)具備一定的相關(guān)工作經(jīng)驗，一般要求從事法制工作兩年以上或從事行政許可審查工作三年以上。第四，能力方面。為保證聽證會能夠高效有序地進行，聽證主持人必須具備較強的領(lǐng)導(dǎo)和管理能力、靈敏的邏輯思維能力和綜合判斷能力、條理清楚的表達能力。能對整個聽證會進行全局的把握和控制，對妨礙聽證會正常進行的情況及時疏導(dǎo)和處理。

(三)明晰聽證主持人的權(quán)責(zé)

為了保障行政聽證功能的發(fā)揮和提高行政效率，必須賦予聽證主持人對行政決定的建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。結(jié)合我國實際情況，筆者對我國聽證主持人權(quán)力的內(nèi)容做了以下設(shè)想:(1)決定舉行聽證的時間、地點及是否公開舉行聽證，并通知相關(guān)的行政聽證參加人按時聽證;(2)核實聽證參加人的身份、代理人身份及代理權(quán)限;(3)根據(jù)案情需要詢問聽證參加人，要求其舉證或補充證據(jù)，并決定是否對補充的證據(jù)再行質(zhì)證;(4)保障當(dāng)事人及其他參與人進行陳述、申辯和質(zhì)證，維持聽證秩序，制止或處理違反聽證紀(jì)律的行為;(5)決定聽證員、書記員、翻譯員等是否回避及證人是否到場作證;(6)決定聽證中止、終止或延期;(7)在聽證后監(jiān)督簽字，對案情提出認(rèn)定意見和對案件提出處理意見②對聽證案件的最后決定，特別是對一些重大、復(fù)雜案件的最終決定往往涉及多方面的利益，涉及到國家大政方針，需要通盤考慮，應(yīng)由行政機關(guān)在深刻考慮和權(quán)衡之后最終作出。;(8)監(jiān)督行政決定行為的最終做出和實際執(zhí)行情況。聽證主持人的責(zé)任包括:(1)將與聽證有關(guān)的決定的通知及有關(guān)材料依法及時送達給當(dāng)事人及其他有關(guān)人員;(2)對聽證階段所涉及的國家秘密、商業(yè)秘密等負(fù)有保守秘密的義務(wù);(3)如果聽證主持人違法實施職權(quán)范圍內(nèi)的行政行為，侵犯聽證參加人合法權(quán)益并造成損害的，可追究行政許可聽證機關(guān)的行政賠償責(zé)任;(4)如果聽證主持人履行職責(zé)不力造成嚴(yán)重后果的，或者有其他違法、違紀(jì)行為并造成不良影響和后果的，應(yīng)由聽證管理機關(guān)追究其相應(yīng)的行政責(zé)任，涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)處理。

(四)參照訴訟法中關(guān)于審判人員回避的規(guī)定完善聽證主持人回避制度

回避制度的目的在于保證行使判斷職能一方的人員和處理事項之間的無關(guān)性，從而保障結(jié)果的公正。據(jù)此，完善我國聽證主持人的回避制度可以主要參考我國訴訟法中關(guān)于審判人員回避的相關(guān)規(guī)定，從以下方面作出規(guī)定:第一，回避主體可擴展到申請人、利害關(guān)系人之外的其它聽證參加人，如與被聽證的行政許可案件有關(guān)的審查人、記錄人、翻譯人以及與本案有利害關(guān)系或者與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系可能影響公正的其它人員。第二，回避的“利害關(guān)系”事由可規(guī)定如下:是被聽證的行政許可事項的審查人員，或者是行政許可審查人員的近親屬;是被聽證的行政許可事項的當(dāng)事人③聽證主持人作為某社團法人成員時亦是此處所述的當(dāng)事人情形之列。我國公民有結(jié)社的自由。聽證主持人具有的公民身份不影響其參加社團組織，如某某地方小吃協(xié)會、書法協(xié)會等，當(dāng)這些社團組織為行政許可事項一方當(dāng)事人時，作為其成員的聽證主持人因與該社團間的關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)失去主持行政許可聽證的資格而回避。，或者是被聽證的行政許可當(dāng)事人、代理人的近親屬;與本行政許可事項結(jié)果有直接利害關(guān)系的;與被聽證的行政許可申請人、利害關(guān)系人、行政許可審查人員有其他關(guān)系，可能影響公正聽證的。第三，回避程序的提出時間可以在聽證程序結(jié)束前的任何階段。第四，申請人、利害關(guān)系人申請回避的方式，可以是口頭或者書面形式，由組織聽證的聽證主持人主管部門的負(fù)責(zé)人決定是否回避。在是否回避的決定作出之前，被申請回避的聽證主持人應(yīng)當(dāng)暫停參與聽證工作。決定回避的，由聽證主持人主管部門另行安排聽證主持人。第五，對駁回申請回避的決定，當(dāng)事人可以申請復(fù)議一次。復(fù)議時，不宜再由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人一人決定，而應(yīng)由行政機關(guān)集體研究決定。否則，當(dāng)事人的復(fù)議難以得到重視，權(quán)利難以得到保障。第六，明確規(guī)定聽證主持人回避的方式包括自行回避、申請回避及決定回避。第七，還要明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)回避而不回避、故意隱瞞或因重大過失沒有發(fā)現(xiàn)回避事由時應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。

(五)增加“禁止單方面接觸”的規(guī)定

所謂單方面接觸是指聽證主持人經(jīng)手案件期間，在一方當(dāng)事人不在場的情況下，私下與另一方當(dāng)事人交換或聽取與案件相關(guān)的意見?！敖箚畏矫娼佑|和單方面影響不僅是個法律問題，更重要是個道德問題?！保?］334單方面接觸影響了主持人認(rèn)識的客觀性，違反了公開公正原則，容易造成對方當(dāng)事人及社會公眾的不信任感，動搖對聽證裁決公正的信心，甚至為一些賄賂行為創(chuàng)造了條件。但我國《行政許可法》卻未就此方面做出明文規(guī)定，可以說是該法的一大疏漏。我國可借鑒美國的《聯(lián)邦行政程序法》做出以下明確規(guī)定:禁止被聽證案件當(dāng)事人單方面接觸聽證主持人，聽證主持人不得就案件的是非曲直問題，向聽證機關(guān)以外的任何有利害關(guān)系人單方面表示意見，或促成這種意見的形成。禁止單方接觸的時間為聽證通知書發(fā)出時為起，聽證決定作出前為止，包括整個聽證過程始終(含工作時間和非工作時間);禁止單方接觸的人員為聽證主持人、當(dāng)事人及其代理人、其他利害關(guān)系人;禁止單方接觸的行為有私自會見上述人員、參加宴請、娛樂及交往等。該制度的落實亦需要懲罰制度的保障，法律應(yīng)明確相應(yīng)的法律責(zé)任條款。

“有公正、超黨派的審訊官主持的公正聽證是行政裁決程序的精髓，如同法院的法官所作的裁決一樣，行政官員在聽證中所作的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出，如果審訊官或行政機關(guān)受到法律偏見的影響，那么行政裁決是無效的?！保?］28行政許可聽證主持人制度的完善可以增進整個聽證制度的規(guī)范性、合理性，提高行政許可決定的正確性和可接受性，使通過聽證的行政許可行為更加理性化，抑制行政許可過程中違法現(xiàn)象的發(fā)生，促進依法行政理念的落實。因此，從法律制度層面上完善我國《行政許可法》實施中的聽證主持人制度，是亟待解決的問題。

［1］章劍生.行政程序法基本理論［M］.北京:法律出版社，2003:134.

［2］王名揚.美國行政法［M］.北京:中國法制出版社，1995:446.

［3］李 娟.美國行政法官獨立化進程述評［J］.中外法學(xué)，1996(5):74－76.

［4］伯納德·施瓦茨.行政法［M］.徐 炳，譯.北京:群眾出版社，1986.