制度失靈的基礎(chǔ)理論問題探析

楊圣坤

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院法律政策研究室，北京 100025)

一、研究的意義以及目前該研究存在的不足

當(dāng)代中國正處在社會轉(zhuǎn)型期，正在由傳統(tǒng)社會步入現(xiàn)代社會。經(jīng)過幾十年的努力，中國在建設(shè)中國特色社會主義法律體系的過程中，解決了大部分領(lǐng)域無法可依的問題，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，許多新問題不斷涌現(xiàn)，中國的法治發(fā)展仍然面臨著制度與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)的問題，其中比較突出的是一些制度規(guī)定并未能在實(shí)踐中得到很好地貫徹實(shí)施。制度得不到應(yīng)有的執(zhí)行，不僅使得制度存在的必要性大打折扣，更嚴(yán)重的是，制度的尊嚴(yán)、剛性和拘束意義也會因此遭受人們的質(zhì)疑，制度執(zhí)行者執(zhí)行制度的誠意也可能會受到人們的懷疑，因此，我們必須高度重視并解決制度失靈、制度執(zhí)行不力的問題[1]。

國內(nèi)對于制度失靈問題的關(guān)注比較少，系統(tǒng)地展開研究更是比較稀少。在本文搜集的資料范圍內(nèi)，有關(guān)制度失靈問題的學(xué)術(shù)著作，目前幾乎不存在。目前關(guān)于制度失靈問題的研究，主要聚焦于某種具體制度在執(zhí)行過程中遇到的問題。由于研究視角的狹隘，導(dǎo)致有關(guān)制度失靈的一些基礎(chǔ)理論問題沒有被深入探討(比如，制度失靈的含義、制度失靈的表現(xiàn)、制度失靈的原因、制度失靈的類型、制度失靈的矯正等等)，相應(yīng)地，研究成果比較單薄，研究結(jié)論也具有一定的局限性。

與制度失靈問題緊密相連的是制度執(zhí)行問題。國內(nèi)學(xué)者對于這一問題的研究從數(shù)量上看還算比較繁榮，但是，這些研究主要聚焦于反腐倡廉領(lǐng)域中提高制度執(zhí)行力的這一角度，更為重要的是，已經(jīng)發(fā)表的幾百篇論文中，有些內(nèi)容幾乎是領(lǐng)導(dǎo)講話或文件規(guī)定的翻版，政治話語在很大程度上壟斷了這些內(nèi)容，真正有意義和有價值的學(xué)術(shù)分析卻很罕見。

目前對制度失靈問題進(jìn)行的研究中，在研究主體、研究視角和研究領(lǐng)域方面還存在一些單一和不足。首先，研究者主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)家，而法學(xué)研究者對于制度失靈問題沒有給予足夠的重視;其次，研究視角更多的是經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，許多研究都是針對某一項(xiàng)制度的失靈問題展開經(jīng)濟(jì)分析;最后，研究領(lǐng)域主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)組織、商事活動等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，缺乏對制度失靈問題進(jìn)行系統(tǒng)地梳理與研究。

二、制度失靈的涵義及構(gòu)成要素

人們總是試圖制定并實(shí)施最有效率、最能解決問題的制度，但現(xiàn)實(shí)的情況是，制度失靈的現(xiàn)象卻屢見不鮮。制度失靈主要是對制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏離、背離、妨害制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一切制度執(zhí)行行為的理論統(tǒng)稱。具體說來，制度失靈是指在制度執(zhí)行過程中，制度執(zhí)行者有意實(shí)施偏離或背離制度目標(biāo)的行為，或者以消極不作為的方式來妨礙、干擾、逃避制度對有關(guān)利益的分配和調(diào)整，從而使制度目標(biāo)出現(xiàn)不能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象和情形。我們知道，制度在很大程度上調(diào)整與分配著現(xiàn)實(shí)利益，但是制度失靈卻對制度所分配和調(diào)整的有關(guān)利益進(jìn)行著反向分配與調(diào)整，并因此成為制度目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一種功能性障礙。因此，我們可以這樣理解，一旦制度失靈現(xiàn)象出現(xiàn)，則意味著一項(xiàng)制度的執(zhí)行過程或結(jié)果偏離了制度制定者實(shí)際預(yù)想的目標(biāo)，使得制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，并給目標(biāo)群體造成了始料不及的負(fù)面影響。

一般來講，制度失靈的構(gòu)成要素主要包括以下幾個方面：

1.制度失靈主體。即制度執(zhí)行主體和制度執(zhí)行對象。如果制度執(zhí)行者既是制度改革的對象，同時又是該制度改革的具體執(zhí)行者，那么制度執(zhí)行主體往往本身又成為制度執(zhí)行對象。在本文，制度失靈主體主要指的是肩負(fù)著制度執(zhí)行職責(zé)的制度執(zhí)行者，當(dāng)然也包含其內(nèi)部的履行公務(wù)的人員。

2.制度失靈行為。即偏離或違背制度目標(biāo)的行為，包括完全偏離制度目標(biāo)、不完全偏離制度目標(biāo)或者完全違背制度目標(biāo)、不完全違背制度目標(biāo)等。制度失靈行為既可以是制度執(zhí)行者機(jī)械的、消極的不作為的行為，也可以是制度執(zhí)行者主動的、積極的、有意的行為。雖然這兩種行為在主觀方面存在明顯不同，而且行為的表現(xiàn)形式也有明顯差異，但它們都妨礙了制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這是二者造成的共同的不利影響。目前，由于地方政府及其所屬部門的利益擴(kuò)張，制度執(zhí)行者主動的、積極的、有意的制度失靈行為出現(xiàn)得越來越多，不得不引起我們的高度重視。

3.制度失靈后果。即制度目標(biāo)因受到某種妨礙而不能得到有效實(shí)現(xiàn)，包括制度目標(biāo)完全不能得到實(shí)現(xiàn)和部分不能得到實(shí)現(xiàn)等情形。制度目標(biāo)是否因受到某種妨礙而不能得到有效實(shí)現(xiàn)，是判斷制度失靈現(xiàn)象是否存在的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

三、制度失靈的基本特點(diǎn)

1.目標(biāo)的偏離性。目標(biāo)的偏離性是指，制度執(zhí)行結(jié)果偏離了制度的預(yù)期目標(biāo)，這是制度失靈所導(dǎo)致的直接后果，也是制度失靈的最基本特點(diǎn)，就像本文指出的，它還是判斷制度失靈的重要標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)的偏離性之所以如此重要，主要是由于制度目標(biāo)具有十分重要的意義。制度目標(biāo)貫穿于整個制度執(zhí)行過程中，它是通過執(zhí)行制度所要達(dá)到的一種實(shí)際效果，因而它是制度執(zhí)行的終點(diǎn)，但是它同時也是制度制定的起點(diǎn)，因此，它既是衡量制度執(zhí)行效益程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時也是衡量制度制定的正確程度的重要參照。因此，一旦制度執(zhí)行偏離了已確定的制度目標(biāo)，制度失靈現(xiàn)象便產(chǎn)生了。

2.內(nèi)容的異變性。內(nèi)容的異變性主要是指，在制度執(zhí)行過程中，原有制度在本質(zhì)上發(fā)生了變化，實(shí)質(zhì)內(nèi)容發(fā)生了改變。一般來講，一項(xiàng)制度基本上是由出臺意義、基本原則、具體規(guī)定、懲罰措施等內(nèi)容構(gòu)成，而制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)恰恰是通過制度的這些具體內(nèi)容的貫徹和執(zhí)行來得到保障。因此，不難理解，當(dāng)出現(xiàn)制度失靈現(xiàn)象的時候，原有制度的內(nèi)容可能會貌合神離、殘缺不全、支離破碎，或者被替換執(zhí)行，或者被擴(kuò)大執(zhí)行，或者未被執(zhí)行。

3.行為的隱蔽性。行為的隱蔽性指的是制度失靈行為具有相當(dāng)?shù)钠垓_性和隱蔽性。具體說來，制度執(zhí)行者即使在偏離制度目標(biāo)地執(zhí)行制度，也常常會在表面上表現(xiàn)出自己行為的合法性、合理性以及合乎制度的規(guī)定和精神。之所以制度執(zhí)行者不敢公開而直接地違背制度規(guī)定、偏離制度目標(biāo)，而往往是打著“因地制宜”地貫徹執(zhí)行制度的幌子來偏離制度目標(biāo)地執(zhí)行制度。這主要是因?yàn)?，一方面，由于制度一般具有剛性的特質(zhì)，因而制度的執(zhí)行也往往具有嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性的特點(diǎn);另一方面，制度制定者往往承擔(dān)著命令發(fā)布者的角色，而制度執(zhí)行者卻是服從者、執(zhí)行者，二者往往具有上下級的命令與服從關(guān)系。因此，在行為選擇和利益追求上，制度執(zhí)行者必然受到制度制定者的約束與限制，即使要偏離制度目標(biāo)地執(zhí)行制度，也常常是隱蔽地去做。

4.執(zhí)行的相關(guān)性。執(zhí)行的相關(guān)性與行為的隱蔽性是一脈相承的，它主要指的是，在制度失靈現(xiàn)象發(fā)生的過程中，制度執(zhí)行者的執(zhí)行行為通常會與原有的制度發(fā)生密切的聯(lián)系，也就是說，即使是在制度失靈的情況下，制度執(zhí)行也不可能與原有制度毫不相干。為了獲取私人利益或者本部門利益，制度執(zhí)行者需要對代表著整體利益的制度規(guī)定進(jìn)行變相執(zhí)行，為了將獲取的利益的行為進(jìn)行正當(dāng)化和合理化，制度執(zhí)行者不得不使得自己的變相執(zhí)行活動與原來的制度保持密切的聯(lián)系。

5.主客觀結(jié)合性。主客觀相結(jié)合主要指的是，制度失靈主體的行為與一定的客觀條件相互作用產(chǎn)生了制度失靈的結(jié)果，可以說，制度失靈是主體行為與客觀條件的統(tǒng)一體。在客觀方面，制度失靈的產(chǎn)生既有制度執(zhí)行受到體制、資源等因素制約的原因，也有制度本身的原因(如制度存在缺陷)。在主觀方面，制度失靈的產(chǎn)生既可能是制度執(zhí)行者主觀認(rèn)識水平低下所導(dǎo)致的，也可能是源于制度執(zhí)行者的利益沖動與追求。

四、制度失靈的類型

Musbtaq Kban以現(xiàn)存制度的運(yùn)行和制度變遷過程中的效率為標(biāo)準(zhǔn)，把制度失靈分為結(jié)構(gòu)性失靈和變遷性失靈兩類[2]，但是他暗含了一個假設(shè)條件，即任何問題都可以通過制度變遷或制度創(chuàng)新來解決，這貌似夸大了制度的功用，與現(xiàn)實(shí)是不大相符的。我們只有通過分析制度失靈的原因及其程度才能合理地劃分制度失靈的類型。因此，根據(jù)制度失靈的原因和制度失靈的程度的不同，我們可以把制度失靈劃分為不同的類型。

根據(jù)制度失靈程度的不同，我們可以把制度失靈劃分為相對性制度失靈和絕對性制度失靈。前者指的是，盡管已有的制度本來自身存在著一定的不足甚至缺陷，但是通過一定程度的變遷或者創(chuàng)新，可以使得制度更加完善，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。通過適當(dāng)?shù)闹贫茸冞w或制度創(chuàng)新便可以克服制度失靈，這實(shí)際上是一種制度選擇的問題。后者指的是，制度從一開始就存在重大缺陷，而且無論制度做出什么樣的改變，都不能有效運(yùn)行，不能產(chǎn)生預(yù)期的制度效果，在某種程度上講，這是一種制度無效的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)[3]。

根據(jù)制度失靈原因的不同，我們可以把制度失靈劃分為制度意識性失靈、制度缺陷性失靈、監(jiān)督乏力性失靈、懲罰不力性失靈。

制度意識性失靈，指的是制度執(zhí)行者的制度意識不強(qiáng)，直接制約著制度的執(zhí)行力度，從而導(dǎo)致了制度的失靈。制度意識主要有2個方面的內(nèi)容：一是執(zhí)行制度的意識，二是維護(hù)制度的意識。一些制度執(zhí)行者的制度意識不強(qiáng)，直接削弱了制度的執(zhí)行力。這主要表現(xiàn)在：一些制度執(zhí)行者對加強(qiáng)制度建設(shè)的重要性認(rèn)識不夠，制度建設(shè)的自覺性、責(zé)任感不強(qiáng)，從而導(dǎo)致一些部門從表面上看制度不少，而很多制度卻僅僅停留在紙面上，制度執(zhí)行者沒有真正將其入心入腦、真正領(lǐng)會。制度效用的發(fā)揮不僅取決于制度本身的科學(xué)性、合理性和適用性，而且還與制度意識的強(qiáng)弱成正相關(guān)。制度意識強(qiáng)，制度執(zhí)行就有力，制度失靈現(xiàn)象就少，即使發(fā)生了制度失靈現(xiàn)象也比較容易遏制;相反，缺乏制度意識，制度就發(fā)揮不出應(yīng)有效用，制度失靈行為就會不斷出現(xiàn)?！巴椒ú荒茏孕小?，如果人們?nèi)狈χ贫纫庾R，那么再多再好的制度最終也只能是擺設(shè)。

制度缺陷性失靈是指制度設(shè)計不完善，從根本上削弱了制度應(yīng)有的作用，從而誘發(fā)了制度失靈。制度缺陷性失靈主要是由以下原因?qū)е碌模褐贫仍O(shè)計不完善，制度缺乏預(yù)見性、系統(tǒng)性、針對性、創(chuàng)新性和可操作性，對制度的評估、清理工作不夠重視，制度的體系化建設(shè)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。這主要表現(xiàn)在：一是有的制度在設(shè)計時只考慮到原則要求，未考慮到實(shí)際的具體情況，沒有經(jīng)過細(xì)致深入的調(diào)查研究，因而帶來了負(fù)面效果，制度缺乏預(yù)見性、超前性和總體規(guī)劃，前瞻性的少，應(yīng)急性的多;事前預(yù)防性的少，事后補(bǔ)救性的多。[4]二是對規(guī)章制度及時清理不夠，遇有法律、法規(guī)、政策等有重大調(diào)整時，有時未能及時進(jìn)行制度的清理，導(dǎo)致很多制度存在交叉、重疊甚至相互矛盾，制度缺乏系統(tǒng)性。制度的評估修正機(jī)制不完善，有的制度執(zhí)行多年，執(zhí)行力如何、效果如何并不被我們所掌握，有針對性地進(jìn)行制度的整體規(guī)劃和調(diào)整不夠，這使得制度的實(shí)效性大打折扣。這些都影響了制度的執(zhí)行效果。三是有些部門在制定制度的時候直接搬用上級機(jī)關(guān)的制度規(guī)定，未能結(jié)合自身的實(shí)際情況，導(dǎo)致制度的制定缺乏針對性;有些制度滯后現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有根據(jù)變化了的形勢及時修訂和完善，制度缺乏創(chuàng)新性;有的制度規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，沒有具體細(xì)則、操作規(guī)程或?qū)嵤┺k法，制度缺乏實(shí)際操作性。

監(jiān)督乏力性失靈是指監(jiān)督乏力，監(jiān)督機(jī)制不健全，未能為制度的運(yùn)行提供應(yīng)有的保障，從而導(dǎo)致了未能及時有效遏制制度失靈現(xiàn)象的發(fā)生。目前，中國特色社會主義制度體系建設(shè)取得了明顯成效，但總體來說，監(jiān)督機(jī)制相對落后。具體而言：一是黨內(nèi)的決策監(jiān)督機(jī)制不完善，決策失誤糾錯改正機(jī)制未能真正建立，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制需要進(jìn)一步健全。紀(jì)檢監(jiān)察部門全面的監(jiān)督工作受到一定的制約，對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施有效監(jiān)督仍面臨很多實(shí)際困難，對黨政正職的監(jiān)督，更是監(jiān)督的難點(diǎn)。二是對制約某些權(quán)力運(yùn)行的重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度還不健全。以高校系統(tǒng)為例，從高校發(fā)生的違紀(jì)違法案件來看，高校的基建、財務(wù)、校辦產(chǎn)業(yè)、體育部、繼續(xù)教育、附屬醫(yī)院、后勤等屬于問題易發(fā)的部門和領(lǐng)域，相應(yīng)的管理制度還不夠規(guī)范和健全，財務(wù)、各種評選、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)、后勤、校辦企業(yè)等方面規(guī)范管理還不到位。職務(wù)犯罪和違紀(jì)違法案件中近90%發(fā)生在這些重點(diǎn)部門里的重點(diǎn)人員、關(guān)鍵崗位上的關(guān)鍵人員，盡管他們職務(wù)不高甚至沒有職務(wù)。這說明當(dāng)前高校系統(tǒng)的制度建設(shè)中，對這部分人的監(jiān)督機(jī)制仍存在盲點(diǎn)，由此存在制度失靈的傾向。三是在制度頒布以后，制度執(zhí)行的檢查督促措施未能有效推進(jìn)，存在監(jiān)督不到位的問題。同時，在制度執(zhí)行不同階段需要達(dá)到的制度執(zhí)行的目標(biāo)也不明確，對制度執(zhí)行狀況的督促和檢查往往流于形式，不注意掌握制度執(zhí)行的具體狀況以及遇到的問題，使得問題不能得到及時發(fā)現(xiàn)并及時糾正。對制度執(zhí)行狀況的考核一般通過聽匯報、看資料等形式，由于沒有客觀可操作的評估標(biāo)準(zhǔn)而不能客觀公正地進(jìn)行評判，使得干好干壞一個樣。

懲罰不力性失靈是指責(zé)任追究不到位，進(jìn)一步弱化了制度應(yīng)有的權(quán)威，進(jìn)而縱容了制度失靈的現(xiàn)象發(fā)生。懲罰機(jī)制是制度的必備內(nèi)容，如果一項(xiàng)制度沒有包含懲罰機(jī)制，我們就會感受不到制度的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。目前，有章不循、有禁不止的現(xiàn)象在部分單位仍然存在，在個別單位比較突出。一些制度還處于一種軟約束狀態(tài)，僅僅是要求執(zhí)行者自覺去遵守，而缺少對違反制度應(yīng)該怎樣處理、具體由哪個部門來處理、責(zé)任部門不作為怎么辦等問題的規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致制度的執(zhí)行缺少嚴(yán)肅性，不同主體執(zhí)行同樣的制度會產(chǎn)生不同的執(zhí)行效果，或者是違犯制度者往往沒有受到嚴(yán)肅的追究，這就使得制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到損害。因此，有關(guān)制度執(zhí)行方面的責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，追究力度還需進(jìn)一步加大。對落實(shí)制度措施不得力、問題長期得不到有效解決、不及時查處嚴(yán)重違規(guī)案件的部門和單位，應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，確保制度落到實(shí)處。

五、制度失靈的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式

1.制度替換。制度替換主要是指制度執(zhí)行者以本地區(qū)、本部門的特殊性或者制度的僵硬性和抽象性為借口，對制度的部分內(nèi)容或精神實(shí)質(zhì)進(jìn)行歪曲、曲解，根據(jù)自己的需要對制度進(jìn)行解釋和執(zhí)行，從而導(dǎo)致制度內(nèi)容發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，甚至被與原制度相差甚遠(yuǎn)的“新”制度所完全替換。

2.制度違背。制度違背是指制度執(zhí)行者有意違反國家現(xiàn)行制度的行為。制度違背的第一種表現(xiàn)形式是，制度執(zhí)行者拒絕實(shí)施制度要求其做出的行為，即“應(yīng)為而不為”;第二種表現(xiàn)形式是制度執(zhí)行者在執(zhí)行制度的過程中，做出制度明確禁止的行為，即“不應(yīng)為而為”。近年來，有的制度執(zhí)行者由于僅關(guān)注短期利益、部門利益，因而在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、土地管理、社會保障等方面屢屢做出違背制度制定者意圖的行為，產(chǎn)生了制度違背。

3.制度投機(jī)。制度投機(jī)主要是指制度執(zhí)行者將制度視為一種用來滿足或獲取自身特殊利益的資源，通過以“打擦邊球”的方式來執(zhí)行制度和分配“特殊”制度這種遵守制度的形式，實(shí)現(xiàn)違背制度或者規(guī)避制度的目的。

4.制度抵制。制度抵制主要是指當(dāng)某項(xiàng)制度的執(zhí)行并不符合制度執(zhí)行者的地方利益、部門利益等利益訴求時，制度執(zhí)行者便會積極抵制該項(xiàng)制度的執(zhí)行，根據(jù)相應(yīng)的利益訴求而對制度的部分內(nèi)容或精神實(shí)質(zhì)進(jìn)行取舍，僅執(zhí)行符合相應(yīng)利益訴求的部分，致使制度無法完整地落到實(shí)處。制度抵制與本文提到的制度投機(jī)和制度違背有所不同，這是因?yàn)椋M管制度抵制直接破壞了原來的制度，但它往往是部門改革或地方改革要求的公開表達(dá)。

5.制度敷衍。制度敷衍是指在制度執(zhí)行過程中，制度執(zhí)行者不務(wù)實(shí)際的只做表面文章，對于執(zhí)行制度所需要的人財物等資源以及執(zhí)行制度的必要措施和保障機(jī)制，制度執(zhí)行者卻漠不關(guān)心。制度執(zhí)行者或者被動地等待制度制定者出臺新的制度，或者被動地觀察制度制定者是否采取強(qiáng)硬的態(tài)度，或者被動地參考其他相關(guān)的制度執(zhí)行者是否采取了實(shí)際有效的措施來執(zhí)行制度。制度敷衍容易使得執(zhí)行制度錯失良機(jī)，直接影響制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)怪贫瘸蔀橐患埧瘴摹?/p>

6.制度附加。制度附加主要是指在執(zhí)行制度的過程中，制度執(zhí)行者將不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容附加到了原有的制度中，在制度的調(diào)整范圍、調(diào)整對象、調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整力度等方面超出了原來制度的要求，從而導(dǎo)致制度執(zhí)行偏離了制度目標(biāo)，出現(xiàn)了制度執(zhí)行的擴(kuò)大化。

7.制度誤用。制度誤用主要是指有的制度執(zhí)行者自身在政治素質(zhì)、思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面存在不足，水平和能力有待提高，因而對制度制定者制定的制度精神實(shí)質(zhì)沒有吃透，對制度的指示目標(biāo)沒有領(lǐng)會到位，甚至將制度理解錯誤，進(jìn)而使得制度在貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)了走樣或變形。

8.制度照搬。制度照搬主要指在制度執(zhí)行過程中，制度執(zhí)行者不顧本地實(shí)際情況，不積極主動地創(chuàng)造制度執(zhí)行所需要的時機(jī)、環(huán)境、條件，不發(fā)揮主觀能動性地去尋求制度執(zhí)行的有效途徑和措施，而是機(jī)械地照搬照抄制度制定者制定的制度文本，原原本本地傳達(dá)，原封不動地落實(shí)。從表面上看，制度照搬似乎是在不折不扣地執(zhí)行制度，但實(shí)際上，制度照搬的這種“不折不扣”卻對實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)存在消極意義。

六、對制度失靈的評價

制度失靈是制度變通的一種表現(xiàn)形式。對于制度失靈現(xiàn)象的利弊，人們的評價各異。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果制度執(zhí)行者能夠抓住制度制定者的精神實(shí)質(zhì)，遵循制度的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，那么由此產(chǎn)生的制度失靈現(xiàn)象則是制度執(zhí)行者對制度“創(chuàng)造性”的靈活運(yùn)用，是變通制度，是用足、用活制度，有助于制度的不斷完善，使得制度發(fā)揮更大的效益，它與違背制度不能相提并論;有人甚至認(rèn)為制度失靈是天經(jīng)地義之舉。對立的觀點(diǎn)則認(rèn)為，如果制度制定者夸大制度的靈活性，否定制度的原則性，以地方利益、部門利益為標(biāo)準(zhǔn)，符合本地、本部門利益的制度就“用足用活”，反之就隨之“變通”制度，肢解、曲解、抵制制度的執(zhí)行，那么由此產(chǎn)生的制度失靈現(xiàn)象無非是制度執(zhí)行者對付制度制定者的策略結(jié)果，它實(shí)際上是借“創(chuàng)造性地執(zhí)行制度”或“堅持原則性與靈活性相結(jié)合”，而把制度肢解、曲解為我所用，實(shí)行地方保護(hù)主義，制度執(zhí)行的結(jié)果出現(xiàn)了與既定制度目標(biāo)相悖的情況，其結(jié)果是削弱制度制定者的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。那么究竟如何看待制度失靈現(xiàn)象呢?

本文認(rèn)為，對制度失靈采取的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是多元的。對制度執(zhí)行方案必須合乎制度目標(biāo)的期望、應(yīng)當(dāng)有所節(jié)制，對制度執(zhí)行過程中的行動偏差和目標(biāo)異化不應(yīng)當(dāng)武斷地予以否定。這是因?yàn)?，由于認(rèn)識的局限性和環(huán)境的復(fù)雜性，被制度制定者渾然不覺的一些制約因素在執(zhí)行過程中才會逐漸浮現(xiàn)，因而，盡管制度失靈通常不利于完美實(shí)現(xiàn)制度制定者的意圖，但在各種約束條件下，制度執(zhí)行者也許有理由在制度和現(xiàn)實(shí)之間尋求妥協(xié)。另一方面，即便偏離了制度預(yù)期目標(biāo)的制度執(zhí)行方案也具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性，制度制定者預(yù)設(shè)的理想目標(biāo)也無須馬上屈從于現(xiàn)實(shí)狀況，因?yàn)槔硐肱c現(xiàn)實(shí)之間保持一段適當(dāng)?shù)木嚯x可以為制度在執(zhí)行過程中的創(chuàng)新性探索提供必要的空間。

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