論當(dāng)代中國政黨制度的運行機制及其完善

張 燈

(商丘師范學(xué)院思想政治理論教學(xué)部，河南商丘476000)

在社會科學(xué)領(lǐng)域，“運行機制”是指人類社會運動“帶規(guī)律性的模式”［1］23。政黨制度運行機制，則是指“政黨通過政黨制度系統(tǒng)發(fā)揮政黨功能，達(dá)到實現(xiàn)政黨掌握或影響國家權(quán)力目的的方式和方法”［2］174。同樣，作為我國的一項基本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度目標(biāo)體系的實現(xiàn)，基本功能的發(fā)揮，與其是否具有科學(xué)合理的運行機制密不可分。在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史征程中，要進一步增強這一符合中國國情的政黨制度的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，就必須進一步健全和完善其運行機制，切實推進其制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。

一、當(dāng)代中國政黨制度運行機制的基本內(nèi)容

根據(jù)2005年2月頒布的《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和2007年11月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的政黨制度》白皮書，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度主要包括政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項基本內(nèi)容。與此相對應(yīng)，當(dāng)代中國政黨制度的運行機制，就包括協(xié)商機制、監(jiān)督機制、參政機制三種形式。

第一，當(dāng)代中國政黨制度的協(xié)商機制。中國共產(chǎn)黨與民主黨派和無黨派人士的政治協(xié)商，經(jīng)過新中國成立以來特別是中共十一屆三中全會以來的發(fā)展和完善，中國政黨制度的協(xié)商機制已經(jīng)有了更加深刻和豐富的內(nèi)涵，成為我國政黨制度的基本內(nèi)容和多黨合作的重要形式。目前，中國多黨合作制度中的政治協(xié)商形成了兩種基本方式:一是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派代表人士、全國工商聯(lián)等各界代表人士就國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大問題、國家和地方的大政方針進行直接協(xié)商;二是以中國人民政治協(xié)商會議為載體，中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派代表人士、全國工商聯(lián)等各界代表人士進行間接協(xié)商?，F(xiàn)階段，我國各黨派之間直接協(xié)商“主要采取民主協(xié)商會、小范圍談心會、座談會等形式”，而各黨派之間、各界代表人士之間的間接協(xié)商則“主要采取政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、常務(wù)委員專題座談會、各專門委員會會議等形式”［3］。

近十年來，經(jīng)過執(zhí)政黨和參政黨的共同努力，中國共產(chǎn)黨與民主黨派和無黨派人士的政治協(xié)商成效更加顯著。根據(jù)公開披露的資料，從2002年第四季度至2012年上半年，中共中央、國務(wù)院及委托有關(guān)部門召開的民主協(xié)商會、座談會、情況通報會共189次，其中，中共中央總書記胡錦濤主持召開46次［4］。執(zhí)政黨先后就修改憲法、加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、制定“十一五規(guī)劃”、構(gòu)建和諧社會、推進農(nóng)村改革發(fā)展、加強和改進新形勢下黨的建設(shè)、制定“十二五規(guī)劃”、深化文化體制改革等許多重要文件的征求意見稿，重要法律文件草案，國家領(lǐng)導(dǎo)人人選，以及一系列關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展的重大問題，認(rèn)真聽取包括民主黨派等在內(nèi)的各界代表人士的意見建議，許多被中共中央、國務(wù)院及有關(guān)部門所采納。

第二，當(dāng)代中國政黨制度的監(jiān)督機制。如何對政治權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約，這是世界各國面臨的共同問題。在這個問題上，不同類型的政黨制度有不同的制度設(shè)計。由于國情和歷史傳統(tǒng)的原因，資本主義國家大多實行競爭型的政黨制度，以“在朝”和“在野”、執(zhí)政黨和反對黨相互對峙的方式來對政治權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約。從國情出發(fā)，我國選擇了合作型的政黨制度，以“執(zhí)政黨”和“參政黨”在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上相互合作、相互監(jiān)督的方式來對政治權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約。這種黨際間合作式監(jiān)督是建立在社會主義民主制度基礎(chǔ)上的，是與中國革命和建設(shè)的實際相結(jié)合的。當(dāng)然，在中國，由于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重任，民主黨派是參政黨，“互相監(jiān)督”必然體現(xiàn)為“主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨”［5］146。目前，民主黨派民主監(jiān)督的形式主要是:在執(zhí)政黨和參政黨的政治協(xié)商中，民主黨派就國家大政方針和決策提出意見、建議;在政協(xié)會議上，通過大會發(fā)言和提出議案，就國家發(fā)展過程中的重大問題提出意見、建議;在人大及其常委會和各專門委員會組織的有關(guān)問題的調(diào)查研究中，吸收民主黨派成員參加;民主黨派成員應(yīng)邀擔(dān)任司法機關(guān)和政府部門的特約監(jiān)督員、檢察員、書記員等。

中共十六大以來，經(jīng)過中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的共同努力，民主黨派民主監(jiān)督的環(huán)境不斷改善，民主監(jiān)督取得了一定的成績:民主監(jiān)督機制不斷完善，監(jiān)督內(nèi)容、渠道、方式、程序等方面的制度規(guī)范進一步具體化;決策咨詢制度、執(zhí)行協(xié)商制度、對口聯(lián)系制度、特約監(jiān)督員制度、談心制度、深入調(diào)研制度等日益完善，成效顯著。例如，目前全國各省、自治區(qū)、直轄市聘請民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任縣級以上各級政府部門和司法機關(guān)的各類“特約人員”近5萬人［4］，民主黨派的民主監(jiān)督作用日益得到重視。

第三，當(dāng)代中國政黨制度的參政機制。在我國的政黨制度中，作為全國各族人民領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨;各民主黨派是參政黨，既不是在野黨，更不是反對黨。這就是說，中國的各政黨之間沒有“在朝”和“在野”、執(zhí)政黨和反對黨之分?！耙粎⒓尤齾⑴c”，是目前我國民主黨派參政的基本點。所謂“一參加”，就是民主黨派成員和無黨派人士參加國家政權(quán)，具體表現(xiàn)為在各級人大代表、人大常委會委員和人大專門委員會委員中占適當(dāng)比例，同時在各級人大領(lǐng)導(dǎo)班子成員中保證適當(dāng)數(shù)量。所謂“三參與”，則是指民主黨派成員和無黨派人士參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行。

截止到2010年底，民主黨派和無黨派人士擔(dān)任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有3.1萬人。擔(dān)任最高人民法院、最高人民檢察院和國務(wù)院部委辦、直屬局領(lǐng)導(dǎo)副職的1920人，致公黨中央主席萬鋼和無黨派人士陳竺分別擔(dān)任國務(wù)院科技部部長和衛(wèi)生部部長;有民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任副省長(副主席、副市長)，擔(dān)任省級政府工作部門正副廳(局)長的有359人，其中擔(dān)任正職35人［4］。

二、當(dāng)代中國政黨制度運行機制的優(yōu)越性

當(dāng)代中國政黨制度優(yōu)越性，已為建國以來的實踐所證明。而運行機制的優(yōu)越性，是當(dāng)代中國政黨制度優(yōu)越性的重要因素。

第一，以人民政協(xié)為主要載體的政治協(xié)商機制不但凸顯了中國“和合文化”的特色，也符合世界政治文明發(fā)展的趨勢。首先，它既能實現(xiàn)最大多數(shù)人的民主權(quán)利，又能保證占少數(shù)地位的人的民主權(quán)利，具有兼顧性。眾所周知，在現(xiàn)代社會，單純的“少數(shù)服從多數(shù)”的選舉民主形式，并不能保證所有社會成員的利益。因為它往往忽視少數(shù)人的利益，使少數(shù)人的利益成為多數(shù)人的利益的犧牲品，使少數(shù)人的利益得不到合理的維護。在我國的政黨制度中，以人民政協(xié)為主要載體的政治協(xié)商機制，則可以彌補“少數(shù)服從多數(shù)”的選舉民主形式的弊端。其根本原因在于，它既以選舉民主的形式保證了大多數(shù)人的利益，貫徹了“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，又以協(xié)商民主的形式照顧了少數(shù)人的利益。其次，它有利于促進社會成員之間的團結(jié)和諧。人民政協(xié)具有廣泛的代表性和強大的包容性，反映社情民意的渠道真實、暢通。它為社會各界提供了一個交流、溝通的舞臺，有利于社會各方通過相互了解、相互溝通，達(dá)到相互理解、相互尊重、相互協(xié)作、相互妥協(xié)，進而消除分歧、化解矛盾、減少對抗、緩解沖突，最終有助于構(gòu)建安定和諧的社會環(huán)境。最后，從整個人類社會發(fā)展的趨勢看，政治文明的演進基本上是沿著從暴力政治走向協(xié)商政治，從權(quán)力政治走向權(quán)利政治，從無序政治走向有序政治，從垂直政治走向平面政治的軌道發(fā)展的。我國政黨制度中的協(xié)商機制無疑契合了這一世界政治文明發(fā)展的趨勢。

第二，以“民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨”為主要內(nèi)容的監(jiān)督機制是人民民主權(quán)利的重要組成部分，具有不可替代的作用。在我國既有的監(jiān)督體系中，民主黨派的民主監(jiān)督具有獨特的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩個方面:一是視域優(yōu)勢。在我國，民主黨派不是執(zhí)政黨，但也不是在野黨和反對黨，而是享有參政議政權(quán)利的參政黨。正因為如此，民主黨派既能夠從執(zhí)政外的視角看問題，從而彌補執(zhí)政黨執(zhí)政內(nèi)視域的某些局限性;又能夠從執(zhí)政內(nèi)的視角看問題，彌補在野黨執(zhí)政外視域的某些局限性。這種視域優(yōu)勢是彌足珍貴的。二是感情優(yōu)勢。長期以來，民主黨派一直是同中國共產(chǎn)黨通力合作的親密友黨，他們是以“肝膽相照，榮辱與共”的思想感情來對處于執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨進行民主監(jiān)督的。因此，對執(zhí)政黨工作中出現(xiàn)的失誤和偏差，民主黨派既不會像西方國家的反對黨那樣，惡意夸大、肆意攻擊，以把執(zhí)政黨置于死地而后快;也不會像西方國家的在野黨那樣，采取事不關(guān)己、高高掛起的態(tài)度，以冷淡旁觀的態(tài)度聽之任之。這種感情優(yōu)勢也是彌足珍貴的。

第三，以“一參加三參與”為基本點的參政議政機制對于實現(xiàn)黨和國家決策的科學(xué)化、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。一方面，中國目前正處在經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵時期和社會矛盾凸顯的時期，在這樣一個機遇和風(fēng)險并存的階段，如果沒有一個科學(xué)的、暢通的利益表達(dá)渠道，以及時排放因社會利益矛盾而積聚起來的政治能量，有些人就會尋求以非制度化的利益表達(dá)渠道來補充，以體制外運作的方式強制性地進行利益表達(dá)，從而影響社會的穩(wěn)定與和諧。正確的選擇就是通過建立科學(xué)的社會參與機制以實現(xiàn)社會主義民主，而我國政黨制度中的參政議政機制就是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要形式。另一方面，在以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為特征的構(gòu)建社會主義和諧社會這一艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程中，民主黨派的參政議政同樣具有不可替代的獨特意義。民主黨派的參政議政是彰顯政治文明的顯示器，促進經(jīng)濟發(fā)展的助推器，反映民眾心聲的揚聲器，疏導(dǎo)社會矛盾的調(diào)節(jié)器。

三、扎實推進“三化”建設(shè)，進一步健全和完善我國政黨制度的運行機制

在六十多年的發(fā)展歷程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度不斷得到健全和完善，已經(jīng)彰顯出為西方的兩黨制和多黨制所不可能具有的獨特優(yōu)勢。但我們不能不看到，這一制度畢竟只有六十多年的歷史，而且又是世界政黨史上從沒有過的嶄新體制，其運行機制還存在著一些不夠完善、不盡如人意的地方。因此，為了充分發(fā)揮這項基本政治制度的優(yōu)勢，我們必須在堅持這一基本制度的同時，繼續(xù)發(fā)展和完善其運行機制?，F(xiàn)階段，進一步健全和完善我國政黨制度運行機制的現(xiàn)實路徑，就是深入貫徹2005年《意見》精神，進一步推進中國政黨制度運行機制的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。

所謂制度化，就是形成一套比較成熟的制度體系，使政黨制度的各個主體能夠按制度辦事，盡可能排除不必要的人為干擾;規(guī)范化，就是形成一套比較成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系，使政黨制度能夠規(guī)范運行、循規(guī)蹈矩;程序化，就是形成一套比較成熟的操作規(guī)程和秩序，使政黨制度的運作能夠嚴(yán)格按照規(guī)程和秩序進行。在三者的關(guān)系中，制度化是實現(xiàn)目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)，規(guī)范化是對目標(biāo)實現(xiàn)程度的具體量化和要求，程序化則是實現(xiàn)目標(biāo)的途徑和手段。制度是理念，規(guī)范是標(biāo)準(zhǔn)，程序是保證。

第一，推進政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化。目前，我國政治協(xié)商存在的問題主要表現(xiàn)為黨際之間的協(xié)商機制不完善，協(xié)商內(nèi)容和形式帶有很大的隨意性等方面。從我國的實際出發(fā)，推進政治協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)可從以下幾方面入手:首先，明確協(xié)商內(nèi)容。執(zhí)政黨和參政黨、無黨派人士等應(yīng)根據(jù)實際情況，對哪些重大事項、重大決策必須進行協(xié)商，由哪些方面、哪些層次的人士進行協(xié)商，通過何種形式進行協(xié)商等，作出明確、具體、可操作的規(guī)定。其次，規(guī)范協(xié)商程序。對協(xié)商的程序應(yīng)當(dāng)有一個黨組織和政協(xié)共同遵守的程序性規(guī)定，不能想到了就協(xié)商，想不到就不協(xié)商;高興了就協(xié)商，不高興了就不協(xié)商;領(lǐng)導(dǎo)人有空就協(xié)商，領(lǐng)導(dǎo)人忙了就不協(xié)商。最后，提高協(xié)商質(zhì)量。政治協(xié)商的內(nèi)容應(yīng)提前通知有關(guān)部門和人員，讓參加協(xié)商的民主黨派人士有充分的時間進行調(diào)研、摸底、論證，形成比較成熟的意見。協(xié)商后，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)及時向參政黨以及無黨派人士反饋重要意見和建議的采納情況。

第二，推進民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化。目前，我國民主監(jiān)督取得了顯著成績，但也存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)為:民主監(jiān)督以事務(wù)監(jiān)督居多，黨務(wù)監(jiān)督和政務(wù)監(jiān)督較少;民主黨派知情渠道有限，政治信息流動不暢;民主監(jiān)督成效難以保障，缺乏約束力;監(jiān)督者的主動性不夠，患得患失;被監(jiān)督者主動接受監(jiān)督的意識不夠，對民主監(jiān)督心存芥蒂。首先，明確監(jiān)督內(nèi)容。民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)包括黨務(wù)監(jiān)督、政務(wù)監(jiān)督、事務(wù)監(jiān)督三個方面，現(xiàn)階段尤其應(yīng)把執(zhí)政黨是否科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政作為民主監(jiān)督的重點。其次，規(guī)范監(jiān)督形式。執(zhí)政黨和政府要采取切實有效措施，提高現(xiàn)有監(jiān)督形式的實效性，拓展新的監(jiān)督形式，使其有一定的頻繁度和實質(zhì)內(nèi)容，不搞禮儀性、節(jié)慶性的監(jiān)督。再次，強化保障機制。應(yīng)通過立法、黨紀(jì)、政紀(jì)等途徑，真正讓民主黨派的民主監(jiān)督具有約束力和實效性。最后，增強接受監(jiān)督的意識。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要轉(zhuǎn)變觀念，虛心接受監(jiān)督，堅決杜絕那種對民主監(jiān)督視而不見、聽而不聞、聞而不辦、辦而不實的衙門作風(fēng)。

第三，推進參政議政的制度化、規(guī)范化、程序化。目前，我國民主黨派參政議政面臨的問題主要表現(xiàn)為:如何把握參政議政的著眼點，如何提高民主黨派自身參政議政的能力等?，F(xiàn)階段，推進民主黨派參政議政的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，應(yīng)著重抓好以下工作:首先，執(zhí)政黨要建立健全黨外干部的選拔任用機制。要從進一步健全和完善我國政黨制度的高度，真正重視黨外干部選拔任用工作，把選拔任用黨外干部納入各級黨委議事日程。其次，執(zhí)政黨要認(rèn)真調(diào)研、充分協(xié)商，對于各級人大、政府、司法機關(guān)等需要配備的黨外干部的職數(shù)、比例、層級、程序等作出規(guī)范化的規(guī)定，為民主黨派參政議政奠定組織保障。再次，參政黨要建立健全參政議政的工作機制。具體要求是:建立健全參政議政的職能機構(gòu)，強化參政議政工作的支持系統(tǒng);建立健全參政議政的組織機構(gòu)，進一步加強民主黨派的專門委員會建設(shè);建立健全信息反饋機制，廣泛、深入、及時、準(zhǔn)確地反映社情民意;建立健全干部培養(yǎng)機制，讓優(yōu)秀人才脫穎而出。最后，參政黨要建立健全參政議政的調(diào)研機制。要深入實踐，加強調(diào)研，堅持特色，發(fā)揮優(yōu)勢，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成有價值的意見和建議，真正做到參政“參”到點子上，議政“議”到關(guān)鍵處。

［1］鄭杭生.社會學(xué)概論新編［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，1987.

［2］楊愛珍.當(dāng)代中國政黨制度研究［M］.上海:學(xué)林出版社，2004.

［3］國務(wù)院新聞辦公室.中國的政黨制度［N］.人民日報，2007－11－16.

［4］佟一.蓬勃發(fā)展的多黨合作事業(yè)——中共十六大以來我國多黨合作理論、政策和實踐的創(chuàng)新與發(fā)展［J］.中國統(tǒng)一戰(zhàn)線，2012(8).

［5］江澤民文選:第3卷［M］.北京:人民出版社，2006.