體育行政法規(guī)中的行政處罰

崔 麗，董小玲

（濱州學(xué)院 體育系，山東 濱州 256603）

近幾年隨著體育法配套立法的增多，行政處罰的條款也相應(yīng)增多，在這些行政處罰的條款中有合理之處也有不合理之處，筆者希望對目前體育行政法規(guī)中有關(guān)行政處罰的條款進行梳理和分析，以期為體育立法及其修改提供理論支持。

我國現(xiàn)行體育行政法規(guī)共有6部，分別是 《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》《學(xué)校體育工作條例》《外國人來華登山管理辦法》《奧林匹克標(biāo)志保護條例》《反興奮劑條例》和 《公共文化體育設(shè)施條例》［1］。6部行政法規(guī)中，《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》是為鼓勵和推動人們特別是青少年、兒童積極參加體育鍛煉而制定的行政法規(guī)，沒有涉及體育行政處罰的相關(guān)內(nèi)容，僅對其余的5部行政法規(guī)進行分析。根據(jù) 《行政處罰法》第10條規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)規(guī)定。”上述5部行政法規(guī)，在 《體育法》沒有設(shè)定行政處罰種類的情況下，可以設(shè)定警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、還可以設(shè)定其他種類的行政處罰。以下分別對 《學(xué)校體育工作條例》《外國人來華登山管理辦法》《奧林匹克標(biāo)志保護條例》《反興奮劑條例》和 《公共文化體育設(shè)施條例》中有關(guān)體育的行政處罰的規(guī)定進行概要分析。

1 《學(xué)校體育工作條例》中的有關(guān)規(guī)定

在該條例中規(guī)定，實施體育行政處罰的行政主體為當(dāng)?shù)亟逃姓块T和當(dāng)?shù)厝嗣裾?；設(shè)定體育行政處罰的種類有：批評教育、責(zé)令限期清退和修復(fù)場地、賠償或者修復(fù)器材、設(shè)備；處罰的范圍僅包括以下五種：①不按規(guī)定開設(shè)或者隨意停止體育課的；②未保證學(xué)生每天一小時體育活動時間 （含體育課）的；③在體育競賽中違反紀(jì)律、弄虛作假的；④不按國家規(guī)定解決體育教師工作服裝、糧食定量的；⑤侵占、破壞學(xué)校體育場地、器材、設(shè)備的。處罰的對象為實施上述五種違法行為的單位和個人。

《學(xué)校體育工作條例》第7條第二款規(guī)定：“普通中小學(xué)校、農(nóng)業(yè)中學(xué)、職業(yè)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校各年級和普通高等學(xué)校的一、二年級必須開設(shè)體育課。普通高等學(xué)校對三年級以上學(xué)生開設(shè)體育選修課?！钡?0條第二款規(guī)定：“普通中小學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)、職業(yè)中學(xué)每天應(yīng)當(dāng)安排課間操，每周安排三次以上課外體育活動，保證學(xué)生每天有一小時體育活動的時間 （含體育課）?！备鶕?jù)該兩條規(guī)定，學(xué)校有按規(guī)定開設(shè)體育課和保證學(xué)生每天一小時體育活動時間的義務(wù)，學(xué)校不按規(guī)定開設(shè)或者隨意停止體育課、未保證學(xué)生每天一小時體育活動時間的行為違反了 《學(xué)校體育工作條例》中規(guī)定的義務(wù)屬于不作為違法，應(yīng)該受到處罰。對學(xué)校的處罰，除了責(zé)令限期改正外，還有對直接責(zé)任人員給予批評教育或者行政處分，這種處罰是對組織違法的 “兩罰”適用，“所謂組織違法的兩罰，是指因組織違法行為，既處罰該組織，也處罰該組織特定的成員 （或工作人員）的行政處罰方法?！保?］也就是說組織的一個違法行為，引起了兩個或兩個以上主體分別承擔(dān)行政責(zé)任，這種行政責(zé)任有兩種：一是對組織給予行政處罰，對組織成員也給予行政處罰；另一種是對組織給予行政處罰，對組織成員給予行政處分。無論是行政處罰的兩罰還是行政處罰加行政處分的兩罰，都是行政法上的懲罰性責(zé)任，都承認一行為導(dǎo)致兩懲罰責(zé)任后果。

2 《外國人來華登山管理辦法》中的有關(guān)規(guī)定

該辦法中設(shè)有罰則一章，對違反規(guī)定的外國人給予相應(yīng)的處罰。在該辦法的處罰中，處罰主體有國家體委、省、自治區(qū)體委；處罰的種類有警告、罰款、停止登山活動、沒收采集的標(biāo)本、樣品、化石和資料；對處罰不服的救濟手段有行政復(fù)議和行政訴訟；處罰適用方法有單處或者并處；行政處罰的范圍包括未給隨隊的中國公民辦理保險、提供醫(yī)療、急救以及必要的宿營、炊事用具；未按照國家體委批準(zhǔn)的路線和山峰進行攀登；未經(jīng)國家體委同意擅自展現(xiàn)外國團隊所在國國旗；擅自吸收本團隊以外的人員；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對所經(jīng)地區(qū)的生物、巖石、礦物等進行觀測和測繪活動等。

該辦法第24條第二款規(guī)定，“國家體委或者省、自治區(qū)體委可以單處或者并處沒收收集的標(biāo)本、樣品、化石和資料的處罰”，其中的單處和并處是行政處罰的適用方法，是對某一違法行為根據(jù)情節(jié)輕重，決定選擇一種處罰種類還是同時適用兩種以上的處罰種類。選擇決定單處還是并處的權(quán)力由行政主體行使，屬于行政主體的自由裁量權(quán)之一［3］。

3 《奧林匹克標(biāo)志保護條例》中的有關(guān)規(guī)定

《奧林匹克標(biāo)志保護條例》明確指出工商行政管理部門是奧林匹克標(biāo)志保護的主管部門，進出口貨物涉嫌侵犯奧林匹克標(biāo)志專有權(quán)的，由海關(guān)按照規(guī)定的權(quán)限和程序查處。第10條規(guī)定：“未經(jīng)奧林匹克標(biāo)志權(quán)利人許可，為商業(yè)目的擅自使用奧林匹克標(biāo)志，即侵犯奧林匹克標(biāo)志專有權(quán)，引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或協(xié)商不成的，奧林匹克標(biāo)志權(quán)利人或者利害關(guān)系人可以向人民法院提起訴訟，也可以請求工商行政管理部門處理。工商行政管理部門處理時，認定侵權(quán)行為成立的，責(zé)令立即停止侵權(quán)行為，沒收、銷毀侵權(quán)商品和專門用于制造侵權(quán)商品或者為商業(yè)目的擅自制造奧林匹克標(biāo)志的工具，有違法所得的，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以并處5萬元以下的罰款。當(dāng)事人對處理決定不服的，可以自收到處理通知之日起15日內(nèi)依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院提起訴訟；侵權(quán)人期滿不起訴又不履行的，工商行政管理部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。進行處理的工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)事人的請求，可以就侵犯奧林匹克標(biāo)志專有權(quán)的賠償數(shù)額進行調(diào)解；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以依照 《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院提起訴訟。”本條規(guī)定包含了因侵犯奧林匹克標(biāo)志專有權(quán)引起糾紛的解決方式、處罰種類和救濟途徑三點內(nèi)容。

當(dāng)事人因奧林匹克侵權(quán)引起的糾紛屬于奧林匹克標(biāo)志所有者或許可使用者與侵權(quán)行為人間的民事糾紛，按照第10條規(guī)定，有協(xié)商、向人民法院提起訴訟和請求工商行政管理部門處理三種解決途徑，其中協(xié)商和訴訟都是解決民事糾紛的途徑，而行政機關(guān)一般不對民事糾紛予以處理，只有在相對人申請的前提下，行政機關(guān)才可以受理民事糾紛對民事糾紛作出裁決，此時行政機關(guān)作出的裁決是行政裁決?！八^行政裁決是指依法由行政機關(guān)依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為。”［4］本條款中工商行政管理部門對糾紛的處理顯然是行政裁決，而不是行政處罰，因為行政處罰是依職權(quán)的行政行為，不需要行政相對人的申請，只要行政機關(guān)確定相對人的行為違反了法律規(guī)定，并且在自己的管轄范圍內(nèi)，就可以依職權(quán)對相對人作出行政處罰。工商行政部門先對侵犯奧林匹克標(biāo)志的民事糾紛進行行政裁決，然后在認定侵權(quán)成立后，可以依職權(quán)作出行政處罰，因為侵權(quán)人的這種行為不僅侵犯了奧林匹克標(biāo)志所有權(quán)人或許可使用人的私權(quán)，也對國家的公權(quán)領(lǐng)域造成侵害，擾亂了正常的社會秩序，構(gòu)成了行政違法的行為，應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任，工商行政管理部門作為奧林匹克標(biāo)志保護的行政主體可以對其作出行政處罰［5］。該條例規(guī)定的 “責(zé)令立即停止侵權(quán)行為，沒收、銷毀侵權(quán)商品和專門用于制造侵權(quán)商品或者為商業(yè)目的擅自制造奧林匹克標(biāo)志的工具，有違法所得的，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以并處5萬元以下的罰款”的處罰從種類上看與 《行政處罰法》相一致，但就具體處罰內(nèi)容中罰款的數(shù)額，筆者認為有待進一步商榷。

參照國務(wù)院 《中華人民共和國商標(biāo)法實施條例》第52條的規(guī)定：“對侵犯注冊商標(biāo)專用權(quán)的行為，罰款數(shù)額為非法經(jīng)營額三倍以下；非法經(jīng)營額無法計算的，罰款數(shù)額為十萬元以下”，《奧林匹克標(biāo)志保護條例》中的 “5萬元以下的罰款”好似有些過輕。因為奧林匹克標(biāo)志屬于體育領(lǐng)域中特有的特殊標(biāo)志，具有很高的知名度和良好的社會聲譽，比任何世界馳名的商標(biāo)更具有國際影響力，精明的商家正是看到了奧林匹克標(biāo)志的這種潛在的經(jīng)濟價值，紛紛以巨額資金競相購買奧林匹克標(biāo)志的使用權(quán)，為了保護奧林匹克標(biāo)志權(quán)利人的合法權(quán)益，應(yīng)該加大對侵權(quán)人的處罰力度，建議相應(yīng)地加大罰款數(shù)額。

4 《反興奮劑條例》中的有關(guān)規(guī)定

該條例對興奮劑的管理、檢查與檢測、反興奮劑的義務(wù)以及法律責(zé)任等方面進行了規(guī)定，特別是在法律責(zé)任一章中，對違法者分別規(guī)定了民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，本文僅對行政責(zé)任進行分析。

《反興奮劑條例》中規(guī)定的行政處罰包括申戒罰、行為罰、資格罰和財產(chǎn)罰四大類。其中申戒罰中的警告 （44條）；行為罰有責(zé)令改正 （39條第2款）、責(zé)令暫停6個月以上1年以下執(zhí)業(yè)活動 （44條）；資格罰有吊銷許可證 （38條）、不得從事體育管理工作或者運動員輔助工作 （39條、40條、41條）；財產(chǎn)罰有沒收違法所得 （38條）、罰款 （38條）、沒收非法財物 （39條、40條、41條）；除了上述體育行政處罰的種類外，還在45條規(guī)定了體育健身活動經(jīng)營單位向參加者提供含有禁用物資的藥品、食品的處罰由食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生主管部門依照藥品管理法、食品衛(wèi)生法和有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。從實施行政處罰的主體看，不僅有體育行政部門，還有縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門和縣級以上人民政府衛(wèi)生管理部門等行政主體。

第46條規(guī)定：“運動員違反本條例規(guī)定的，由有關(guān)體育社會團體、運動員管理單位、競賽組織者作出取消參賽資格、取消比賽成績或者禁賽的處理。”從本條規(guī)定看，運動員違反本條例的，只對其實行內(nèi)部處罰，不實施行政處罰，這是否有逃避法律責(zé)任的嫌疑？《反興奮劑條例》是關(guān)于興奮劑有關(guān)事項的專門行政法規(guī)，在 “有法可依”的前提下，運動員違反規(guī)定，侵犯了行政法所保護的社會關(guān)系，應(yīng)該受到相應(yīng)的行政處罰，這種社團內(nèi)部的處罰能代替行政處罰嗎？答案是否定的，因為體育社團對其實行內(nèi)部處罰是因為使用興奮劑違反了體育公平競爭的精神，屬于違反體育規(guī)則而應(yīng)受的處罰。兩者的處罰事由是不同的，“前者的處罰事由是在競技體育中違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則，而不論其是否違法。后者的處罰事由是尚不構(gòu)成犯罪地違反了行政法，而不論其是否違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則。即使是同一行為同時應(yīng)受到相應(yīng)的兩種處罰，處罰事由的性質(zhì)也不同，一種處罰的事由是違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則，一種處罰的事由是尚不構(gòu)成犯罪地違反了行政法，將兩者混淆就是一種錯誤。另外，違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則，卻不一定違反了行政法；違反了行政法，卻不一定違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則?！保?］運動員違法使用興奮劑既違反了體育規(guī)則又違反了《反興奮劑條例》，不能僅僅簡單對其實行內(nèi)部處罰，還應(yīng)該對其實施行政處罰。

另外，46條規(guī)定的對運動員內(nèi)部處罰是取消參賽資格、取消比賽成績或者禁賽，雖然對運動員使用興奮劑的處罰可能僅有上述列舉的處罰種類，但這樣規(guī)定令人感覺體育社會團體沒有完全的自主權(quán)，只能按 《反興奮劑條例》中的規(guī)定處罰。筆者認為，是否可以借鑒 《體育法》49、50條的規(guī)定，只說明按章程處罰而不規(guī)定處罰種類。

在我國實行體育管理體制改革的今天，政府把權(quán)力下放給社會，實行管辦分離，把不應(yīng)該由政府行使的職能轉(zhuǎn)移給體育社會團體，體育社會團體根據(jù)本社團發(fā)展的情況，自行管理，對違反章程規(guī)定的由社團按章程進行內(nèi)部處罰，只要該處罰不超出法律規(guī)定范圍，就不必受到法律的干涉。所以，作者認為第46條應(yīng)該增加運動員違法的法律責(zé)任，同時解除對社團處罰的約束。

5 《公共文化體育設(shè)施管理條例》中的有關(guān)規(guī)定

《公共文化體育設(shè)施條例》的第五章法律責(zé)任中5條有4條是關(guān)于行政處罰的規(guī)定，這4條中，分別對侵占公共文化體育設(shè)施建設(shè)預(yù)留地或者改變其用途、公共文化體育設(shè)施管理單位及其工作人員違法的行為作出了處罰規(guī)定，處罰種類涉及責(zé)令限期改正、沒收違法所得和罰款三種。

《公共文化體育設(shè)施條例》是對 《體育法》關(guān)于體育設(shè)施保護的具體化，按照 《行政處罰法》第10條的規(guī)定，“法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”。也就是說如果 《體育法》中有關(guān)于公共體育設(shè)施處罰的規(guī)定，《公共文化體育設(shè)施條例》的處罰只能是在 《體育法》規(guī)定的種類和幅度內(nèi)?！扼w育法》第52條規(guī)定：“侵占、破壞公共體育設(shè)施的，由體育行政部門責(zé)令限期改正，并依法承擔(dān)民事責(zé)任?！痹摋l是對侵占、破壞公共體育設(shè)施的規(guī)定，規(guī)定處罰種類是責(zé)令限期改正?！豆参幕w育設(shè)施條例》中的規(guī)定是對侵占、破壞公共體育設(shè)施的具體化，并且給予處罰的種類只能有責(zé)令限期改正。因為 “法律是行政法規(guī)和一般地方性法規(guī)的立法依據(jù)或基礎(chǔ)，后兩者不得違反它，否則無效”。［7］對不屬于侵占、破壞公共體育設(shè)施的其他違法行為，如未按照規(guī)定的最低時限對公眾開放、未建立、健全公共文化體育設(shè)施的、開展與公共文化體育設(shè)施功能、用途不相適應(yīng)的服務(wù)活動等違法行為，可以設(shè)定責(zé)令限期改正、沒收違法所得、罰款等行政法規(guī)可以設(shè)定的處罰種類。 《公共文化體育設(shè)施條例》既是 《體育法》關(guān)于體育設(shè)施規(guī)定的具體化，又是保護公共文化體育設(shè)施的專門行政法規(guī)，其設(shè)定行政處罰的種類既不能超越 《體育法》，也不能超出行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)，所以要以雙重標(biāo)準(zhǔn)來衡量其是否合法。

6 結(jié)語

通過對以上幾部行政法規(guī)的分析，我們可以看出，目前有關(guān)體育行政處罰的規(guī)定或多或少都存在處罰力度不夠、處罰主體不明確等問題，另外除了 《外國人來華登山管理辦法》、《奧林匹克標(biāo)志保護條例》中有關(guān)于行政處罰救濟的渠道外，在 《學(xué)校體育工作條例》《反興奮劑條例》《公共文化體育設(shè)施條例》中都沒有關(guān)于行政處罰救濟的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進一步加強對體育法律法規(guī)中有關(guān)行政處罰問題的研究，逐步提高相關(guān)法規(guī)立法的科學(xué)性。

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