從美國聯(lián)邦法律的視角看阿拉斯加州土著民族的歷史變遷

吳 瓊

（上海師范大學(xué) 法律系，上海 200042）

一、阿拉斯加州土著民族的概述

作為與現(xiàn)代社會(huì)的主體民族不太相同的一個(gè)特殊群體，目前國際上對(duì)于何謂“土著人”并沒有一個(gè)公認(rèn)的定義。一般認(rèn)為，土著人系指在外來種族到來之前，那些祖祖輩輩繁衍生息在一個(gè)國家或地區(qū)的人民。他們由于外來者的入侵及文化“同化”，淪為很不利的境地。國際法以及聯(lián)合國機(jī)構(gòu)通常用一些共同的特征來辨別土著人，其中包括:生活在地理獨(dú)特的傳統(tǒng)居住地或祖?zhèn)鞯赜?保持文化和社會(huì)特征;社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和政治制度與主流或主流社會(huì)和文化脫離;人口群體的后裔居住在一個(gè)特定的地區(qū)，通常在建立現(xiàn)代國家或領(lǐng)地以及在劃定當(dāng)前的邊界之前業(yè)已存在;自身獨(dú)特性成為土著文化群體的一部分并有保護(hù)其獨(dú)特文化的愿望。據(jù)聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)估計(jì)，在全世界五大洲70多個(gè)國家中生活著5 000多個(gè)土著人團(tuán)體，共有3億到5億的土著人①“什么事土著人?”，百度搜索，http://zhidao．baidu．com/question/1993613．html，2013－1－14，訪問。。幾千年來，這些土著人一直過著無拘無束的游牧、狩獵、捕魚的原始生活，他們本來不屬于哪個(gè)國家，更不接受任何人的統(tǒng)治，他們只屬于自己的群體。所以社會(huì)學(xué)家、法學(xué)家和人類學(xué)家把他們描述為“第四世界”的人。只是到了15世紀(jì)后，西方白人進(jìn)入他們的世界，占有了土著民族的土地和資源，他們漸漸落入了殖民者的統(tǒng)治之下，同一個(gè)民族也被人為地分屬在幾個(gè)國家，如愛斯基摩人分屬于四個(gè)國家——美國、加拿大、丹麥、俄羅斯;薩米人分屬俄羅斯、挪威、瑞典和芬蘭;阿留申人分屬美國和俄羅斯。

被稱為美國“飛地”的阿拉斯加州與美國的其他州并不相連。1853年克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，俄國擔(dān)心阿拉斯加殖民地被英國奪走，提議將阿拉斯加賣給美國。在當(dāng)時(shí)的美國國務(wù)卿威廉·西華德（William Seward）的建議之下，美國最終與俄國簽訂了《割讓俄國北美領(lǐng)地的條約》，以平均單價(jià)每英畝2分錢、總價(jià)720萬美元的價(jià)格取得了阿拉斯加3．65億英畝的土地②Alaska Purchase，http://virtualology．com/hallof the his toricarchives/ALASKAPURCHASE．COM，2013－2－16日訪問。。依據(jù)該條約的第3條，阿拉斯加的土著民族被認(rèn)為是“未開化的部落”，“應(yīng)遵守美國不同時(shí)期針對(duì)土著群體所制訂的法律與法規(guī)”③Treaty of Cession，supra n．2，at art．III，15 Stat．a(chǎn)t 542．The population was put at roughly 27，000 Natives，1，400 creoles。。從此，世世代代在阿拉斯加這片土地上生活的土著民族開始受到美國聯(lián)邦法律的調(diào)整。2000年，美國的人口普查結(jié)果表明，阿拉斯加州總?cè)丝谥械?5．6%為阿拉斯加的各土著民族，是美國各州中擁有土著人口最多的一個(gè)州。

二、1959年成為美國第49個(gè)州之前的阿拉斯加土著民族

在對(duì)其他48個(gè)州的土著民族方面，美國聯(lián)邦政府自1776年建國以來的通常做法是與各土著部落簽署契約獲得土地、向土著民族提供資金補(bǔ)償。1823年，美國最高法院的大法官約翰·馬歇爾（John Marshall）在“約納森訴米因特斯”（Johnson v．M＇Intosh）一案中對(duì)國際法中的“發(fā)現(xiàn)理論”發(fā)表了闡述意見。他認(rèn)為，“發(fā)現(xiàn)理論”源自歐洲各國的法律，在新大陸發(fā)現(xiàn)印第安人部落占有的土地給予了歐洲國家“通過購買或占領(lǐng)排除印第安人土地占領(lǐng)權(quán)的絕對(duì)權(quán)力;印第安人作為獨(dú)立的民族，實(shí)施主權(quán)的權(quán)利必然被削減;他們隨意處分土地的權(quán)利被否定”。馬歇爾進(jìn)一步解釋道，一旦印第安人部落及土地被“發(fā)現(xiàn)”，它就成為發(fā)現(xiàn)的歐洲國家占領(lǐng)的客體。在大法官約翰·馬歇爾的極力建議下，美國國內(nèi)法正式采納了“發(fā)現(xiàn)理論”。這樣占領(lǐng)土著民族的土地在美國成為基于國際法和國內(nèi)法的合法行為。1850年，美國國會(huì)通過了《印第安人撥款法案》，開始將土著部落遷移到給他們的保留地。同時(shí)與土著民族簽署契約的做法從1860年之后開始遭到美國眾議院議員的反對(duì)，美國參議院迫于財(cái)政預(yù)算的壓力不得不在1871年通過了《印第安人撥款法案》的修正案，終止與各土著人部落締結(jié)任何契約，這意味著美國聯(lián)邦政府從此時(shí)開始在政治上不再將各土著部落看作是獨(dú)立的政治實(shí)體。

與其他48個(gè)州的土著民族不同，阿拉斯加的土著民族在1871年前與美國聯(lián)邦政府沒有締結(jié)任何土地契約。美國通過“割讓”這種國際法上領(lǐng)土取得和變更的傳統(tǒng)方式取得了阿拉斯加土地的所有權(quán)。1884年，美國聯(lián)邦政府在通過的《阿拉斯加州建制法》中針對(duì)阿拉斯加的土著民族規(guī)定:“印第安人和其他土著人使用和占有的土地不應(yīng)受到干擾;依據(jù)某項(xiàng)條款擁有土地所有權(quán)的人留待國會(huì)以后通過立法解決?！雹?3 Stat．24（1884）．"The territory ．．．known as Alaska shall constitute a civil and judicial district，the government of which shall be organized and administered as hereinafter provided．"Section 2 of the Organic Act provided for an appointed Governor，while remaining provisions of the Act called for the appointment of judges and commissioners．Id。1899年，國會(huì)制定了阿拉斯加刑事法典，一年后又將聯(lián)邦礦業(yè)法適用于阿拉斯加，但是聯(lián)邦政府的公共土地法沒有被擴(kuò)展適用于阿拉斯加。適用于阿拉斯加的聯(lián)邦礦業(yè)法也采取了與1884年《阿拉斯加州建制法》（The 1884 Organic Act）的同樣立場(chǎng)，即強(qiáng)調(diào)土著民族使用和占有的土地不應(yīng)受到干擾。這個(gè)階段，在美國其他48個(gè)州對(duì)土著民族所實(shí)施的法律，如1887《達(dá)維法案》，又稱《一般分配法案》并不適用于阿拉斯加的印第安人。這點(diǎn)在阿拉斯加地區(qū)法院的幾例裁決中都得到了印證。如1876年在“沃特訴凱姆拜爾”（Walters v．Campbell）一案中，阿拉斯加地區(qū)法庭認(rèn)為，限制與印第安人貿(mào)易關(guān)系的聯(lián)邦法律不適用于阿拉斯加，因?yàn)榘⒗辜硬皇恰坝〉诎踩说貐^(qū)”②Douglas K Mertz，:"A Primer on Alaska Native Sovereignty"，Law Offices of Douglas Kemp Mertz，1991，http://www．a(chǎn)laska．net/～dkmertz/natlaw．htm，2013－02－08日訪問。。從1867年到20世紀(jì)初，美國聯(lián)邦政府和法院事實(shí)上都沒有把阿拉斯加的土著民族視為是自治的政治實(shí)體，加之阿拉斯加地處遙遠(yuǎn)，非土著人口在當(dāng)時(shí)非常稀少，所以美國聯(lián)邦政府在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里根本不在意這塊最新的版圖;也沒有像在其他州一樣，急于將土著民族從土地上趕走而將其安置在保留地。這使得阿拉斯加在成為美國領(lǐng)土之后的三四十年間，阿拉斯加的土著民族實(shí)際上并沒有受到美國聯(lián)邦法律或制度的太多約束與影響。

進(jìn)入20世紀(jì)后，美國聯(lián)邦政府逐漸開始從法律上加強(qiáng)對(duì)阿拉斯加土著民族的管理。1906年國會(huì)制訂了《阿拉斯加分配法》，允許土著人個(gè)人在“連續(xù)居住和使用土地五年的”前提下獲得160英畝土地的完全所有權(quán)③Pub．L．No．59－171，34 Stat．197（1906），repealed by ANCSA，Pub．L．No．92－203 at § 18，85 Stat．a(chǎn)t 710，codified at 43 U．S．C．§ 1617。，結(jié)果阿拉斯加出現(xiàn)了數(shù)百個(gè)分配地，大多是在鄉(xiāng)村、未開發(fā)的捕魚、打獵和聚居地。1926年，國會(huì)又通過了《阿拉斯加土著人城鎮(zhèn)地法》④Handbook of Federal Indian Law，supra n．6，at 16．03[2][a]－[b]，1040－42。，允許在土著人村莊的附近開辦自耕農(nóng)場(chǎng);土著人和非土著人都有權(quán)占有城鎮(zhèn)土地并建立土著人保留地。1934年，美國聯(lián)邦政府通過了《印第安人重組法》或稱為《威樂—哈沃特法》（Wheeler－Howard Act），俗稱為《印第安人的新交易》。與《達(dá)維法案》不同的是該法案的內(nèi)容同樣適用于阿拉斯加的土著民族⑤Pub．L．No．74－538，§ 2，49 Stat．1250，1250－51（1936），codified at 25 U．S．C．§ 473a．。在《印第安人重組法》通過的幾年間，阿拉斯加建立了6個(gè)土著人保留地、66個(gè)土著人村莊和2個(gè)地區(qū)性的土著人組織。1937年，美國國會(huì)還通過了《馴鹿產(chǎn)業(yè)法案》，為包括阿拉斯加土著民族在內(nèi)的土著人確立了馴鹿業(yè)的獨(dú)占地位。在1959年阿拉斯加正式成為美國第49個(gè)州之前，有關(guān)阿拉斯加土著民族的立法都是由美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，而且國會(huì)立法在土地、打獵、捕魚和集會(huì)等方面給予了阿拉斯加土著民族一些豁免權(quán)。如國會(huì)為了限制皮毛和海豹皮交易，規(guī)定了捕獵鳥類等動(dòng)物的狩獵季節(jié)和限額，但允許阿拉斯加的印第安人、愛斯基摩人等土著居民為了食物、衣服的生活之需可以進(jìn)行捕殺⑥Pub．L．No．57－147，32 Stat．327（1902），amended，Pub L．No．60－111，35 Stat．102（1908）。。1916年在與英國簽訂的《保護(hù)候鳥的公約》（Convention for the Protection of Migratory Birds）中，允許土著人在公約所規(guī)定的禁獵季節(jié)打獵⑦Convention between the U．S．a(chǎn)nd Britain for the Protection of Migratory Birds，art．II（Aug．16，1916），39 Stat．1702，1703。。因此，盡管此時(shí)的阿拉斯加土著民族已經(jīng)開始受到各種各樣聯(lián)邦法律的約束和調(diào)整，但是總體而言，聯(lián)邦政府與阿拉斯加土著民族的關(guān)系良好，也很少有涉及土地的糾紛和爭(zhēng)端。

三、《土著民族土地權(quán)處理法》——1959年之后的阿拉斯加土著民族

第二次世界大戰(zhàn)后，阿拉斯加的非土著人口隨著阿拉斯加經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迅速增加。這些以白人為主的非土著人口在推動(dòng)阿拉斯加獲得州地位的同時(shí)，不希望在阿拉斯加再有更多的土著民族保留地，因此，他們向國會(huì)建議把聯(lián)邦政府所擁有的土地轉(zhuǎn)讓給阿拉斯加州政府。《阿拉斯加州地位法》（Alaska Statehood Act，以下簡(jiǎn)稱《州地位法》）的第6部分規(guī)定:“阿拉斯加州在加入合眾國的25年內(nèi)，有權(quán)從聯(lián)邦政府在阿拉斯加擁有的公共土地中，選擇不超過12 005 500英畝的未占有、未撥款和未劃為保留地的土地?！雹貾ub．L．No．85－508，§ 6（b），72 Stat．339。代表非土著人口利益的阿拉斯加州政府依據(jù)《州地位法》獲得部分土地所有權(quán)的做法遭到了阿拉斯加土著民族的強(qiáng)烈抗議，使得在1959年阿拉斯加正式成為美國第49個(gè)州之后，土著民族與白人之間的矛盾和沖突驟升，導(dǎo)致內(nèi)政部在1967年不得不暫時(shí)“凍結(jié)了”將公共土地轉(zhuǎn)讓給阿拉斯加州政府。而與此同時(shí)，在阿拉斯加發(fā)現(xiàn)了大量的石油，尤其是1968年在阿拉斯加北波發(fā)現(xiàn)了普拉德霍海灣大油田，石油公司迫切希望進(jìn)行油田的開采并打算建造穿越阿拉斯加的輸油管道，以方便將石油運(yùn)到美國其他州②Mary Clay Berry:"The Alaska Pipeline:The Politics of Oil and Native Land Claims"（1975），Bloomington，Indiana:Indiana University Press，1975。。這些因素促使了國會(huì)于1971年通過了美國歷史上最大的一個(gè)土地處理協(xié)議——《阿拉斯加土著民族土地權(quán)處理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地權(quán)法》），以解決誰擁有及控制土地和資源的問題。自《土地權(quán)法》起，原由聯(lián)邦政府管理的阿拉斯加土著民族開始更多地受到阿拉斯加州法律和法規(guī)的限制。此外，除了門多塔卡塔印第人部落生活的安妮塔島嶼保留地之外，所有土著民族的保留地都被取消。阿拉斯加州的刑事、民事法典等開始平等地適用于除保留地以外的所有阿拉斯加的土著民族和非土著民族。

四、當(dāng)代阿拉斯加州的土著民族民族自治的興起及傳統(tǒng)生存方式的挑戰(zhàn)

自《土地權(quán)法》在20世紀(jì)70年代實(shí)施后，阿拉斯加土著民族要求土著人權(quán)利與自治政府的要求不斷高漲。一部分原因是因?yàn)椤锻恋貦?quán)法》將大量土著人村莊的土地和資產(chǎn)交給公司、企業(yè)實(shí)體來控制，這種方式對(duì)傳統(tǒng)的土著民族的生活和文化而言太為陌生，加之新一代的土著人領(lǐng)袖希望自己能夠掌控由老一代土著人領(lǐng)袖控制的公司;另一個(gè)主要原因是此時(shí)的土著人開始受到現(xiàn)代社會(huì)的沖擊，酒、毒品、電視伴隨著現(xiàn)代文明進(jìn)入了土著人的日常生活。原來與現(xiàn)代社會(huì)隔離的土著人突然發(fā)現(xiàn)，沒有自己的組織或機(jī)構(gòu)，他們自己難以應(yīng)對(duì)這種新文化的“入侵”。不管是何種原因，阿拉斯加土著民族主要以兩種方式掀起了土著民族的自治運(yùn)動(dòng)。一種方式是一些土著人村莊開始使用法律手段，包括法律訴訟和向內(nèi)務(wù)部請(qǐng)?jiān)?，要求修改《印第安人重組法》，給予土著人自治政府更大的權(quán)利;其他一些土著人村莊重新啟用原已被棄用的傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)，如部落法庭和部落理事會(huì)。一小部分村莊開始頒布措施限制毒品和酒，盡管這種措施被認(rèn)為是違法的;更極端的例子是一個(gè)土著人村莊禁止非土著人進(jìn)入。土著民族自治最典型的訴求就是要求把土著人村莊確認(rèn)為獨(dú)立的印第安人社區(qū)，也就是事實(shí)上的保留地，這樣土著人村莊的理事會(huì)將擁有包括稅收、管理非土著人等保留地部落政府所擁有的所有特權(quán)。在土著民族自治運(yùn)動(dòng)的浪潮下，20世紀(jì)70年代末在阿拉斯加引發(fā)了部落身份、確認(rèn)印第安人社區(qū)和部落法庭管轄權(quán)等大量有關(guān)土著民族的訴訟③Robert T．Anderson:"India Tribes and Statehood:A Symposium in Recognition of Oklahma＇s Centennial:Alaska Native Rights，Statehood，and Unfinished Business"，The University of TulsaTulsa Law Review，F(xiàn)all，2007，43 Tulsa L．Rev．17，pp25－29。。至今，阿拉斯加州有176個(gè)村莊和小城市以土著居民為主;經(jīng)美國人口普查局確認(rèn)的具有“土著民族特征”的社區(qū)有200多個(gè)，其中69個(gè)依據(jù)《印第安人重組法》建立了土著人理事會(huì);53個(gè)既有自己的市政府機(jī)構(gòu)，也有土著人理事會(huì)。那些沒有依據(jù)《印第安人重組法》建立理事會(huì)的村莊也大多有自己傳統(tǒng)的理事會(huì)。從實(shí)際運(yùn)行情況來看，有些社區(qū)將各種土著人理事會(huì)融合起來，在改善福利、管理、經(jīng)營資產(chǎn)以及民族自治方面都做出了很大的成就;但有些土著人村莊的境況并沒有得到太大的改善，土著人仍處于貧困的邊緣。阿拉斯加州的各土著民族所面臨的一個(gè)共同問題是，土著人理事會(huì)或部落法庭在法律上并沒有被賦予如同真正的政府和司法機(jī)關(guān)的地位和職能。

與此同時(shí)，涉及土著民族生存方式的爭(zhēng)議也出現(xiàn)在阿拉斯加州。數(shù)千年來，阿拉斯加土著民族的傳統(tǒng)生存方式主要依靠打獵、捕魚或采集。據(jù)阿拉斯加州政府的分支機(jī)構(gòu)“生存部”統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)村的阿拉斯加人每年要獲取4 004磅的野生食物，每人每年大約有375磅，而城鎮(zhèn)居民僅為每人每年22磅;95% 的鄉(xiāng)村家庭以這種傳統(tǒng)的生存方式為生，其中捕魚占到消耗資源的60%。20世紀(jì)70年代后，隨著阿拉斯加州人口的劇增，自然資源和當(dāng)?shù)鼐用竦男枨笾g的矛盾凸顯出來，例如北美馴鹿是當(dāng)?shù)赝林酥饕忸愂澄锏膩碓?，可是大量的捕殺使馴鹿的數(shù)量已受到極大威脅。于是阿拉斯加州的“魚和狩獵部”計(jì)劃限制北美馴鹿的捕殺，而這引發(fā)了全州第一次就阿拉斯加憲法的第8條，即“魚、野生物及水將為人類共同使用的目的而保留”是否準(zhǔn)許當(dāng)?shù)赝林讼碛猩鎯?yōu)先性問題的大辯論。雖然阿拉斯加州的最高法院基于程序性因素而裁定“阿拉斯加魚和狩獵部”的計(jì)劃無效，但是對(duì)于當(dāng)?shù)赝林讼碛猩鎯?yōu)先性是否違反了阿拉斯加憲法或聯(lián)邦憲法這一挑戰(zhàn)性問題并沒有做出回答。這個(gè)時(shí)期，美國聯(lián)邦政府對(duì)于傳統(tǒng)生存方式的立法比較積極，如1980年通過的《阿拉斯加州國家利益土地保護(hù)法》，以下簡(jiǎn)稱（《土地保護(hù)法》）①Alaska National Interest Lands Conservation Act．October 29，2007，http://www．npca．org/media_center/fact_sheets/anilca．html。規(guī)定:“州應(yīng)在聯(lián)邦公共土地上維護(hù)鄉(xiāng)村村民打獵和捕魚的生存權(quán)利”。可是1989年，阿拉斯加州最高法院在“麥克德威爾訴阿拉斯加”一案（McDowell vs．Alaska）做出判決:“鄉(xiāng)村生存優(yōu)先權(quán)在阿拉斯加憲法‘共同使用條款’下是不允許的?！庇捎诎⒗辜又菡裾J(rèn)《土地保護(hù)法》中所要求的“鄉(xiāng)村生存優(yōu)先權(quán)”。1990年7月之后至今，聯(lián)邦政府收回了對(duì)聯(lián)邦公共土地上包括打獵、捕魚等生存方式的管理權(quán)，這些事務(wù)自阿拉斯加獲得州地位后原屬于州政府的管轄權(quán)范圍。盡管阿拉斯加州政府自20世紀(jì)90年代后，一直想通過修改州憲法的方法與聯(lián)邦法律相一致，再重新獲得管轄權(quán)，但是未獲成功。相反，1995年美國第九巡回上訴法院“凱蒂·約翰訴美國”（Katie John vs．United States）一案之后②該案承認(rèn)《阿拉斯加州國家利益土地保護(hù)法》中聯(lián)邦所有的水域同樣適用于土著居民的生存優(yōu)先權(quán)。，聯(lián)邦政府繼續(xù)擴(kuò)大了對(duì)打獵、捕魚等生存方式管理權(quán)的范圍③Subsistence Management Information ，http://www．subsistmgtinfo．org/basics．htm，Subsistence Management Information．1/30/2007，2013－02－10日訪問。。如今，傳統(tǒng)的生存方式在阿拉斯加州仍然是一個(gè)極具爭(zhēng)議性的政治話題。在環(huán)境保護(hù)與生存權(quán)的平衡中，誰有權(quán)利享有傳統(tǒng)的生存方式，是否要繼續(xù)這種傳統(tǒng)的生存方式，如何分配自然資源，同時(shí)又尊重了傳統(tǒng)、文化和生活，這些問題都是當(dāng)代阿拉斯加州的各土著民族不得不面對(duì)和需要解決的問題。