完善我國(guó)食品安全立法的若干建議

徐景波，關(guān)博倫

（1．黑龍江省政法管理干部學(xué)院 哈爾濱 150080;2．哈爾濱市南崗區(qū)人民檢察院，哈爾濱150001）

《中華人民共和國(guó)食品安全法》（2009年6月1日施行，以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）的實(shí)施，對(duì)規(guī)范我國(guó)食品市場(chǎng)秩序，解決各種食品安全問(wèn)題起到了積極的推動(dòng)作用，食品安全形勢(shì)總體穩(wěn)中向好。近年來(lái)，國(guó)家雖保持對(duì)食品安全違法犯罪的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，但食品安全事件仍層出不窮，我國(guó)食品安全問(wèn)題依然很嚴(yán)峻。隨著近三年的社會(huì)實(shí)踐，該法有很多條款已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，需要通過(guò)立法加以修改和完善。

一、加快推進(jìn)餐廚廢棄物管理立法

近年來(lái)，地溝油、泔水豬等關(guān)系餐廚垃圾處理的問(wèn)題已成為社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。為了加強(qiáng)餐廚垃圾處置管理，維護(hù)城市環(huán)境衛(wèi)生，保障食品安全，促進(jìn)資源循環(huán)利用，國(guó)家和地方陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，著力采取應(yīng)對(duì)措施。如2010年5月1日，蘭州市實(shí)施了《蘭州市餐廚垃圾集中處置管理暫行規(guī)定》，2013年2月1日，黑龍江省實(shí)施了《黑龍江省食品安全條例》，2012年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》已將推進(jìn)餐廚垃圾分類處理列為“十二五”期間生活垃圾設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)。雖然國(guó)務(wù)院和地方出臺(tái)了一些管理辦法，但國(guó)家層面的單獨(dú)立法尚屬空白。當(dāng)前，有些企業(yè)或個(gè)人為了牟取非法利益，沖破法律和道德底線，逃避監(jiān)管，在夜間或者凌晨仍然從事餐廚垃圾回收活動(dòng)。

為了從源頭上斷絕地溝油、泔水豬，減少環(huán)境污染，必須盡快出臺(tái)法律法規(guī)，規(guī)范餐廚垃圾回收利用的方式方法。首先，建立餐廚垃圾回收許可制度，讓具備一定資質(zhì)的企業(yè)來(lái)專門(mén)從事餐廚垃圾的回收、處理、加工、開(kāi)發(fā)與銷售，其他任何單位與個(gè)人均不得涉足，否則，將予以重罰，從根源上切斷餐廚垃圾流向非法回收渠道。其次，將餐廚垃圾整治工作納入政府監(jiān)管部門(mén)的績(jī)效考核內(nèi)容，形成一種制度化。再次，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)地段、重點(diǎn)食品的監(jiān)管，強(qiáng)化定期或不定期對(duì)餐飲行業(yè)等用油大戶進(jìn)行突擊檢查。監(jiān)管部門(mén)要積極發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量，對(duì)舉報(bào)者予以重獎(jiǎng)。最后，政府應(yīng)加大對(duì)正規(guī)處理餐廚垃圾企業(yè)的補(bǔ)貼，助推企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)、變廢為寶、循環(huán)利用，是防治餐廚垃圾回流餐桌的有效解決辦法。

二、建立健全食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制

《食品安全法》第10條規(guī)定:“任何組織和個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門(mén)了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見(jiàn)和建議?！钡藯l規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng)，沒(méi)有充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督及行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。為強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾參與食品安全監(jiān)管，國(guó)務(wù)院食安辦下發(fā)《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各地建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。盡管一些地方已經(jīng)建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，但仍有很多人對(duì)于食品安全問(wèn)題的舉報(bào)方式、舉報(bào)內(nèi)容、舉報(bào)受理機(jī)關(guān)和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)情況不甚了解。

為了更好地鼓勵(lì)公眾參與，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，應(yīng)將《食品安全法》第10條修改為:“任何組織和個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部人員舉報(bào)?？h級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)建立健全食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，完善工作機(jī)制，切實(shí)落實(shí)對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)，嚴(yán)格舉報(bào)保密制度，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，縣級(jí)以上食品安全監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)為公眾舉報(bào)提供便利，并依法進(jìn)行處理?！边@樣一來(lái)，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度就更加具有操作性和規(guī)范性，更有利于對(duì)舉報(bào)人合法權(quán)益的保護(hù)。

三、加快完善食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的監(jiān)管規(guī)范

《食品安全法》第29條規(guī)定:“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無(wú)毒、無(wú)害，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定?！贝藯l規(guī)定，賦予了省級(jí)人大常委會(huì)明確食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管部門(mén)的權(quán)限。由于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品流動(dòng)小攤販隱蔽性和流動(dòng)性較強(qiáng)，再加之地方個(gè)別政府行政主要領(lǐng)導(dǎo)不重視等原因，目前仍有相當(dāng)多地方人大常委會(huì)沒(méi)有制定地方性法規(guī)，使一些食品小作坊和流動(dòng)攤販游離于法律監(jiān)管之外，繼續(xù)在郊區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、學(xué)校門(mén)口進(jìn)行無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)，甚至與監(jiān)管部門(mén)打游擊戰(zhàn)。小作坊、小攤販既然不可避免，就一定要考慮其存在的合理性。

當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)修改《食品安全法》，健全地方性法規(guī)，從法律法規(guī)層面對(duì)小作坊、小攤販加以全面規(guī)范，標(biāo)本兼治。通過(guò)立法明確監(jiān)管主體、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施等。對(duì)小作坊、小攤販要合理疏導(dǎo)，劃定特定的區(qū)域和時(shí)段，允許他們經(jīng)營(yíng)，但需要對(duì)其加強(qiáng)常規(guī)性監(jiān)管，而不是運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管。另外，應(yīng)積極推行食品攤點(diǎn)備案制，要求食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)持本人身份證明、健康證明等向經(jīng)營(yíng)所在地政府、社區(qū)等申請(qǐng)備案。

四、加快制定餐飲服務(wù)業(yè)食品添加劑使用管理規(guī)范

《食品安全法》第46條規(guī)定:“食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規(guī)定使用食品添加劑;不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)?！痹摋l規(guī)定表明，食品添加劑在食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域使用有具體規(guī)定，在餐飲服務(wù)領(lǐng)域使用食品添加劑卻缺失法律規(guī)定，因而造成餐飲業(yè)使用食品添加劑泛濫，無(wú)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，市場(chǎng)上銷售的食品添加劑可謂五花八門(mén)，做肉有“肉寶”，燒烤有“辣椒素”，做鴨脖子有“香膏”，磨豆?jié){有專用“香精”，做高湯有“一滴香”。質(zhì)檢部門(mén)指出，我國(guó)目前大小企業(yè)生產(chǎn)1 000多種香料，卻只有40多種國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致監(jiān)管存在盲區(qū)，質(zhì)量存在隱患。為進(jìn)一步規(guī)范食品添加劑在生產(chǎn)領(lǐng)域使用，國(guó)家相繼出臺(tái)《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等新法規(guī)，明文規(guī)定使用食品添加劑需要向消費(fèi)者明示，但是各地頻頻使用添加劑的餐飲行業(yè)，并未對(duì)外明示。有些餐飲企業(yè)為吸引顧客，違規(guī)使用各種添加劑，甚至在麻辣燙或者火鍋底料中使用罌粟殼，當(dāng)監(jiān)管部門(mén)要求餐飲企業(yè)對(duì)其使用的添加劑予以公示時(shí)，這些餐飲企業(yè)往往避重就輕，或者打著“特殊配方”的幌子，而不予公示。

為規(guī)范餐飲業(yè)依法使用食品添加劑，應(yīng)將46條修改為:“食品生產(chǎn)者、餐飲服務(wù)業(yè)應(yīng)當(dāng)依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規(guī)定使用食品添加劑;不得在食品生產(chǎn)中、餐飲服務(wù)中使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)?！痹谑称钒踩ㄐ薷闹?，應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生部制定餐飲業(yè)使用食品添加劑的規(guī)范，明確可以使用的食品添加劑和使用方法，只有符合條件的企業(yè)和品種才可以使用。

五、加快制定食品包裝材料和包裝標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

食品包裝是食品的組成部分，其安全性將直接影響食品質(zhì)量，不合格的食品包裝在使用過(guò)程中會(huì)對(duì)人體健康產(chǎn)生不良影響，尤其是會(huì)對(duì)兒童和青少年的健康發(fā)育產(chǎn)生重大安全隱患?！妒称钒踩ā酚嘘P(guān)包裝規(guī)定不僅涉及的條款較少，也不夠清楚。在歐美、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，食品包裝是等同于食品的，其生產(chǎn)環(huán)境要求和處罰依據(jù)與食品相同。但是在我國(guó)，由于許多消費(fèi)者并沒(méi)有意識(shí)到食品包裝安全的重要性，更有一些不法食品包裝生產(chǎn)企業(yè)利欲熏心，導(dǎo)致各種由于食品包裝污染食品的事件在我國(guó)屢禁不止。以往的事實(shí)表明，在我國(guó)食品包裝安全一直被生產(chǎn)者、監(jiān)管者與消費(fèi)者所忽略。

為避免因食品的過(guò)度包裝、不恰當(dāng)包裝、亂包裝，給食品安全帶來(lái)隱患，應(yīng)修改《食品安全法》，增加食品包裝方面的一些條款，對(duì)不按規(guī)定包裝食品、不按規(guī)定標(biāo)明生產(chǎn)日期等內(nèi)容的生產(chǎn)廠家，應(yīng)予以嚴(yán)懲重處。

六、擴(kuò)大食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄主體范圍

《食品安全法》第39條第二款規(guī)定:“食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，如實(shí)記錄食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號(hào)、保質(zhì)期、供貨者名稱及聯(lián)系方式、進(jìn)貨日期等內(nèi)容。”該條第三款規(guī)定:“食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄應(yīng)當(dāng)真實(shí)，保存期限不得少于二年?！边@兩款規(guī)定表明，“食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度”對(duì)企業(yè)而言，是強(qiáng)制性規(guī)范;對(duì)個(gè)體戶來(lái)說(shuō)，是任意性規(guī)范。那么，個(gè)體食品經(jīng)營(yíng)者在采購(gòu)食品時(shí)，可以不進(jìn)行記錄，可以僅憑記憶、口述。這樣看來(lái)，《食品安全法》第39條相對(duì)于個(gè)體戶來(lái)說(shuō)，形同虛設(shè)。

為了監(jiān)管部門(mén)有效履行監(jiān)管職責(zé)、及時(shí)對(duì)問(wèn)題食品進(jìn)行追溯，應(yīng)將《食品安全法》第39第二款修改為:“食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、個(gè)體食品經(jīng)營(yíng)戶應(yīng)當(dāng)建立食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，如實(shí)記錄食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號(hào)、保質(zhì)期、供貨者名稱及聯(lián)系方式、進(jìn)貨日期等內(nèi)容?！蓖瑫r(shí)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章也應(yīng)及時(shí)修改，這樣一來(lái)，哪些食品從業(yè)者需要履行進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度就更加清晰明了。

七、加大對(duì)違法行為的懲罰力度

加大處罰不法行為力度是保障廣大人民群眾切身利益行之有效的措施。日前，有關(guān)組織調(diào)查表明，食品與飲料已成為中國(guó)民眾信任度最低的產(chǎn)品。食品安全事件屢發(fā)，并被媒體曝光，不僅與我國(guó)食品安全監(jiān)管體制有關(guān)，更與失信企業(yè)違法成本太低，對(duì)其處罰不夠嚴(yán)厲有關(guān)。《食品安全法》第84條規(guī)定“……違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處二千元以上五萬(wàn)元以下罰款;貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款”。該條規(guī)定表明，一些違法違規(guī)案件僅僅是以罰款形式結(jié)案，并沒(méi)有限制、剝奪違法者行為能力。正是由于違法犯罪的處罰力度偏輕，違法犯罪成本過(guò)低，一些違法犯罪分子就會(huì)存在僥幸心理，明知故犯，甚至鋌而走險(xiǎn)。法律的震懾作用還沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

為加大懲處力度，切實(shí)改變違法成本低的問(wèn)題，讓不法分子付出高昂代價(jià)，真正起到震懾作用，應(yīng)將《食品安全法》第84條修改為“……違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處二千元以上五萬(wàn)元以下罰款;貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。記入歷史檔案，五年內(nèi)不能從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。禁止違法企業(yè)的法定代表人、股東成為其他食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的法人、股東或高管”。另外，增加第85條、86條、87條、88條、90條、91條“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的……情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證，記入歷史檔案，十年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。情節(jié)特別嚴(yán)重的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。禁止違法企業(yè)的法定代表人、股東成為其他食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的法人、股東或高管。對(duì)涉嫌犯罪的，要及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)”。

八、加大食品案件民事賠償額度

《食品安全法》第96條第二款規(guī)定:“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付的價(jià)款十倍的賠償金?！痹摋l規(guī)定表明，《食品安全法》規(guī)定的十倍的懲罰性賠償制度，是建立在“價(jià)款”上的，而并不是建立在消費(fèi)者實(shí)際遭受的或者實(shí)際需要填補(bǔ)的損失上的，所以，懲罰性賠償數(shù)額確立的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不合理。比如買(mǎi)1萬(wàn)元的商品，按照10倍的賠償商家會(huì)覺(jué)得疼，買(mǎi)幾元的商品，按照10倍賠償，商家覺(jué)得無(wú)所謂。所以應(yīng)該有個(gè)最低賠償標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入快速發(fā)展期，食品企業(yè)依然存在數(shù)量多、規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)分散等問(wèn)題，給監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)。在人力、物力、財(cái)力資源不足的條件下，單靠監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管難以達(dá)到民眾期待的效果。只有充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與監(jiān)督，才能做到事半功倍的效果。

為保障人民群眾飲食安全，預(yù)防食品安全事件的發(fā)生，應(yīng)將《食品安全法》第96條第二款修改為:“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付的價(jià)款十倍的賠償金。賠償金額不足二千元，按二千元支付。”這樣就能夠在一定程度上調(diào)動(dòng)全社會(huì)關(guān)注、參與監(jiān)督食品，真正做到全民皆兵，讓問(wèn)題食品沒(méi)有藏身之處。

九、強(qiáng)化對(duì)食品安全行政問(wèn)責(zé)力度

近年來(lái)，食品安全事件屢屢出現(xiàn)，食品安全事故也時(shí)有發(fā)生，人民群眾對(duì)食品安全的關(guān)注達(dá)到了前所未有的高度，尤其是《食品安全法》頒布施行以來(lái)，人民群眾對(duì)政府及其職能部門(mén)預(yù)防與處理食品安全事故的能力也提出了新的要求。2012年7月3日，國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定，該決定首次明確將食品安全納入地方政府年度績(jī)效考核內(nèi)容。將食品安全和地方政府政績(jī)掛鉤，在我國(guó)早已有之。2009年公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府不履行食品安全監(jiān)督管理法定職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)、降級(jí)、撤職或者開(kāi)除的處分”。但迄今好幾年過(guò)去了，食品安全事故仍舊屢見(jiàn)不鮮，卻鮮有因?yàn)槭称钒踩珕?wèn)題而受到主動(dòng)問(wèn)責(zé)的。有了法規(guī)卻不去認(rèn)真執(zhí)行，違反了食品法規(guī)，卻能安然無(wú)恙，這只能說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，那就是我國(guó)食品安全責(zé)任追究機(jī)制不健全。當(dāng)前應(yīng)加快制定、完善有關(guān)食品安全責(zé)任追究的法律法規(guī)，推動(dòng)建立地方政府負(fù)總責(zé)、有關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé)、企業(yè)履行主體責(zé)任的食品責(zé)任體系，強(qiáng)化責(zé)任追究。對(duì)在食品安全監(jiān)管中失職瀆職、推諉扯皮、吃拿卡要、地方保護(hù)的，要施予重典，一律追責(zé)、問(wèn)責(zé)，決不手軟。各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)新聞媒體及時(shí)將被追責(zé)、問(wèn)責(zé)主體予以曝光，接受社會(huì)監(jiān)督，重塑政府威信。當(dāng)問(wèn)責(zé)制成為常懸在監(jiān)管者頭上的“利劍”時(shí)，他們就會(huì)不斷地自覺(jué)提升責(zé)任意識(shí)和監(jiān)管水平，由被動(dòng)監(jiān)管變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)管，整日盡心于食品安全。食品安全問(wèn)題，不僅僅是監(jiān)管者的責(zé)任，也是全民、全社會(huì)的責(zé)任。只有全民參戰(zhàn)，全社會(huì)防控，才能讓試圖以不安全食品謀取非法暴利者成為過(guò)街老鼠。