論政府在農(nóng)地使用權(quán)信托中的法律地位——以浙江紹興模式和湖南益陽模式為例

王湘平

（湖南高爾夫旅游職業(yè)學(xué)院，湖南 常德 415900）

我國農(nóng)村土地是集體所有制，農(nóng)村土地信托的信托財產(chǎn)只能是土地使用權(quán)。因此，土地使用權(quán)構(gòu)成農(nóng)地使用權(quán)信托。目前，農(nóng)地使用權(quán)信托有浙江紹興和湖南益陽兩種模式[1-2]。政府在這兩種模式中都發(fā)揮了重要的作用。

1 政府在農(nóng)地使用權(quán)信托關(guān)系中的角色

依據(jù)信托原理和法律構(gòu)造，信托當(dāng)事人包括委托人和受托人，但受益人是信托關(guān)系不可缺少的一方。因此，農(nóng)地使用權(quán)信托的委托人是土地使用權(quán)者，受托人是土地信托機(jī)構(gòu)，受益人是信托契約指定受益者或者特定目的，信托財產(chǎn)是農(nóng)地使用權(quán)[3]。那么，政府在這種信托關(guān)系中擔(dān)什么樣的角色呢？

1.1 政府不能成為農(nóng)地使用權(quán)信托中的委托人

農(nóng)地使用權(quán)信托的信托財產(chǎn)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)即使用權(quán)，農(nóng)地使用權(quán)者是農(nóng)村土地承包權(quán)人。依據(jù)《土地承包法》第三條、第五條和第十二條的有關(guān)規(guī)定：農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會發(fā)包；農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)者是農(nóng)村集體組織的成員，即農(nóng)戶或者農(nóng)民，農(nóng)地使用權(quán)信托中的委托人只能是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)者。

1.2 政府不宜擔(dān)任農(nóng)地使用權(quán)信托的受托人

農(nóng)地使用權(quán)信托的受托人是接受、管理、使用土地或者處分土地使用權(quán)人。作為受托人，應(yīng)當(dāng)具有完全民事行為能力。政府是具有完全民事行為能力的組織，具有擔(dān)任農(nóng)地使用權(quán)信托的受托人的資格。但是，政府享有相當(dāng)大的行政權(quán)力，很容易依據(jù)行政權(quán)力侵害受益人的利益，而且受益人通常無法對抗。除此之外，政府擔(dān)任農(nóng)地使用權(quán)信托的受托人，會增加其責(zé)任和負(fù)擔(dān)，減少其行政功能和活力，不利于其實(shí)行高效的行政管理。政企分開的目的就是提高政府的行政效率。因此，無論是從政府的行政效率還是受益人權(quán)益保護(hù)的角度來看，政府不宜擔(dān)任農(nóng)地使用權(quán)信托的受托人。

1.3 政府不宜為受益人

農(nóng)地使用權(quán)信托的受益人是委托人所指定的享有信托收益之人。信托法對信托受益人的資質(zhì)并沒有限制，政府應(yīng)當(dāng)可以成為信托受益人。但在農(nóng)地使用權(quán)信托中，委托人通常以自身或者以與自己有親密關(guān)系的親朋好友作為受益人，或者將信托收益用于特定的目的，一般不會將政府機(jī)構(gòu)設(shè)定為受益人。另外，政府的職能之一就是保障農(nóng)民獲得更大的收益，而不是侵占農(nóng)民的利益。

盡管政府不是農(nóng)地使用權(quán)信托關(guān)系當(dāng)事人中委托人和受托人，也不宜作為信托受益人，但是在我國目前的農(nóng)地使用權(quán)信托中，政府的地位突出、作用顯著。

2 在紹興和益陽農(nóng)地使用權(quán)信托模式中政府的地位和功能

目前，我國農(nóng)地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)中比較典型的是紹興模式和益陽模式。在這兩種模式中，政府的地位和作用有所差異。

2.1 兩種模式的構(gòu)造

2.1.1 紹興模式 紹興農(nóng)地使用權(quán)信托是在堅持土地流轉(zhuǎn)的基本原則下，建立縣、鎮(zhèn)、村三級土地信托服務(wù)體系，開展土地信托服務(wù)。具體表現(xiàn)為：縣級在縣土地經(jīng)營管理總站內(nèi)設(shè)立土地信托服務(wù)中心，負(fù)責(zé)土地信托服務(wù)的日常工作，并建立相應(yīng)的土地信托協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府分管農(nóng)業(yè)的副縣長牽頭，縣農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水產(chǎn)局、土管局、法制局等為成員單位；鎮(zhèn)級在鎮(zhèn)農(nóng)辦內(nèi)設(shè)立土地信托服務(wù)站，鎮(zhèn)農(nóng)發(fā)辦、經(jīng)管站、土管所、司法所等部門負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)土地信托服務(wù)；村級的土地信托服務(wù)由村經(jīng)濟(jì)合作社承辦。

2.1.2 益陽模式 益陽農(nóng)地使用權(quán)信托分為七步：第一，政府設(shè)立土地信托流轉(zhuǎn)中心，設(shè)立土地信托基金，建立政府出資的土地信托投資公司；第二，土地信托投資公司通過支付固定信托收益（相當(dāng)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，從信托基金支付）從委托方（農(nóng)戶）手中獲得土地；第三土地信托投資公司將土地調(diào)整成片，或?qū)π磐型恋剡M(jìn)行整體開發(fā)，提升地力；第四，土地信托投資公司通過招標(biāo)、競拍方式確定土地經(jīng)營者，即受托方（大戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司）。受托方獲得土地信托直接利益；第五，土地信托投資公司獲得的土地信托直接收益的一部分返還給土地流轉(zhuǎn)信托基金，用于滾動使用；第六，依托信托平臺進(jìn)行投融資。條件成熟時，可以發(fā)行土地債券、信托投資基金或利用土地信托收益權(quán)進(jìn)行投融資，同時，可以探索土地信托流轉(zhuǎn)與村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合的具體辦法；第七，土地信托收益分配。主要用于三個方面：以分紅方式分配給農(nóng)民；建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施；做大做強(qiáng)信托公司[4-7]。

2.2 兩種模式的比較評析

從兩種農(nóng)地使用權(quán)信托構(gòu)造上看，政府都涉獵農(nóng)地使用權(quán)信托，但沒有獲取信托收益，均發(fā)揮了不可或缺的作用。但政府在兩種模式中法律地位和功能方面則有所區(qū)別。

2.2.1 政府地位 紹興模式中，政府處于主導(dǎo)地位，直接領(lǐng)導(dǎo)和管理土地信托流轉(zhuǎn)。因?yàn)?，縣級土地信托服務(wù)中心和鎮(zhèn)級服務(wù)站是由政府牽頭、各職能部門組成的服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地信托服務(wù)中心和服務(wù)站在很大程度上表現(xiàn)出政府及職能部門的功能，政府也沒有制定相關(guān)的政策。因此，紹興模式是一種政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理的農(nóng)地使用權(quán)信托。在益陽模式中，政府處于引導(dǎo)地位，提供政策指導(dǎo)。政府在土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)前，出資建立土地信托投資公司，搭建土地信托平臺，引導(dǎo)土地使用權(quán)者進(jìn)行信托流轉(zhuǎn)。在土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，由投資公司進(jìn)行具體管理、運(yùn)作。政府只進(jìn)行政策性指導(dǎo)，如出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的意見》、《沅江市農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作方案》、《沅江市農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作目標(biāo)管理考核辦法》，統(tǒng)一制作《土地信托合同》等。因此，益陽模式是一種政府引導(dǎo)、公司運(yùn)作農(nóng)地使用權(quán)信托。

2.2.2 信托關(guān)系 紹興模式中，政府領(lǐng)導(dǎo)和管理的服務(wù)中心和服務(wù)站不具有信托受托人的地位，只是一種土地信托中介服務(wù)，即把流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行登記、數(shù)量匯總、區(qū)位分類，然后推介可開發(fā)項(xiàng)目，對土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行協(xié)調(diào)。益陽模式中，政府也不是信托受托人，而是由其投資設(shè)立的土地信托投資公司擔(dān)任受托人。公司不僅對信托土地進(jìn)行實(shí)質(zhì)性管理和使用，也對土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)包給經(jīng)營大戶進(jìn)行處分。但是政府從政策進(jìn)行支持，如前文提到的辦法、意見；在資金上予以扶持，如2010~2011年，沅江市財政先后撥付資金390.86萬元，支持草尾鎮(zhèn)開始農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。

2.2.3 市場作用 由于紹興模式是政府領(lǐng)導(dǎo)和管理的中介服務(wù)，服務(wù)中心帶有很明顯的行政色彩，不易發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。而益陽模式是一種公司運(yùn)作模式，充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。它首先利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)土地信托流轉(zhuǎn)供求關(guān)系，優(yōu)化資源配置，信托各方按市場法則和合約承擔(dān)風(fēng)險、享受效益；然后依托信托平臺進(jìn)行投融資，條件成熟時，可以發(fā)行土地債券、信托投資基金或利用土地信托收益權(quán)進(jìn)行投融資。草尾鎮(zhèn)的一個土地信托投資公司在2010年信托土地流轉(zhuǎn)面積0.24萬hm2，儲備土地0.072萬hm2，到2011底，擁有資本金636萬元，其中儲備金200萬元，風(fēng)險防范金360萬元，服務(wù)費(fèi)36萬元。另外，政府在農(nóng)村土地信托行為中進(jìn)行風(fēng)險防范指導(dǎo)，制定了《土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范制度》。在政府的引導(dǎo)和支持下，不僅搞活了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，也發(fā)揮了資本市場的作用[8]。

2.2.4 土地使用權(quán)者的土地收益 紹興模式中，土地服務(wù)中心中擔(dān)當(dāng)了中介服務(wù)，土地使用權(quán)者的土地收益很難得到保障。在有關(guān)紹興土地信托的相關(guān)文獻(xiàn)中，更多的是介紹土地信托流轉(zhuǎn)數(shù)量和土地使用者的收益，如柯橋鎮(zhèn)的情況。政府也沒有出臺相關(guān)保障土地使用權(quán)者利益和促進(jìn)土地信托流轉(zhuǎn)的政策措施。益陽模式中，政府把農(nóng)民的利益保障放到重要位置，政府制定了保障農(nóng)民利益的政策，如草尾鎮(zhèn)出臺的《沅江市農(nóng)村土地信托投資有限公司農(nóng)民利益保障辦法》。在《益陽土地信托流轉(zhuǎn)后農(nóng)民增收案例》中[9]，專門介紹了許多農(nóng)戶在土地使用權(quán)信托后收入大幅度增加的事例，許多家庭的土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)收入達(dá)3 000~8 000元不等，家庭年收入達(dá)10萬元以上。如沅江市草尾鎮(zhèn)立新村10組62歲的楊德寶，一家8口人，農(nóng)田面積0.53 hm2，政府補(bǔ)貼1 080元，流轉(zhuǎn)收入5 600元，家人打工收入11萬元以上，總收入超過了12萬元。

綜上所述，在紹興和益陽模式中，由于政府的主導(dǎo)地位不同，在土地使用信托中作用有所不同，所產(chǎn)生土地信托的效果也有差異。相比之下，益陽土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式更能反映了信托的本質(zhì)。在益陽模式中，農(nóng)民增加了收益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了規(guī)模化發(fā)展、農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定和繁榮。從某種意義上說，給解決“三農(nóng)問題”提供了新的思路。

3 政府在農(nóng)地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)中的法律地位和職責(zé)

3.1 政府法律地位

在紹興模式中，政府處于主導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)地位，在益陽模式中，政府處于引導(dǎo)或者政策性指導(dǎo)地位。作者認(rèn)為，政府的引導(dǎo)和政策性指導(dǎo)地位不僅更能反映信托的特質(zhì)，而且有利于農(nóng)地使用權(quán)信托的發(fā)展。

政府在農(nóng)地使用權(quán)信托中的主導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)地位，可能會發(fā)生利用行政職權(quán)干預(yù)農(nóng)地使用權(quán)信托以及土地管理、使用的現(xiàn)象。這樣不僅會損害土地使用權(quán)者的權(quán)益，也會不利于土地資源的合理利用與保護(hù)；不僅會破壞土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，也會不利于土地資源的優(yōu)化配置。

政府在農(nóng)地使用權(quán)信托中的引導(dǎo)和政策性指導(dǎo)地位更有利于農(nóng)地使用權(quán)信托。我國正處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，農(nóng)村土地市場沒有完全形成，尤其是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場，市場對土地使用權(quán)資源配置作用還不能得到很好地發(fā)揮。農(nóng)地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)同樣也需要這樣的市場，因此，政府的引導(dǎo)和政策指導(dǎo)更有助于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成。另外，政府的引導(dǎo)和政策指導(dǎo)有利于土地使用權(quán)者自主支配和處分的農(nóng)地使用權(quán)。土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)具有自愿性，土地使用權(quán)者對是否信托流轉(zhuǎn)有自主選擇權(quán)。

3.2 政府服務(wù)職能

政府在農(nóng)地使用權(quán)信托中不僅處于引導(dǎo)和政策指導(dǎo)地位，而且還要擔(dān)當(dāng)好“服務(wù)生”的角色，做好服務(wù)工作。要做好服務(wù)工作，就要履行相應(yīng)的職能。

3.2.1 制定完善相關(guān)政策 第一，在我國農(nóng)地使用權(quán)信托的法律法規(guī)沒有出臺之前，政府可以制定促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)信托的相關(guān)政策，如沅江市制定的意見、辦法等。第二，依據(jù)物權(quán)公示原理，制定農(nóng)地使用權(quán)信托登記的政策，確立登記機(jī)構(gòu)、登記主體、登記內(nèi)容以及登記程序。第三，制定有關(guān)農(nóng)地使用權(quán)信托收益的稅收政策，確定征稅環(huán)節(jié)，避免重復(fù)征稅。第四，制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)政策，明確將補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)作為土地使用權(quán)的收益，避免土地使用權(quán)者和使用者因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)償款所產(chǎn)生的矛盾。

3.2.2 加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入 因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)信托流轉(zhuǎn)后，會促進(jìn)土地規(guī)?；?、專業(yè)化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營，這就需要更加便利的交通、充足電力供應(yīng)、齊全的水利設(shè)施等。

3.2.3 加大相關(guān)部門的協(xié)調(diào)及相關(guān)項(xiàng)目的整合通過協(xié)調(diào)，把國土、農(nóng)業(yè)、水利、財政等部門和農(nóng)村清潔工程、新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目資金有機(jī)地整合起來，支持農(nóng)村農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)工作，發(fā)揮有限資金的最大效益。在可能的情況下，可以通過政策性銀行提供扶貧貸款或農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目上的融資擔(dān)保；通過市場調(diào)查和國家政策導(dǎo)向給土地信托機(jī)構(gòu)和土地經(jīng)營者提供有效信息，并幫助引進(jìn)技術(shù)和人才，從科技方面給予支持。

3.2.4 對農(nóng)地使用權(quán)信托進(jìn)行有效監(jiān)管 對違規(guī)流轉(zhuǎn)予以處罰，以保障農(nóng)地使用權(quán)信托穩(wěn)步、健康有序地發(fā)展。

4 結(jié)語

在紹興模式中，政府通過設(shè)立土地信托服務(wù)中心，以中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的方式來實(shí)行土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)；在益陽模式中，政府機(jī)構(gòu)通過設(shè)立土地信托投資公司來引導(dǎo)土地使用權(quán)信托，并予以政策指導(dǎo)、資金扶持。因此，政府在農(nóng)地使用權(quán)信托的法律地位應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、保障農(nóng)民增收和保護(hù)土地資源為準(zhǔn)則，在農(nóng)地使用權(quán)信托不斷完善政府的法律地位，增強(qiáng)其服務(wù)性職責(zé)和功能[10]。同時，政府在農(nóng)地使用權(quán)信托中的引導(dǎo)和政策指導(dǎo)地位，更有利于尊重農(nóng)民的自主權(quán)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮。

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