我國(guó)部門預(yù)算編制的現(xiàn)狀與對(duì)策

李 璇

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院，四川 成都 611130)

部門預(yù)算是事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的綜合反映，是涉及部門管理的各個(gè)方面、集預(yù)測(cè)與決策一體的綜合性工作。2000年，我國(guó)正式實(shí)行部門預(yù)算，實(shí)行時(shí)間較晚，與部門預(yù)算制度相對(duì)成熟的國(guó)家相比有一定差距。

一 目前我國(guó)部門預(yù)算編制現(xiàn)狀

1.我國(guó)部門預(yù)算編制的方法不科學(xué)。我國(guó)部門預(yù)算編制的過(guò)程不夠具體和科學(xué)，參雜較多的主觀因素，不能根據(jù)各部門的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行編制。我國(guó)預(yù)算編制已采用零基預(yù)算法，即在編制預(yù)算時(shí)對(duì)于所有的預(yù)算支出，均以零為基底，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項(xiàng)預(yù)算有否支出的必要和支出數(shù)額的大小。但在實(shí)際操作中，零基預(yù)算法的貫徹仍不徹底，舊的“基數(shù)法”仍在很大程度上被沿用，方法的不同導(dǎo)致了預(yù)算編制的結(jié)果不盡相同，不同部門的經(jīng)費(fèi)程度不一，預(yù)算資金難以有效配置。

2.我國(guó)部門預(yù)算編制的時(shí)間設(shè)定不科學(xué)。我國(guó)部門預(yù)算制度的時(shí)間一般為1月1日到12月31日，但是中央和地方的預(yù)算草案一般在召開人大會(huì)議時(shí)進(jìn)行審批，即每年的3月左右，最終確定下來(lái)的審批結(jié)果一般要到4月以后。而且每年的預(yù)算都是按照預(yù)算審批結(jié)果的數(shù)額，即撥付控制數(shù)進(jìn)行撥付，這就造成了之前的4個(gè)月起不到實(shí)質(zhì)作用，只有之后的8個(gè)月按照預(yù)算實(shí)現(xiàn)，一個(gè)預(yù)算年度種不同月份的分配出現(xiàn)不合理情況。

3.我國(guó)部門的預(yù)算編制簡(jiǎn)單、不完整?，F(xiàn)今，我國(guó)的預(yù)算編制仍沒(méi)有將預(yù)算外收支納入預(yù)算范圍。盡管有一些部門預(yù)算設(shè)置了專用賬戶管理，但是由于自用比例較高，仍然不能真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的完整性和具體明確性。

4.我國(guó)部門預(yù)算編制的定額標(biāo)準(zhǔn)體系仍不夠客觀。目前使用的零基預(yù)算法要求在實(shí)施過(guò)程中，將每年的人員情況和經(jīng)費(fèi)情況一一核準(zhǔn)，但是在目前的實(shí)施過(guò)程中，仍然存在著人員的情況不準(zhǔn)，經(jīng)費(fèi)情況多變不客觀。如何制定定額，怎么定量安排支出的項(xiàng)目，以及調(diào)整定額的頻率都是面臨的問(wèn)題。

5.預(yù)算的科目不具體、透明度不高。對(duì)于公眾高度關(guān)注的一些項(xiàng)目，比如“三公消費(fèi)”，在部門預(yù)算中未得到充分反映，這不利于增強(qiáng)預(yù)算的透明度，不利于預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督，從而軟化了預(yù)算約束

6.預(yù)算編制的監(jiān)督機(jī)制不完善。由于部門預(yù)算時(shí)間上的確實(shí)，使得每年4月前不能進(jìn)行有效執(zhí)行，所以監(jiān)督也無(wú)法完成。同時(shí)，部門預(yù)算編制時(shí)，由于透明度不高，公民和媒體的監(jiān)督無(wú)法進(jìn)行，而人大的監(jiān)督往往流于表面，很大程度上削弱了監(jiān)督工作的質(zhì)量。

二 部門預(yù)算編制國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

目前，在國(guó)際中，部門預(yù)算制度比較成熟的國(guó)家有:美國(guó)、日本、法國(guó)等。這些國(guó)在編制的程序、內(nèi)容和形式上都較為完備，而且監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制較為完善，有利于部門預(yù)算透明度的提高和國(guó)家宏觀調(diào)控的作用的加強(qiáng)。

1.美國(guó)部門預(yù)算編制的程序、內(nèi)容和形式

美國(guó)的聯(lián)邦預(yù)算管理機(jī)構(gòu)中，預(yù)算的制定、審批、監(jiān)督是相互獨(dú)立分開的?？偨y(tǒng)管理的行政部門負(fù)責(zé)預(yù)算的草擬和編制，國(guó)會(huì)部門負(fù)責(zé)預(yù)算的審核的監(jiān)督。美國(guó)部門預(yù)算編制也適用零基預(yù)算法。美國(guó)的預(yù)算內(nèi)容不僅包括了預(yù)算內(nèi)收支，如聯(lián)邦資金和信托基金，也包括了預(yù)算外收支，包括社會(huì)保險(xiǎn)基金和郵政服務(wù)。預(yù)算的編制在每個(gè)預(yù)算年度提前18個(gè)月就開始準(zhǔn)備。

2.日本部門預(yù)算編制的程序、內(nèi)容

日本的部門預(yù)算編制由負(fù)責(zé)行政的內(nèi)閣負(fù)責(zé)準(zhǔn)備預(yù)算，并提交國(guó)會(huì)審議;大藏省負(fù)責(zé)預(yù)算草案的編制;經(jīng)濟(jì)企劃廳對(duì)下一年度經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行詳細(xì)估測(cè)，并提出今后5年經(jīng)濟(jì)情況的大致預(yù)測(cè)，為預(yù)算編制提供可靠基礎(chǔ)。日本預(yù)算編制的一個(gè)重要原則是總額預(yù)算主義原則，要求預(yù)算編制一定要細(xì)化，以便于國(guó)會(huì)審議和審計(jì)監(jiān)督及財(cái)政部門管理。而且預(yù)算編制的準(zhǔn)備和審編過(guò)程大約要持續(xù)10個(gè)月左右。

三 改進(jìn)建議

1.徹底貫徹“零基預(yù)算法”，逐步完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系。在具體操作中，首先確定部門工作的目標(biāo)及為此所需完成的業(yè)務(wù)內(nèi)容，其次加強(qiáng)預(yù)算編制的調(diào)查論證，最后，對(duì)所有預(yù)算單位或預(yù)算項(xiàng)目有效地排列出輕重緩急的用款順序，根據(jù)財(cái)力可能優(yōu)先安排排列較前的支出項(xiàng)目。在工作中要嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支出均不以上年預(yù)算為基數(shù)，一切從零開始，即對(duì)原有的和新年度增加的各項(xiàng)開支都要重新審核，將預(yù)算編制細(xì)化到具體項(xiàng)目。

2.加強(qiáng)預(yù)算編制的監(jiān)督，公開預(yù)算編制，提高透明度。預(yù)算科目要適應(yīng)預(yù)算改革要求，在科目的設(shè)置上盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算的要求，既要包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支，也要包括預(yù)算外收支?？煽紤]預(yù)算大類科目按部門設(shè)置，下設(shè)明細(xì)項(xiàng)目。大類科目下再按具體支出項(xiàng)目編制。并且人大應(yīng)設(shè)置獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核和監(jiān)督，讓人大對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督不流于表面。

3.將預(yù)算外資金納入預(yù)算編制，完善預(yù)算編制。把預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立統(tǒng)一的政府預(yù)算管理體系，可以充分地反映以政府為主體的資金收支活動(dòng)的全貌，既可以為實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化提供完整的資料，有利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財(cái)政性資金的流向和流量，完善財(cái)政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，也便于納稅人通過(guò)對(duì)預(yù)算收支的公開審議，監(jiān)督政府理財(cái)活動(dòng)，使政府的各項(xiàng)活動(dòng)盡量反映納稅人的合理要求。

4.改公歷制為跨年制，銜接預(yù)算編制時(shí)間與相關(guān)制度。建議將年度預(yù)算編制提前半年至一年即著手準(zhǔn)備，避免倉(cāng)促上陣，應(yīng)付了事。同時(shí)，通過(guò)立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人民代表大會(huì)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)自下而上逐級(jí)提前召開，保證按照上級(jí)政府匯編預(yù)算所需要的時(shí)間，提交經(jīng)過(guò)本級(jí)人大審批通過(guò)的本級(jí)預(yù)算和本級(jí)總預(yù)算，增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間，保證審批結(jié)果的嚴(yán)肅性。

[1]陳艷利.我國(guó)預(yù)算編制有關(guān)問(wèn)題及改革建議[M].遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)

[2]張美珍.中西對(duì)比論我國(guó)政府預(yù)算編制的改革[M].西北大學(xué)碩士論文