國(guó)有煤礦企業(yè)破產(chǎn)中礦產(chǎn)所有權(quán)與采礦權(quán)的二維分離

王 亮

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

我國(guó)大量國(guó)有煤礦企業(yè)面臨煤炭資源枯竭、經(jīng)營(yíng)模式落后等嚴(yán)峻局面，長(zhǎng)期虧損或扭虧無(wú)望，為了穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，保障國(guó)有資產(chǎn)和其他債權(quán)人的合法權(quán)益，將這類(lèi)企業(yè)引入破產(chǎn)程序勢(shì)在必行。然而，在國(guó)有煤礦企業(yè)破產(chǎn)程序中，破產(chǎn)理論與實(shí)踐嚴(yán)重滯后，對(duì)國(guó)有煤礦企業(yè)的核心資產(chǎn)——采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)評(píng)估難以形成統(tǒng)一意見(jiàn)，使得破產(chǎn)程序中國(guó)家財(cái)產(chǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)范疇糾葛不清，利益取舍難以協(xié)調(diào)，給國(guó)家和相關(guān)債權(quán)人利益造成了巨大損害。

一、國(guó)有煤礦企業(yè)公私不分的破產(chǎn)困境

(一)“公私不分”使國(guó)有煤礦企業(yè)財(cái)產(chǎn)范疇模糊化

國(guó)家公共管理職能與國(guó)家在國(guó)有煤礦企業(yè)中的投資經(jīng)營(yíng)權(quán)能糾纏不清，也即“公私不分”。中國(guó)煤炭資源開(kāi)采利用的主體是國(guó)有煤礦企業(yè)，其由國(guó)家全額出資或控股，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)煤礦企業(yè)行使完全的投資經(jīng)營(yíng)權(quán)能，而與此同時(shí)政府代表行政權(quán)力對(duì)煤礦企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)管，兩種不同質(zhì)的權(quán)能在民商事領(lǐng)域發(fā)生主體競(jìng)合。政府部門(mén)究其本質(zhì)仍是行政公權(quán)力的行權(quán)者，政府行政權(quán)的強(qiáng)制性決定了它與國(guó)有煤礦企業(yè)股權(quán)的主體重合必將嚴(yán)重沖擊公平自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。更何況，在現(xiàn)階段仍有部分未完全清理的國(guó)有煤礦企業(yè)還在繼續(xù)使用之前無(wú)償取得的采礦權(quán)，該種無(wú)償取得的采礦權(quán)按經(jīng)濟(jì)體制改革之前的定性是作為國(guó)家出資而存在的，如此便出現(xiàn)了國(guó)家煤炭資源所有權(quán)、國(guó)家公共管理權(quán)與投資經(jīng)營(yíng)權(quán)三位一體的復(fù)雜局面。這些情況往往導(dǎo)致行政權(quán)力對(duì)企業(yè)破產(chǎn)程序指手畫(huà)腳或者法人財(cái)產(chǎn)范圍的極端模糊化，給國(guó)有煤礦企業(yè)破產(chǎn)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)造成了巨大阻礙。

(二) 采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不明晰

國(guó)家依主權(quán)享有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，其權(quán)利根本目標(biāo)是在實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)潛在財(cái)產(chǎn)價(jià)值的同時(shí)保障礦產(chǎn)資源安全，統(tǒng)籌社會(huì)效果、環(huán)境影響、子孫后代等種種因素。而當(dāng)前礦業(yè)權(quán)價(jià)值評(píng)估市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)并不能反映礦產(chǎn)資源的所有價(jià)值屬性，而是僅將采礦權(quán)權(quán)屬內(nèi)資源總量量化為可取得的礦產(chǎn)品現(xiàn)金價(jià)值與資產(chǎn)價(jià)值來(lái)進(jìn)行遠(yuǎn)期評(píng)估，往往過(guò)于重視勞動(dòng)和資本成本，卻選擇性忽略了環(huán)境成本等邊際成本的存在，造成了采礦權(quán)現(xiàn)金評(píng)估價(jià)值與資源實(shí)際價(jià)值與成本嚴(yán)重扭曲。而且煤炭資源產(chǎn)業(yè)中國(guó)家對(duì)采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制重重，權(quán)利尋租現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，使得采礦權(quán)價(jià)值評(píng)估更加撲朔迷離。

二、國(guó)有煤炭資源所有權(quán)與采礦權(quán)的二維分離

正是由于理論上的混淆與不求甚解，才導(dǎo)致國(guó)有煤礦企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐中礦業(yè)權(quán)權(quán)屬不明、評(píng)估失實(shí)等困境。在當(dāng)下礦業(yè)權(quán)有償取得等制度改革不斷深化的前提下，國(guó)有礦產(chǎn)資源所有權(quán)與采礦權(quán)的二維分離亟待實(shí)現(xiàn)理論突破并得到法律的確認(rèn)。

(一) 國(guó)家煤炭資源所有權(quán)的公法維度分離

我們通常所說(shuō)以及法律條文中關(guān)于國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的陳述，是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展而根據(jù)民法物權(quán)的基本理論在公法領(lǐng)域內(nèi)提出的一個(gè)異質(zhì)性概念，雖然在形式上具有民事權(quán)利的特征，并在民事物權(quán)領(lǐng)域得到一定程度的運(yùn)用，但究其實(shí)際仍有著明顯的公法性質(zhì)。

1.從法律文件的角度看，國(guó)家煤炭資源所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是公法上的權(quán)利。我國(guó)《憲法》規(guī)定:“礦藏、水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有?！薄兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定:“礦產(chǎn)資源為國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代國(guó)家行使對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！彪m然《物權(quán)法》也對(duì)礦產(chǎn)資源物權(quán)的概念和基本效力作出了原則性規(guī)定，但嚴(yán)格來(lái)講，以礦產(chǎn)資源為權(quán)利客體的礦產(chǎn)資源所有權(quán)是源由公法而得到確認(rèn)、管理與保護(hù)的，其具體效力和內(nèi)容等也多是通過(guò)公法性質(zhì)的特別法進(jìn)行明確的。1962 年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的宣言》和1974 年通過(guò)的《建立新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的宣言》等公法文件確認(rèn)了國(guó)家對(duì)其境內(nèi)自然資源享有永久主權(quán)，［1］各國(guó)包括中國(guó)也都將礦產(chǎn)資源公有規(guī)定于憲法性文件之中。

2.國(guó)家煤炭資源所有權(quán)是一種以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)的抽象的集合性的權(quán)利形式，具有絕對(duì)性，不被滅失，不可分割，其主體是抽象的國(guó)家政體，是一個(gè)理論上的強(qiáng)勢(shì)存在，它的所有權(quán)不能通過(guò)直接行使占有、使用、收益權(quán)能而具現(xiàn)化，而是通過(guò)所有權(quán)剝離出的探礦權(quán)與采礦權(quán)的行使方能實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。不止如此，國(guó)家煤炭資源所有權(quán)的客體亦不是《物權(quán)法》上的“物”。作為其客體的礦產(chǎn)資源是一個(gè)不能被準(zhǔn)確物化的概念群，是一種為國(guó)家所專(zhuān)有的禁止流通的公法上的物，不適用《物權(quán)法》關(guān)于轉(zhuǎn)讓、強(qiáng)制執(zhí)行、商業(yè)投資等一般性規(guī)則，也不適用取得時(shí)效、先占制度。礦產(chǎn)資源作為公法上的物，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，國(guó)家靜態(tài)支配并統(tǒng)一、有效地管理和使用，或者特許企業(yè)開(kāi)發(fā)，而依照公物之上不得設(shè)定私權(quán)的基本原理，基于礦產(chǎn)資源所設(shè)定的國(guó)家所有權(quán)不能成為私權(quán)，以免使全民性的資源受損。［2］礦產(chǎn)資源所有權(quán)應(yīng)當(dāng)理解為公法上的支配權(quán)而不是民法上的所有權(quán)。［3］

3.從公私權(quán)利平衡與制約的社會(huì)契約的視角來(lái)看，國(guó)有煤炭資源所有權(quán)應(yīng)當(dāng)劃為公權(quán)力的范疇?；舨妓拐J(rèn)為，主權(quán)者只有在作為國(guó)家公共利益的代表時(shí)才對(duì)人民的財(cái)產(chǎn)具有最高的所有權(quán)，如果作為私人利益的代表，那么就對(duì)人民的土地財(cái)產(chǎn)不具有任何權(quán)利。［4］煤炭資源是屬于全民所有的，人民將開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利集中授權(quán)于國(guó)家代為行使，而行權(quán)的政府不僅是國(guó)家公共利益的代表，同時(shí)也可扮演民事活動(dòng)的平等參與者，政府兩種角色的行為范圍必須厘清，否則很可能出現(xiàn)公權(quán)力向民事權(quán)利領(lǐng)域滲透的現(xiàn)象，導(dǎo)致公權(quán)力的濫用。國(guó)家公權(quán)力有著強(qiáng)制性等特殊的優(yōu)勢(shì)，如果將資源所有權(quán)列為私權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域，那么不能排除出現(xiàn)國(guó)家利用公權(quán)力任意處分國(guó)家資源性財(cái)產(chǎn)以滿(mǎn)足其他民事主體不當(dāng)利益要求的情況，損害國(guó)家和全民利益。

(二) 采礦權(quán)的私法維度分離

政治國(guó)家要實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目標(biāo)，僅依其自身的力量是做不到的，必須將一定的公法利益與市民社會(huì)的主體進(jìn)行交換，使市民社會(huì)主體在民事活動(dòng)中為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值，也即將權(quán)能由公法維度剝離而轉(zhuǎn)入私法維度。國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)雖然僅有物權(quán)法中所有權(quán)其形，且在權(quán)利主體、客體以及權(quán)利內(nèi)容等方面都存在難以掩飾的行權(quán)瑕疵，但這并不妨礙礦產(chǎn)資源所有權(quán)可以經(jīng)由物權(quán)化而分離出具有民事權(quán)利性質(zhì)的礦業(yè)權(quán)，并通過(guò)礦業(yè)權(quán)的行使使礦產(chǎn)資源所有權(quán)這種抽象的權(quán)利得以具現(xiàn)化。［5］由異質(zhì)的行政權(quán)而生發(fā)出完整民事權(quán)能的采礦權(quán)，即是物權(quán)化的一種概念類(lèi)型。

煤炭資源儲(chǔ)量與質(zhì)量是難以完全探明的，必須經(jīng)由一個(gè)人力勘察與開(kāi)采的過(guò)程而使其由隱蔽性向探明價(jià)值顯化，因此國(guó)家煤炭資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)意義在資源未開(kāi)采之前是不確定和無(wú)法量化的，也即無(wú)法以此創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而于民事領(lǐng)域毫無(wú)意義。惟有將公法上絕對(duì)的資源所有權(quán)物權(quán)化，讓渡分離出民法意義上的礦業(yè)權(quán)，并將其置于民事領(lǐng)域和物權(quán)領(lǐng)域，流轉(zhuǎn)向可從事開(kāi)采經(jīng)營(yíng)的民事主體，通過(guò)勘探開(kāi)采出售礦產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)收益以及通過(guò)煤炭資源資產(chǎn)控制和市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)屬性才能得以顯現(xiàn)，抽象的國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的功能和價(jià)值也方能賴(lài)此實(shí)現(xiàn)。

采礦權(quán)人通過(guò)支付有償使用費(fèi)用取得采礦許可證，由此獲得對(duì)權(quán)屬內(nèi)具現(xiàn)礦產(chǎn)的占有使用收益處分權(quán)能，并與國(guó)家享有的礦產(chǎn)資源所有權(quán)相獨(dú)立。采礦權(quán)是一種民法維度的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它表征著對(duì)權(quán)屬內(nèi)所有礦產(chǎn)資源的可得收益。采礦權(quán)具有明顯的物權(quán)特征，符合物權(quán)支配性、排他性和處分性的基本要件，許多國(guó)家和地區(qū)都通過(guò)立法確認(rèn)了這一點(diǎn)。另外，國(guó)家資源管理部門(mén)依法定程序根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)審核批準(zhǔn)其從事礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)，并頒發(fā)采礦許可證等資質(zhì)文件，體現(xiàn)了公法上的國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)在不同維度的權(quán)能分離。因而，筆者認(rèn)為，采礦權(quán)應(yīng)是以行政特許為存在必要條件的物權(quán)化財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只要主體資質(zhì)符合，它將完全獨(dú)立于國(guó)家所有權(quán)，有完善的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能，在破產(chǎn)法領(lǐng)域能夠以權(quán)屬下可得財(cái)產(chǎn)收益作價(jià)列入國(guó)有煤礦企業(yè)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。

(三) 國(guó)家煤炭資源所有權(quán)與采礦權(quán)的二維運(yùn)行

國(guó)有煤礦企業(yè)破產(chǎn)理論與實(shí)踐的制度完善目標(biāo)，是使私權(quán)的意思自治與市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)同國(guó)家必要的公權(quán)干預(yù)之間達(dá)成利益和秩序的平衡，實(shí)現(xiàn)公私分離。在國(guó)有煤炭資源所有權(quán)與采礦權(quán)的二維分離問(wèn)題上，與當(dāng)前主流的公共管理創(chuàng)新思潮是相通的:國(guó)家所有權(quán)由于與行政權(quán)主體重合，即使在民事領(lǐng)域也與民事私權(quán)處在不對(duì)等的地位，為了防止公權(quán)越位，必須劃清公私權(quán)利界限，尊重國(guó)家、集體和個(gè)人的私權(quán)利益，交付于市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化調(diào)節(jié)，同時(shí)為了防止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的盲目性和自私性，政府的有機(jī)行政干預(yù)也同樣重要。

國(guó)家煤炭資源所有權(quán)剝離出物權(quán)化的采礦權(quán)的過(guò)程，是國(guó)家行使公權(quán)力的維度。由于礦產(chǎn)資源歸全民所有，影響著整個(gè)群體的生存與發(fā)展，卻又具有稀缺性、不可再生性等特征，國(guó)家作為社會(huì)公眾利益的代表勢(shì)必運(yùn)用強(qiáng)勢(shì)地位保證其合理開(kāi)發(fā)與永續(xù)利用的價(jià)值實(shí)現(xiàn)?！稇椃ā?、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，實(shí)際上構(gòu)成了一套礦產(chǎn)資源保護(hù)法體系，這是公權(quán)力對(duì)采礦權(quán)取得履行管理職能的法律依據(jù)，也是具體實(shí)現(xiàn)。國(guó)家嚴(yán)格采礦權(quán)獲取的準(zhǔn)入許可條件，限制煤炭資源開(kāi)采的主要經(jīng)濟(jì)組織為國(guó)有的煤礦企業(yè)，對(duì)違法違規(guī)操作的情形給予法律制裁，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有礦產(chǎn)資源的宏觀(guān)保護(hù)，這既是宏觀(guān)調(diào)控的應(yīng)有之義，也是國(guó)家資源安全的重要保障。

在國(guó)有煤礦企業(yè)行使采礦權(quán)能的私法維度中，必須厘清國(guó)家公共管理職能與國(guó)家享有的股東權(quán)利的關(guān)系。在民商事領(lǐng)域中，市場(chǎng)機(jī)制與價(jià)值規(guī)律無(wú)疑起著舉足輕重的作用，無(wú)論在日常煤炭開(kāi)采經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，還是破產(chǎn)程序?qū)Σ傻V權(quán)的處分中，都應(yīng)對(duì)采礦權(quán)人賦予最大的法人自由度，遵循公司法等法律法規(guī)的一般規(guī)定。采礦權(quán)既已進(jìn)入民事領(lǐng)域，為企業(yè)所占有使用收益，則國(guó)家只得對(duì)其危害公益的行為加以規(guī)制，而不得對(duì)企業(yè)正常財(cái)產(chǎn)運(yùn)作指手畫(huà)腳。享有完全的權(quán)利，則必然承擔(dān)相對(duì)的義務(wù)，在國(guó)有煤礦企業(yè)瀕臨破產(chǎn)之際，應(yīng)當(dāng)對(duì)采礦權(quán)預(yù)期可得全部財(cái)產(chǎn)收益進(jìn)行評(píng)估，并完全列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，而不能以國(guó)家煤炭資源所有權(quán)這一公法上的控制權(quán)為借口規(guī)避責(zé)任。

三、國(guó)有煤炭資源所有權(quán)與采礦權(quán)制度的二維分離

在資源所有權(quán)與采礦權(quán)二維分離理論指導(dǎo)之下，礦業(yè)權(quán)有償取得制度在邏輯上是有瑕疵的。天然生成的煤炭資源在未開(kāi)采加工之前，并沒(méi)有人類(lèi)勞動(dòng)的凝結(jié)，如果僅以此推斷，國(guó)家依主權(quán)享有的礦產(chǎn)資源所有權(quán)其客體沒(méi)有任何價(jià)值，而以煤炭資源為載體的開(kāi)采加工出售等行為才能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如此看來(lái)國(guó)家以出讓理論上無(wú)價(jià)值的礦業(yè)權(quán)能換取對(duì)價(jià)是有違公平的，這也與國(guó)家利用資源發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)人民權(quán)益的初衷相悖離。而且，國(guó)有煤礦企業(yè)有償取得原歸于國(guó)家所有的采礦權(quán)實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了主體的重疊，有違商法的基本原則。

國(guó)家收取礦產(chǎn)資源使用費(fèi)和資源稅等稅費(fèi)，實(shí)質(zhì)上應(yīng)確定為具有明顯行政性的管理費(fèi)用，而非基于物權(quán)轉(zhuǎn)讓行為所取得的對(duì)價(jià)。第一，國(guó)家享有經(jīng)營(yíng)收益權(quán)的國(guó)有煤礦企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得經(jīng)濟(jì)收益構(gòu)成國(guó)家財(cái)政收入的組成部分，再加上靈活征收資源稅費(fèi)等可有效彌補(bǔ)在采礦權(quán)二維分離過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境、社會(huì)成本損益以及煤炭市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)造成的煤炭產(chǎn)品價(jià)值損耗，國(guó)家煤炭資源所有權(quán)的收益權(quán)能完全可以具現(xiàn)。第二，國(guó)家通過(guò)多項(xiàng)財(cái)政稅收政策等國(guó)家強(qiáng)制手段調(diào)控市場(chǎng)，其所為是公共管理職能的體現(xiàn)，因而，“有償使用”這一民事法律性質(zhì)的詞匯不能準(zhǔn)確概括這一階段國(guó)家征收費(fèi)用的實(shí)質(zhì)，而應(yīng)明確煤炭資源使用費(fèi)與其他資源稅費(fèi)一起構(gòu)成國(guó)家調(diào)節(jié)煤炭市場(chǎng)的財(cái)政稅收手段，同理采礦權(quán)有償取得的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)剔除考慮權(quán)屬內(nèi)資源可得經(jīng)濟(jì)價(jià)值的因素。如此，便可無(wú)障礙的將采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性與國(guó)家煤炭資源所有權(quán)剝離，在不考慮公法上利益的前提下達(dá)到價(jià)值評(píng)估理論上的最大真實(shí)性。

［1］劉 欣.礦業(yè)權(quán)解析與規(guī)劃［M］.北京:法律出版社，2011.

［2］高富平.物權(quán)法原論［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2001.

［3］［日］美濃部達(dá)吉.公法與私法［M］.黃馮明，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.

［4］徐大同.西方政治思想史［M］.天津:天津教育出版社，2002.

［5］劉 欣.礦業(yè)權(quán)解析與規(guī)劃［M］.北京:法律出版社，2011.