刑事拘留引起的國(guó)家賠償與賠償監(jiān)督

胡益民，倪惠華，曾 杰

(1.上海市浦東新區(qū)人民檢察院，上海 200135;2.四川省人民檢察院，四川 成都 610001)

一、國(guó)家賠償案的受理、審查是否以撤案為前提

依照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十條第三款的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行賠償監(jiān)督，相應(yīng)的監(jiān)督應(yīng)體現(xiàn)在國(guó)家賠償程序的每一個(gè)環(huán)節(jié)。經(jīng)對(duì)楊某申請(qǐng)國(guó)家刑事賠償案的程序和實(shí)體進(jìn)行審查之后發(fā)現(xiàn)，按照《國(guó)家賠償法》第十七條第一款的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在受理、審查楊某申請(qǐng)國(guó)家賠償案之初，首先在程序上就不符合國(guó)家賠償法的規(guī)定。國(guó)家賠償法明文規(guī)定，違法拘留或者超期限拘留的公民要取得國(guó)家賠償應(yīng)該是已經(jīng)撤銷的案件。案件沒有撤銷意味著其還處在立案后的偵查階段，公安機(jī)關(guān)隨時(shí)可以對(duì)犯罪嫌疑人采取進(jìn)一步的措施。且本案中對(duì)犯罪嫌疑人楊某釋放的原因是“證據(jù)不足”，案件并未結(jié)案也未撤銷，按照法律規(guī)定國(guó)家賠償案件是不能啟動(dòng)的。

而公安機(jī)關(guān)的反饋解釋是:楊某的情況屬于立案后經(jīng)過刑事偵查，最后確認(rèn)現(xiàn)有證據(jù)不足以犯罪認(rèn)定而釋放，但是，按照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第十五條和公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)無法作出撤銷案件的處理決定。公安機(jī)關(guān)受理?xiàng)钅车馁r償申請(qǐng)，一是楊某不斷鬧訪纏訪，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素;二是公安機(jī)關(guān)受理賠償案件，僅僅是從實(shí)體上進(jìn)行審查，即主要查明公安機(jī)關(guān)有無違法關(guān)押或者有無超期關(guān)押。如果沒有上述情形出現(xiàn)，就決定不予賠償。

市檢察院對(duì)全市的同類型國(guó)家賠償案件進(jìn)行了摸底調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，上述情形在全市各區(qū)、縣辦理刑事拘留引起的國(guó)家賠償案件中比較普遍，公安機(jī)關(guān)在處理同類刑事拘留引起的國(guó)家賠償案件時(shí)各不相同。下面僅以浦東為例，對(duì)公安機(jī)關(guān)處理同類刑事拘留引起的國(guó)家賠償案件的具體情況進(jìn)行分析:

起止日期:2011、01、29－2011、11、09

從以上數(shù)據(jù)可以看出:(1)公安機(jī)關(guān)共收到十一起國(guó)家賠償申請(qǐng)，受理審查數(shù)為100%。其中兩件撤案，占18%;予以賠償1 起，占受理數(shù)的9%;中止辦理一起系已經(jīng)執(zhí)行的逮捕案件，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為檢察院。(2)如果嚴(yán)格按照國(guó)家賠償法第十七條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)受理審查的十一起國(guó)家賠償申請(qǐng)，只有兩起在程序上是符合國(guó)家賠償案件的受理?xiàng)l件，其中一起因?yàn)楫?dāng)事人不僅被刑事拘留，而且被批準(zhǔn)逮捕，公安機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是批準(zhǔn)逮捕的檢察機(jī)關(guān)而不是執(zhí)行刑事拘留的公安機(jī)關(guān)，因此決定不予賠償;另一起公安機(jī)關(guān)依法審查后認(rèn)為刑事拘留的程序存在問題，因此，決定依法給予國(guó)家賠償并實(shí)際執(zhí)行。(3)在公安機(jī)關(guān)受理的十一起國(guó)家賠償申請(qǐng)中，有九起系未撤銷案件，比例達(dá)到全部申請(qǐng)數(shù)的82%。如前文所述，公安機(jī)關(guān)出于多種考慮，忽略了國(guó)家賠償法規(guī)定的程序要件，直接受理了這些申請(qǐng)并予以審查，雖然最后的審查結(jié)論是決定不予賠償或者中止審理。這九起國(guó)家賠償案件中，除三起因故中止審理外，六起均被決定不予賠償，其中一起系對(duì)公安機(jī)關(guān)的決定不服，向上海市第一中級(jí)人民法院賠償委員會(huì)提出賠償申請(qǐng)被維持。經(jīng)了解，賠償委員會(huì)在對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，是直接對(duì)申請(qǐng)的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行審查，對(duì)該申請(qǐng)是否符合國(guó)家賠償法規(guī)定的程序要件沒有進(jìn)行審查。此外，由于國(guó)家賠償法對(duì)于賠償監(jiān)督主體的規(guī)定，除了最高人民檢察院和省級(jí)人民檢察院，其他層級(jí)的人民檢察院沒有賠償監(jiān)督權(quán)限，而這九起案件的當(dāng)事人都沒有直接向上海市人民檢察院申請(qǐng)賠償監(jiān)督，因此對(duì)于這九起國(guó)家賠償申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)無法進(jìn)行有效的賠償監(jiān)督，這不能不說是國(guó)家賠償法關(guān)于賠償監(jiān)督主體規(guī)定的一大缺憾。

二、國(guó)家賠償法與刑事訴訟法相關(guān)法條之惑

依照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，司法機(jī)關(guān)處理國(guó)家賠償案件的主要法律依據(jù)是《國(guó)家賠償法》第十七條第一款的規(guī)定。依照上述法條的理解，犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)采取拘留措施，公安機(jī)關(guān)違法拘留或者拘留時(shí)間超過了刑事訴訟法規(guī)定的時(shí)限，受害人有權(quán)取得國(guó)家刑事賠償，但取得國(guó)家刑事賠償?shù)那疤崾枪矙C(jī)關(guān)依法做出撤銷案件的決定(偵查階段)、或者檢察機(jī)關(guān)依法做出不起訴決定(審查起訴階段)、或者人民法院依法做出無罪判決(審判階段)。在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)經(jīng)過偵查活動(dòng)，最后發(fā)現(xiàn)該犯罪事實(shí)不是犯罪嫌疑人所為、或者已經(jīng)查證的證據(jù)不足以證明犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪，就此釋放犯罪嫌疑人并不存在多少法律障礙，但是要做出撤銷案件的決定，卻存在法律依據(jù)上的障礙。

(一) 存在問題的原因

公安機(jī)關(guān)依法撤銷案件的法律依據(jù)主要是《刑事訴訟法》第十五條和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百六十八條。很顯然，犯罪事實(shí)不是犯罪嫌疑人所為(純屬無辜)，現(xiàn)有證據(jù)不足以證明犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪(證據(jù)不足)的情形在《刑事訴訟法》第十五條中并沒有涵蓋，而依據(jù)刑事訴訟法制定的公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定中也沒有相關(guān)內(nèi)容，這就是公安機(jī)關(guān)無法作出撤銷案件處理決定的法律依據(jù)的根本原因。公安機(jī)關(guān)不能依法撤銷案件，后續(xù)的國(guó)家刑事賠償程序就無法啟動(dòng)，從而使得公安機(jī)關(guān)在處理類似國(guó)家刑事賠償案件時(shí)陷入進(jìn)退兩難的境地。

既然如此，如果立法機(jī)關(guān)直接修訂《刑事訴訟法》第十五條的規(guī)定，將犯罪事實(shí)不是犯罪嫌疑人所為(純屬無辜)、或者現(xiàn)有證據(jù)不足以證明犯罪成立(證據(jù)存疑)的情形在刑事訴訟法中加以規(guī)定，難題是否就能迎刃而解?問題并不是我們想象的那么簡(jiǎn)單。也就是說，即使在《刑事訴訟法》第十五條中加上兩項(xiàng)，將“犯罪事實(shí)不是犯罪嫌疑人所為(純屬無辜)”和“現(xiàn)有證據(jù)不足以證明犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪(證據(jù)不足)”納入法定情形，公安機(jī)關(guān)在處理類似案件時(shí)，依然無法作出撤銷案件的決定。究竟是什么原因?qū)е鹿矙C(jī)關(guān)依然無法作出撤銷案件的決定呢?事實(shí)上要弄清楚公安機(jī)關(guān)撤銷案件的條件和程序，必須明確把握我國(guó)公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件的基本特點(diǎn)、和公安機(jī)關(guān)的立案程序和條件。

公安機(jī)關(guān)立案的法定程序和條件主要來自《刑事訴訟法》第八十三、八十四條和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百六十二條的規(guī)定。從上述規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)立案的法定事由主要有(1)認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任;(2)認(rèn)為某人有構(gòu)成犯罪的嫌疑。而公安機(jī)關(guān)依據(jù)上述規(guī)定進(jìn)行立案的方式是存在差別的，第一種情形的立案方式為“以事實(shí)立案”，如“12.4 殺人案”，在這種情形下立案的理由是發(fā)現(xiàn)有某一犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任，但此時(shí)公安機(jī)關(guān)還沒有發(fā)現(xiàn)或者鎖定犯罪嫌疑人，甚至連被害人的身份也沒有確定。而第二種情形的立案方式為“以嫌疑人立案”，如“劉某某故意殺人案”，此時(shí)公安機(jī)關(guān)已經(jīng)確定某人具有構(gòu)成犯罪的重大嫌疑，且已掌握部分證明其涉嫌犯罪的證據(jù)。在“以嫌疑人立案”的情形中，如果公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行刑事拘留，其后經(jīng)過偵查活動(dòng)，最后發(fā)現(xiàn)該犯罪嫌疑人沒有實(shí)施犯罪行為，或者現(xiàn)有證據(jù)不足以證明其行為構(gòu)成犯罪(證據(jù)不足)，將其無罪釋放并撤銷案件，不存在任何法律上的障礙。但是在“以事實(shí)立案”的情形中，如果公安機(jī)關(guān)在查獲某一犯罪嫌疑人之后對(duì)其依法執(zhí)行刑事拘留，經(jīng)過后續(xù)的偵查活動(dòng)，最后確認(rèn)該犯罪嫌疑人沒有實(shí)施犯罪行為，或者現(xiàn)有證據(jù)不足以證明該犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪，雖然可以釋放犯罪嫌疑人，但是案件本身沒有偵破，公安機(jī)關(guān)還需要繼續(xù)對(duì)該案件展開偵查活動(dòng)，即使一時(shí)沒有新的犯罪線索案件也不能撤銷，即公安機(jī)關(guān)通常所說的“疑案從掛”。

(二) 現(xiàn)行立法的法理分析

按照我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，立案是提起刑事訴訟的第一個(gè)階段，是一個(gè)獨(dú)立的訴訟程序，是刑事訴訟程序啟動(dòng)的標(biāo)志。從世界范圍來看，英美法系國(guó)家普遍沒有立案這一獨(dú)立的訴訟程序，而是將這一程序稱為刑事案件的啟動(dòng)程序，并且其大多數(shù)的立法例為對(duì)人模式，即是否啟動(dòng)刑事訴訟程序取決于是否能夠?qū)μ囟ǖ墓裉岢鲋缚?，理論界將其稱為“隨機(jī)型對(duì)人啟動(dòng)模式”。［1］大陸法系國(guó)家刑事訴訟啟動(dòng)的模式大多為對(duì)事模式，即只要有犯罪事實(shí)發(fā)生，就可以啟動(dòng)刑事訴訟程序，而具體的指控對(duì)象并非程序啟動(dòng)的必要條件。但是在典型的大陸法系國(guó)家如法、德、日等國(guó)，其啟動(dòng)模式雖然也是對(duì)事模式，但是并沒有將啟動(dòng)程序作為刑事訴訟的一個(gè)獨(dú)立程序，而是將其置于整個(gè)刑事偵查活動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程之中，理論界將其稱為“隨機(jī)型對(duì)事啟動(dòng)模式”，和我國(guó)一樣，既采取對(duì)事立案模式，又將立案程序作為一個(gè)獨(dú)立的訴訟程序的國(guó)家只有前蘇聯(lián)、蒙古和東歐國(guó)家，理論界將其稱為“程序性對(duì)事啟動(dòng)模式”。

我國(guó)自1979 年刑事訴訟法立法伊始，就將立案作為一個(gè)獨(dú)立的訴訟階段加以規(guī)定。從我國(guó)刑事訴訟法的具體規(guī)定來看，刑事立案并不以特定指控對(duì)象的出現(xiàn)為條件，實(shí)踐中絕大多數(shù)刑事案件在立案之時(shí)，公安機(jī)關(guān)都尚未鎖定明確的犯罪嫌疑人更未已將其羈押。也就是說，只要證明有犯罪事實(shí)存在，而且這個(gè)犯罪事實(shí)需要追究行為人的刑事責(zé)任即可立案。關(guān)于立案是否應(yīng)該作為刑事訴訟的一個(gè)獨(dú)立程序，法學(xué)界爭(zhēng)論已久。自1996 年刑事訴訟法修訂到本次刑事訴訟法大修，不斷有學(xué)者對(duì)把立案作為刑事訴訟的一個(gè)獨(dú)立程序進(jìn)行批評(píng)，激進(jìn)者甚至主張直接取消立案程序，［2］但從目前修訂通過的刑事訴訟法看，上述主張未被采納。

對(duì)事啟動(dòng)模式的一個(gè)比較大的問題是:以事立案到檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人向人民法院提起公訴之間，存在一個(gè)“從事到人”的轉(zhuǎn)換過程。立案之初，針對(duì)的是某一可能構(gòu)成犯罪的事實(shí)，并沒有特定的犯罪嫌疑人;而檢察機(jī)關(guān)提起公訴，肯定是針對(duì)特定的犯罪嫌疑人提出明確的犯罪指控，也就是說，公安機(jī)關(guān)所立案的事實(shí)和檢察機(jī)關(guān)公訴的事實(shí)之間并不是完全對(duì)應(yīng)的關(guān)系，其中最大的不同就是是否指向特定的犯罪嫌疑人。因此，如果公安機(jī)關(guān)經(jīng)過偵查活動(dòng)，確定某一犯罪嫌疑人確實(shí)構(gòu)成犯罪，檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，并不會(huì)出現(xiàn)多大的問題。但是如果公安機(jī)關(guān)經(jīng)過偵查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)抓獲的犯罪嫌疑人并沒有實(shí)施犯罪行為，或者掌握的證據(jù)不足以證明該犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪，此時(shí)釋放該犯罪嫌疑人不存在問題，但是要撤銷案件本身就存在邏輯上的障礙。尤其是某些共同犯罪的案件，部分犯罪嫌疑人已被提起公訴并獲刑，后來抓獲的同案犯如果最后被公安機(jī)關(guān)確認(rèn)其行為未構(gòu)成犯罪或者證據(jù)不足以證明其構(gòu)成犯罪，更是無法撤銷案件本身了。

立案程序的設(shè)計(jì)初衷顯然是希望通過嚴(yán)格的刑事案件輸入程序，來過濾掉一些不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入刑事訴訟程序的普通案件，例如，行政案件和一般治安案件，保障公民的權(quán)利和自由;同時(shí)，將這些不該進(jìn)入刑事訴訟程序的普通案件進(jìn)行分流處理。但從我國(guó)刑事訴訟法施行的實(shí)踐來看，這個(gè)設(shè)計(jì)初衷并沒有達(dá)到預(yù)想的效果。首先，從認(rèn)識(shí)論的角度來說，公安機(jī)關(guān)在對(duì)案件材料進(jìn)行立案審查時(shí)，不可能在短時(shí)間內(nèi)甄別出哪些案件需要追究刑事責(zé)任，哪些案件只是普通的治安案件甚至根本不構(gòu)成違法，必須經(jīng)過立案之后的偵查和檢察機(jī)關(guān)的審查起訴，甚至最后經(jīng)過人民法院的審理，才能確定犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪和需要承擔(dān)刑事責(zé)任。其次，出于積極追訴犯罪主義的傾向，我國(guó)刑事訴訟法對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查終結(jié)程序規(guī)定得過于簡(jiǎn)單，路徑過于單一，刑事訴訟法的規(guī)定中“立案－偵查－審查起訴－審判－刑罰執(zhí)行”的路徑設(shè)計(jì)得十分清晰，但是對(duì)于經(jīng)過偵查以后、犯罪嫌疑人純屬無辜或者現(xiàn)有證據(jù)不足以證明其構(gòu)成犯罪的情形，沒有規(guī)定具體的處理程序，這不能不說是我國(guó)刑事訴訟程序的一大重要缺陷。沒有這方面的具體規(guī)定，立案程序的分流功能基本無法實(shí)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)處理案件時(shí)也會(huì)陷入無法可依、無章可循的窘境，除了被動(dòng)地釋放被羈押人，無法對(duì)被羈押人作出讓人信服的法律結(jié)論。這種局面很難讓司法機(jī)關(guān)取信于民，更無從保障司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。在我國(guó)刑事訴訟程序的設(shè)計(jì)思想中，無罪推定這一現(xiàn)代刑事法治原則體現(xiàn)得不夠充分，所有訴訟程序的設(shè)計(jì)，似乎只是為了實(shí)現(xiàn)公檢法機(jī)關(guān)相互配合，共同完成打擊刑事犯罪的目的;而對(duì)于如何通過司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)，從犯罪嫌疑人中將無辜的公民甄別出來，缺乏一個(gè)整體的設(shè)計(jì)和制度上的安排。在程序正義和人權(quán)保障理念日益深入人心的時(shí)代，我國(guó)刑事立案與結(jié)案程序的修改或者重新設(shè)計(jì)已經(jīng)迫在眉睫。

三、撤銷指控與《偵查終結(jié)告知書》

在目前法律框架下，公安機(jī)關(guān)如何受理、審查刑事拘留引發(fā)的國(guó)家賠償，檢察機(jī)關(guān)又如何來進(jìn)行有效監(jiān)督，是擺在兩個(gè)司法機(jī)關(guān)面前共同的現(xiàn)實(shí)問題。嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律條文的規(guī)定，對(duì)刑事拘留國(guó)家賠償案件的申請(qǐng)進(jìn)行審查，將導(dǎo)致絕大多數(shù)的案件無法進(jìn)入賠償程序;如果公安機(jī)關(guān)忽視國(guó)家賠償法對(duì)于案件受理?xiàng)l件和程序的規(guī)定，直接對(duì)案件的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行審查，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)不能無視自己的監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)對(duì)國(guó)家賠償法的權(quán)威性也是一種損害。

國(guó)家賠償案件的處理是一件非常嚴(yán)肅的事情，應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。在某種意義上說，程序公正依法有據(jù)比結(jié)果公正更為重要，這已經(jīng)成為法學(xué)界的共識(shí)，司法機(jī)關(guān)不能為了急于彌補(bǔ)自己的過錯(cuò)給公民帶來的損害，而用另外一種錯(cuò)誤的方式來糾正原有的錯(cuò)誤，并且如果只是簡(jiǎn)單地將犯罪嫌疑人釋放，而不出具結(jié)論性的意見，這不是一種負(fù)責(zé)任的做法，且對(duì)于司法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的形象和權(quán)威性也是一種損害，更不能讓人民群眾信服。

(一) 撤銷指控

有論者提出，鑒于我國(guó)刑事立案的方式大多為以事立案，而針對(duì)特定嫌疑人提起刑事訴訟的方式是檢察機(jī)關(guān)對(duì)其構(gòu)成某種犯罪的指控，因此，應(yīng)當(dāng)在《刑事訴訟法》第十五條的規(guī)定中增加一種偵查終結(jié)的方式，即:公安機(jī)關(guān)經(jīng)過偵查后發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人沒有實(shí)施犯罪行為、或者現(xiàn)有證據(jù)不足以證明犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)撤銷對(duì)該犯罪嫌疑人的指控。筆者認(rèn)為，這種意見有很大的合理性，這種觀點(diǎn)可以在學(xué)術(shù)上再做充分討論和研究，同時(shí)，不妨在實(shí)踐的辦案中加以探索完善，如果能在法學(xué)界和實(shí)務(wù)界取得共識(shí)，其完全可以納入正式的法規(guī)之中。

(二) 《偵查終結(jié)告知書》

在現(xiàn)行的刑事訴訟法對(duì)撤銷案件的規(guī)定不變、國(guó)家賠償法也不大可能在短期內(nèi)進(jìn)行修訂的情況下，是否存在既不明顯違反法律規(guī)定，又能讓公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院和賠償申請(qǐng)人都接受的處理方式呢?筆者經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)在直接撤銷案件方面確實(shí)存在困難的情況下，檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)通過協(xié)調(diào)的方式，請(qǐng)公安的辦案部門出具一份對(duì)案件最終處理的《情況說明》，以一種權(quán)宜和變通的方式替代結(jié)案結(jié)論，最終因不是一種正式的法律行為而被叫停，但其中也不乏具有參考價(jià)值。筆者設(shè)想，能否在這種方式上加以改進(jìn)，設(shè)計(jì)一種偵查終結(jié)的正式文書，出具該文書的部門升格為公安局，而不是具體的辦案部門，名稱可以暫定為《偵查終結(jié)告知書》。一是可以作為公安機(jī)關(guān)偵查結(jié)案的一種正式文書，向犯罪嫌疑人發(fā)出，作為對(duì)外公布的偵查結(jié)論;二是可以作為撤銷案件的一種替代方式。

［1］萬 毅.程序正義的重心:刑事偵查程序論－兼論我國(guó)偵查程序改革［J］.金陵法律評(píng)論，2002(2).

［2］孫 康.比較與借鑒:刑事訴訟啟動(dòng)程序研究［J］.河北法學(xué)，2011(9).