“兩法銜接”機(jī)制中行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

北京市大興區(qū)人民檢察院課題組

(北京市大興區(qū)人民檢察院，北京 102600)

行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將符合一定范圍的行政執(zhí)法案件信息，按照一定時(shí)間、內(nèi)容要求，錄入到行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)(以下簡(jiǎn)稱信息共享平臺(tái))中的案件信息錄入標(biāo)準(zhǔn)，它包括案件范圍標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是信息共享平臺(tái)建設(shè)的核心要素，也是信息共享平臺(tái)能否取得實(shí)效的關(guān)鍵因素之一。在實(shí)踐中，各地的行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)紛繁復(fù)雜，多種模式并存，嚴(yán)重影響了法制的統(tǒng)一性，業(yè)已成為制約兩法銜接機(jī)制深入開展的瓶頸。

一、行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的兩種模式

1.單一模式。即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只須錄入涉嫌犯罪的案件信息，其他案件信息如行政處罰案件則無須錄入信息共享平臺(tái)。采用該模式的以上海市為代表。該模式僅要求錄入涉嫌犯罪案件，案件范圍標(biāo)準(zhǔn)較為狹窄，案件類型較為單一。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)不僅無法及時(shí)全面掌握行政執(zhí)法部門所有行政處罰案件信息，而且無法獲取或監(jiān)督行政執(zhí)法部門是否把所有涉嫌犯罪的案件都錄入了信息共享平臺(tái)，使部分可能涉嫌犯罪而已被行政處罰的案件脫離了監(jiān)督視野。從各地實(shí)踐來看，采用該模式的信息共享平臺(tái)相對(duì)較少。

2.復(fù)合模式。即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅需要將涉嫌犯罪案件信息錄入信息共享平臺(tái)，而且需要將部分行政處罰案件信息錄入到信息共享平臺(tái)。采用該模式的平臺(tái)信息共享范圍較為寬泛，不僅包括涉嫌犯罪案件，而且包括部分行政處罰案件。復(fù)合模式將部分行政處罰案件納入信息共享的范圍，可以提高行政執(zhí)法的透明度，有效拓展檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的線索渠道，有利于檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移、以罰代刑的情況。實(shí)踐中，大多數(shù)地方建立的信息共享平臺(tái)均采用該模式。根據(jù)對(duì)錄入行政處罰案件范圍的不同進(jìn)行區(qū)分，又可以將復(fù)合模式分為比例模式、大額罰款模式和程序模式。比例模式是指除涉嫌犯罪案件外，對(duì)于未達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，但接近犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)(即違法犯罪數(shù)額達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)一定百分比以上)的案件，也應(yīng)錄入到信息共享平臺(tái)。大額罰款模式是指除涉嫌犯罪案件外，大額行政罰款的案件應(yīng)錄入到信息共享平臺(tái)，小額行政罰款案件不錄入。對(duì)于大額罰款的數(shù)額設(shè)置，各個(gè)地方采納的標(biāo)準(zhǔn)不同。程序模式是指除應(yīng)錄入涉嫌犯罪案件外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)適用一般程序、聽證程序作出的行政處罰案件須錄入到信息共享平臺(tái)，適用簡(jiǎn)易程序作出的行政處罰案件無需錄入。實(shí)踐中，采用該模式的有寧夏回族自治區(qū)、北京市順義區(qū)等。

二、行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐中存在的問題

(一) 案件范圍標(biāo)準(zhǔn)大小不一

兩法銜接機(jī)制從“聯(lián)席會(huì)議”、“信息通報(bào)”等傳統(tǒng)銜接方式到信息共享平臺(tái)的發(fā)展過程，打擊破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)犯罪，防范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，有案不移，以罰代刑一直是其任務(wù)主線。各地的信息共享平臺(tái)也大多是遵循該思路搭建的，均將涉嫌犯罪的案件納入到信息共享平臺(tái)的案件準(zhǔn)入范圍。在案件范圍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上，實(shí)踐中存在分歧的是應(yīng)將多大范圍的行政處罰案件納入信息共享的范圍。事實(shí)上，行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的多種模式并存也直接反映出各信息共享平臺(tái)對(duì)行政處罰案件準(zhǔn)入范圍大小不一，各不相同的現(xiàn)狀。

(二) 內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

1.移送案件錄入信息內(nèi)容不統(tǒng)一。實(shí)踐中，不同地方對(duì)網(wǎng)上移送案件的信息錄入內(nèi)容要求各有不同。如東莞市《市行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)工作辦法》只要求“涉嫌犯罪的案件在做出移送決定后將案件信息錄入平臺(tái)”，至于“案件信息”包括哪些內(nèi)容，平臺(tái)工作辦法沒有明確。有些地方信息共享平臺(tái)對(duì)移送案件內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)做了明確要求，如上海市《暫行辦法》對(duì)“涉嫌犯罪案件的網(wǎng)上移送”標(biāo)準(zhǔn)做如下規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)做到規(guī)范統(tǒng)一，其基本信息和有關(guān)材料包括案件名稱、移送依據(jù)和理由、移送文書及其編號(hào)、案件調(diào)查報(bào)告、物品清單等?！?/p>

2.行政處罰案件錄入信息內(nèi)容不統(tǒng)一。如上海市《暫行辦法》規(guī)定“行政處罰案件共享信息”內(nèi)容包括:案件名稱、處罰依據(jù)、違法金額、處罰結(jié)果等。北京市大興區(qū)、順義區(qū)的信息共享平臺(tái)管理辦法也做了大體類似規(guī)定。而有些地區(qū)僅籠統(tǒng)規(guī)定“在做出行政處罰決定后將案件信息錄入平臺(tái)”，對(duì)行政處罰案件信息內(nèi)容錄入標(biāo)準(zhǔn)并沒有做出明確要求。

(三) 時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)混亂

1.移送案件信息錄入時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)的混亂。不同地區(qū)對(duì)于達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在何時(shí)將案件信息錄入信息共享平臺(tái)的要求不盡一致，時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)較為混亂。如東莞市信息共享平臺(tái)要求:“對(duì)于尚未進(jìn)行行政處罰的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)在做出移送決定后24 小時(shí)內(nèi)將案件信息錄入信息共享平臺(tái);對(duì)于未能及時(shí)移送但已經(jīng)做出行政處罰的涉嫌犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)在做出行政處罰后10 日內(nèi)將案件信息錄入信息共享平臺(tái)?！倍橹菔锌鲁菂^(qū)信息共享平臺(tái)對(duì)于達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的案件，要求在在做出移送決定后5 日內(nèi)完成案件處理信息錄入;未能及時(shí)移送并已做出行政處罰的涉嫌犯罪案件，應(yīng)在做出行政處罰決定后5 日內(nèi)錄入信息共享平臺(tái)。

2.行政處罰案件信息錄入時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)混亂。如東莞市要求在做出行政處罰決定后10 日內(nèi)錄入平臺(tái);北京市大興區(qū)要求各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)在下月5 個(gè)工作日內(nèi)將上月已經(jīng)生效的行政處罰信息錄入信息共享平臺(tái);衢州市柯城區(qū)要求在做出行政處罰決定后5 日內(nèi)錄入信息共享平臺(tái)。實(shí)踐中行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入案件范圍標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)的混亂狀況直接導(dǎo)致了各地信息共享平臺(tái)信息錄入的不規(guī)范、不全面、不及時(shí)。

三、完善行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的具體路徑

(一) 確定行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的兩種思路

究竟以何種標(biāo)準(zhǔn)來確定信息共享平臺(tái)的案件準(zhǔn)入范圍，理論上有兩種不同的主張。一種建議分兩步走，第一步對(duì)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件信息及涉及安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、食品安全、環(huán)境保護(hù)、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)類行政執(zhí)法處罰終結(jié)案件信息，規(guī)定為信息共享平臺(tái)錄入范圍。第二步待條件成熟后，將所有行政處罰終結(jié)案件(除簡(jiǎn)易程序或特別程序的案件外)規(guī)定為信息共享平臺(tái)錄入范圍。另一種建議是把涉及大額行政罰款的案件全部錄入，小額行政罰款案件不錄入。第一種主張考慮到我國(guó)當(dāng)前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)群體數(shù)量龐大，而相對(duì)應(yīng)的公安或檢察機(jī)關(guān)人力、物力條件有限，如果平臺(tái)面鋪得太大，將所有行政處罰錄入到信息共享平臺(tái)有現(xiàn)實(shí)困難，采取分步驟、循序漸進(jìn)的錄入方式有一定的合理性。第二種主張采取以行政罰款數(shù)額的大小作為行政處罰案件的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，可能將部分重大行政處罰案件排除在信息共享的范圍之外，為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑創(chuàng)造了方便條件。

(二) 行政執(zhí)法信息具體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

1.案件范圍標(biāo)準(zhǔn)的確立。(1)細(xì)化部分犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)。部分刑事犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額”、“違法所得款”等法律專有概念，實(shí)踐中區(qū)分罪與非罪有一定困難，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)理解不一致時(shí)，常常使案件移送受到拖延，在很大程度上影響了行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的開展，也影響了對(duì)相關(guān)犯罪的及時(shí)有效打擊。因此，我們必須根據(jù)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于部分追訴標(biāo)準(zhǔn)有一定模糊性的犯罪，與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行會(huì)商，列舉、細(xì)化犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)簽相關(guān)文件，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的指導(dǎo)。(2)適當(dāng)降低移送案件準(zhǔn)入范圍標(biāo)準(zhǔn)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所移送的案件只是偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行立案的材料來源之一，是否達(dá)到立案的標(biāo)準(zhǔn)，是偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)所在;而且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)檢查權(quán)的力度也無法與刑事偵查權(quán)相比擬，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)證明案件達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)也是相當(dāng)困難的。這樣做的必然結(jié)果是以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代行偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)，違背了權(quán)力運(yùn)行的正常規(guī)律，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致大量應(yīng)當(dāng)移送的案件不能進(jìn)入到刑事訴訟程序。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)陀趥刹闄C(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)。(3)統(tǒng)一行政處罰案件準(zhǔn)入范圍標(biāo)準(zhǔn)。行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)作為一種立法標(biāo)準(zhǔn)，既要注重務(wù)實(shí)性、可行性，同時(shí)也要注重前瞻性，有一定的超前設(shè)計(jì)。因此，在滿足信息共享平臺(tái)對(duì)合力打擊刑事犯罪的功能需要前提下，盡可能的擴(kuò)大行政處罰案件的錄入范圍，有利于提升行政執(zhí)法行為的透明度和執(zhí)法公信力。筆者建議，除適用簡(jiǎn)易程序的行政處罰案件外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)將所有行政處罰案件信息錄入到信息共享平臺(tái)。

2.統(tǒng)一信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。(1)移送案件內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。如前文所述，錄入到信息共享平臺(tái)的移送案件信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以刑事司法機(jī)關(guān)可以形成實(shí)質(zhì)判斷為標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，移送案件信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:案由、基本案情、移送依據(jù)和理由、移送文書及其編號(hào)、案件調(diào)查報(bào)告、物品清單等。(2)行政處罰案件內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。錄入到信息共享平臺(tái)的行政處罰案件信息應(yīng)當(dāng)以刑事司法機(jī)關(guān)可以清楚地知悉該行政處罰的基本情況。其信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:案件名稱、基本案情、案件調(diào)查報(bào)告、處罰依據(jù)、處罰結(jié)果等。建議信息技術(shù)部門加大數(shù)據(jù)交換技術(shù)開發(fā)力度，遵循不改動(dòng)各聯(lián)網(wǎng)單位信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)的原則，通過開發(fā)中間軟件實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)自動(dòng)交換，從而避免“二次錄入”，減少工作量。

3.統(tǒng)一信息時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。(1)移送案件時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。移送案件信息錄入貴在及時(shí)，因此，對(duì)于移送案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在決定移送后24 小時(shí)內(nèi)錄入信息共享平臺(tái);(2)行政處罰案件時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。行政處罰案件信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)錄入到信息共享平臺(tái)，以方便刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰案件及時(shí)做出審查。筆者建議，可以將行政處罰案件信息錄入的時(shí)間設(shè)定為做出行政處罰決定后5 日內(nèi)。

(三) 建立信息共享保障機(jī)制

1.建立責(zé)任追究機(jī)制。義務(wù)與制裁是任何一個(gè)完整法律規(guī)范的必備要素，因?yàn)椤叭绻麤]有規(guī)定制裁的命令，那就不會(huì)有任何法律義務(wù)”。因此，對(duì)于承擔(dān)信息錄入義務(wù)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及具體負(fù)責(zé)的個(gè)人而言，必須強(qiáng)化對(duì)其履行信息錄入義務(wù)的約束，建立相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)于沒有在要求的時(shí)限內(nèi)將案件信息上傳到信息平臺(tái)，或信息錄入不規(guī)范、不全面的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)后果嚴(yán)重程度追究相關(guān)機(jī)關(guān)直接責(zé)任人和主管人員的行政紀(jì)律責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

2.完善監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化監(jiān)察監(jiān)督，信息共享平臺(tái)的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督效能，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)利行使的制約，強(qiáng)化行政監(jiān)察監(jiān)督。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移、故意不錄入案件信息、規(guī)避錄入涉嫌犯罪案件信息或錄入不及時(shí)、不規(guī)范等問題，實(shí)施監(jiān)察，以監(jiān)察決定、監(jiān)察建議等方式加以糾正。完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，綜合利用檢察建議、糾正違法、查處瀆職犯罪等手段，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)積極履行信息錄入義務(wù)。

3.建立考核機(jī)制。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的信息錄入情況進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果納入對(duì)各單位行政效能考核范圍，以考核促成效。檢察機(jī)關(guān)可以聯(lián)合政府法制辦、監(jiān)察機(jī)關(guān)共同研究制定考核辦法，針對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)錄入信息的及時(shí)性、全面性、準(zhǔn)確性等項(xiàng)目確立考核細(xì)則，作為依法行政的考核內(nèi)容之一。