基層檢察機(jī)關(guān)案件管理機(jī)構(gòu)職能定位與運(yùn)行機(jī)制芻議

天津市津南區(qū)人民檢察院課題組

(天津市津南區(qū)人民檢察院，天津300350)

最高人民檢察院于2003年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》明確提出，加強(qiáng)對(duì)辦案情況的宏觀管理、跟蹤監(jiān)督、質(zhì)量評(píng)估和問(wèn)題預(yù)警，提高案件管理工作的現(xiàn)代化水平，建立科學(xué)的辦案流程管理機(jī)制，是逐步實(shí)現(xiàn)案件管理工作規(guī)范化和現(xiàn)代化的要求。案件管理機(jī)構(gòu)的職能定位和運(yùn)行機(jī)制，是成立案件管理專門(mén)機(jī)構(gòu)考慮和把握的首要問(wèn)題，不僅關(guān)系到案件管理工作的發(fā)展方向，對(duì)于今后科學(xué)、規(guī)范、有效開(kāi)展案件管理工作也具有重要意義。

一、基層檢察機(jī)關(guān)案件管理機(jī)構(gòu)的職能定位

(一)管理性質(zhì)定位——司法性質(zhì)管理

案件管理機(jī)構(gòu)對(duì)檢察業(yè)務(wù)所進(jìn)行的管理是一種司法性質(zhì)的管理而非行政性質(zhì)的管理。一是要構(gòu)建專業(yè)管理功能，提高綜合管理能效。切實(shí)減少傳統(tǒng)模式下案件流轉(zhuǎn)不暢，司法內(nèi)耗加大，工作扯皮增多等問(wèn)題。二是要構(gòu)建宏觀管理功能，彌補(bǔ)法律監(jiān)督漏洞。如，偵查監(jiān)督部門(mén)和公訴部門(mén)分別對(duì)公安機(jī)關(guān)移送審查逮捕和審查起訴的案件實(shí)施監(jiān)督，但對(duì)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)逮捕和不捕決定以及逮捕后未移送起訴案件則可能由于各自為政，留下監(jiān)督死角。而案件管理機(jī)構(gòu)在宏觀管理中可以將檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能貫穿案件始末。三是要構(gòu)建集中管理功能，推進(jìn)檢察工作一體化。將辦案責(zé)任、工作獎(jiǎng)懲、督查預(yù)警及節(jié)點(diǎn)控制有機(jī)結(jié)合，將程序?qū)彶楹筒糠謱?shí)體審查相結(jié)合，享有對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)的建議監(jiān)督權(quán)。

(二)運(yùn)行模式定位——案件流程節(jié)點(diǎn)控制

傳統(tǒng)的案件管理功能，沒(méi)有把每一個(gè)辦案環(huán)節(jié)完全納入管理之中，沒(méi)有實(shí)施全程跟蹤。案件管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)建，一是構(gòu)建受案監(jiān)督功能，確立輪案機(jī)制。將辦案部門(mén)人員排列編號(hào)，作為接收案件的順序，案管機(jī)構(gòu)受案后按照訴訟文書(shū)標(biāo)號(hào)從小到大排列，再按序號(hào)分別派發(fā)給辦案人員。這樣，通過(guò)派案環(huán)節(jié)的規(guī)則管理，有效從源頭上避免人為因素干擾派案，進(jìn)而影響案件處理問(wèn)題的發(fā)生。二是構(gòu)建預(yù)警監(jiān)控功能，確保辦案期限。案管機(jī)構(gòu)作為樞紐，對(duì)辦案節(jié)點(diǎn)、各承辦人的辦案情況進(jìn)行同步跟蹤監(jiān)督，嚴(yán)把程序關(guān)、期限關(guān)，有效遏制超期辦案。三是構(gòu)建信息化流程平臺(tái)。在保障信息安全的基礎(chǔ)上構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息化功能是案件管理機(jī)構(gòu)的工作趨勢(shì)，案件管理機(jī)構(gòu)是各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)信息的匯總整合分析中心和權(quán)威平臺(tái)，使每一個(gè)重要案件節(jié)點(diǎn)信息均在案管網(wǎng)絡(luò)的控制之下。

(三)非訴訟性程序定位——評(píng)價(jià)與監(jiān)督制約

從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約性質(zhì)來(lái)看，可分為訴訟程序內(nèi)監(jiān)督制約和非訴訟程序內(nèi)監(jiān)督制約。案件管理機(jī)構(gòu)非訴性定位是在內(nèi)部規(guī)范化操作流程的基礎(chǔ)上，以評(píng)價(jià)機(jī)制為依據(jù)，以督查機(jī)制進(jìn)行制約保障，以預(yù)警機(jī)制及時(shí)反饋協(xié)調(diào)，以綜合管理分析促進(jìn)提高，為各業(yè)務(wù)工作形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體操作流程奠定重要基礎(chǔ)?？茖W(xué)的評(píng)價(jià)功能如能真正落實(shí)將產(chǎn)生五方面的效應(yīng)。一是對(duì)管理性規(guī)范的把關(guān)和論證，為辦案人員提供良好的制度保障。二是對(duì)一段時(shí)期辦案行為進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，及時(shí)總結(jié)，促進(jìn)整改，發(fā)揮業(yè)務(wù)管理的引導(dǎo)作用。三是發(fā)揮對(duì)整個(gè)流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的檢驗(yàn)控制和監(jiān)督作用。四是對(duì)辦案人員辦理的每一起案件適時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮案件管理的激勵(lì)作用。五是使各部門(mén)工作職能相互作用、有機(jī)整合，共同完成對(duì)案件的全面管理。

(四)組織目標(biāo)定位——統(tǒng)籌辦案情況，發(fā)揮參謀作用

案件管理機(jī)構(gòu)的建立，目的就是對(duì)現(xiàn)行檢察人力、物力資源進(jìn)行有效整合和優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上輔助管理者作出科學(xué)決策。傳統(tǒng)模式下，案件管理統(tǒng)籌分析滯后，辦案情況分析缺乏全局性。案件管理機(jī)構(gòu)則能通過(guò)宏觀程序掌控，形成功能強(qiáng)大、種類齊全的辦案信息資源庫(kù)，自動(dòng)生成專項(xiàng)指標(biāo)、特殊指標(biāo)、效率指標(biāo)，使管理者始終了解案件的動(dòng)向和辦理情況，也為有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)案件的宏觀管理提供決策依據(jù)和信息支持。

二、基層檢察機(jī)關(guān)案件管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制

運(yùn)行機(jī)制一般是指有機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系或一個(gè)復(fù)雜工作系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)律。建立科學(xué)的案件管理運(yùn)行工作機(jī)制，對(duì)提高案件質(zhì)量，推進(jìn)檢察業(yè)務(wù)發(fā)展十分重要。

(一)基層檢察機(jī)關(guān)案件管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行體系分解

目前，同級(jí)案件管理機(jī)構(gòu)職責(zé)分配規(guī)范性、統(tǒng)一性不夠，局限性較大，不利于工作的深入開(kāi)展和案管工作評(píng)價(jià)體系的建立。筆者認(rèn)為，目前已具備了統(tǒng)一職責(zé)的條件，以便形成一套有機(jī)聯(lián)動(dòng)、職能清晰、系統(tǒng)嚴(yán)密的業(yè)務(wù)管理運(yùn)行體系。案件管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行體系包括以下幾個(gè)方面:

1.動(dòng)態(tài)流程運(yùn)行機(jī)制。在整個(gè)流程運(yùn)行中包括案件的出入口動(dòng)態(tài)管理，即受案、送案和贓證款物的網(wǎng)上登記和備案，也包括對(duì)案件運(yùn)行的網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控。出入口管理不能簡(jiǎn)單地理解為案件的流轉(zhuǎn)，它是要強(qiáng)化案件受案審查、送案監(jiān)督和贓款贓物的核查。對(duì)受理案件是否屬于管轄、是否超期、案件材料是否齊備等情況進(jìn)行審查。對(duì)結(jié)案案件是否合法、法律文書(shū)是否準(zhǔn)確得當(dāng)?shù)葍?nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，把好案件質(zhì)量關(guān)口。這種實(shí)時(shí)流程管理的應(yīng)有之義不僅是服務(wù)，落腳點(diǎn)應(yīng)是監(jiān)督和管理。

2.案件質(zhì)量評(píng)查運(yùn)行機(jī)制。一是對(duì)一般案件主要的法律文書(shū)實(shí)行個(gè)案審查、對(duì)照復(fù)核。如提請(qǐng)逮捕書(shū)、審查起訴意見(jiàn)書(shū)、起訴書(shū)等文書(shū)進(jìn)行對(duì)照復(fù)核。二是對(duì)部分重點(diǎn)案件實(shí)行實(shí)體性審查。三是專項(xiàng)督查，專門(mén)立項(xiàng)進(jìn)行檢查，針對(duì)發(fā)生的問(wèn)題，及時(shí)論證，提出具體建議和對(duì)策。四是通過(guò)走訪公安機(jī)關(guān)、法院、律師、案發(fā)單位等部門(mén)，聽(tīng)取對(duì)工作的評(píng)價(jià)和意見(jiàn)，為工作獎(jiǎng)懲和工作改進(jìn)提供科學(xué)依據(jù)。

3.案件協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。協(xié)調(diào)內(nèi)外有關(guān)部門(mén)的關(guān)系，做好工作銜接。具體形式包括與公安機(jī)關(guān)、法院就案件管理程序上的問(wèn)題召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，與公安機(jī)關(guān)、法院會(huì)簽相關(guān)法律意見(jiàn)以及進(jìn)行個(gè)案協(xié)調(diào)等。對(duì)內(nèi)包括對(duì)涉及內(nèi)部業(yè)務(wù)部門(mén)的個(gè)案進(jìn)行協(xié)調(diào)，以解決檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)中存在的程序問(wèn)題。

4.案件信息運(yùn)行機(jī)制。依托信息技術(shù)，負(fù)責(zé)將案件全部信息進(jìn)行搜集，逐步形成完善的信息管理平臺(tái)，及時(shí)呈現(xiàn)整體情況。這項(xiàng)機(jī)制的核心就是案件管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)部門(mén)之間都要實(shí)現(xiàn)工作軟件化、網(wǎng)絡(luò)化并適應(yīng)網(wǎng)上辦案，保證運(yùn)用網(wǎng)上軟件的日常性、準(zhǔn)確性、完整性、及時(shí)性，共同實(shí)現(xiàn)整個(gè)信息鏈條的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)案件管理運(yùn)行的基礎(chǔ)——標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)決定了必須建立合理的規(guī)范化操作流程，并細(xì)化崗位操作要求，規(guī)范辦案行為，減少隨意性。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化控制，不斷消除工作進(jìn)程中容易引發(fā)質(zhì)量偏差的環(huán)節(jié)因素。一是應(yīng)當(dāng)將標(biāo)準(zhǔn)量化、細(xì)化，做到辦案中的每一個(gè)細(xì)節(jié)都有章可循。一方面從立案、提請(qǐng)批捕、審查批捕、移送起訴、審查起訴、提起公訴、判決、申訴賠償?shù)拳h(huán)節(jié)著手，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。另一方面合理規(guī)范各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，案件管理機(jī)構(gòu)對(duì)案件如何監(jiān)控、跟蹤都要有一個(gè)清晰的標(biāo)準(zhǔn);二是標(biāo)準(zhǔn)化的制定要符合業(yè)務(wù)流程規(guī)律，同時(shí)有利于各部門(mén)協(xié)調(diào)制約，要具有適應(yīng)性、前瞻性，能適應(yīng)將來(lái)一定時(shí)期內(nèi)不斷發(fā)展變化的情況。同時(shí)視情況發(fā)展，定期作出相應(yīng)的調(diào)整，適應(yīng)檢察工作發(fā)展趨勢(shì);三是標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容要體現(xiàn)實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)化、崗位職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法檔案標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)于不同的案件，其難易程度不同，辦案人所付出的內(nèi)在工作量也不同，在標(biāo)準(zhǔn)化的制定中最好將案件實(shí)行分級(jí)管理，可分為重大疑難案件、一般案件和簡(jiǎn)易案件等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

(三)案件管理運(yùn)行的核心——監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制要發(fā)揮效能，就是要形成與各部門(mén)相互配合、相互制約、集中統(tǒng)管的運(yùn)行機(jī)制，體現(xiàn)有效監(jiān)督制衡原則。應(yīng)從三個(gè)層次著手:一是部門(mén)配合要順暢，發(fā)揮案管機(jī)構(gòu)的橋梁紐帶作用，形成整體力量。二是部門(mén)制約要有效，案件管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)運(yùn)行必須要有制約手段，把程序控制作為監(jiān)督載體，樹(shù)立監(jiān)督權(quán)威，來(lái)保障監(jiān)督意見(jiàn)能夠采納和落實(shí)。三是自身監(jiān)督要到位，案件管理機(jī)構(gòu)既要強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任，又要增強(qiáng)自身的監(jiān)督和管理意識(shí)。案件管理機(jī)構(gòu)同步查詢并整合平臺(tái)上的辦案信息，對(duì)經(jīng)歷不同部門(mén)訴訟程序的案件法律文書(shū)進(jìn)行對(duì)照分析，找出捕后不訴、訴后撤案、偵訴不一、訴判不一等差異，判斷這種差異是否屬于案件質(zhì)量問(wèn)題并加以確認(rèn)，對(duì)法律文書(shū)是否符合規(guī)范性要求進(jìn)行審查。并對(duì)判決無(wú)罪案件、不起訴案件、撤銷案件、不立案案件、撤訴案件退回公安機(jī)關(guān)另處案件、批準(zhǔn)逮捕后不能提起公訴案件或退公安另處案件、決定刑事賠償案件、復(fù)議復(fù)核和申訴復(fù)查后改變?cè)瓫Q定案件、改變定性及強(qiáng)制措施和刪減犯罪事實(shí)案件等部分案件進(jìn)行實(shí)體監(jiān)督。

(四)案件管理運(yùn)行落腳點(diǎn)——反饋解決機(jī)制

反饋機(jī)制是現(xiàn)代管理理念中一種動(dòng)態(tài)性差錯(cuò)管理策略，它能在復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的環(huán)境中以主動(dòng)和開(kāi)放的方式防止工作差錯(cuò)的發(fā)生。發(fā)揮反饋解決機(jī)制的效能，要在動(dòng)態(tài)程序下定期匯總案管情況進(jìn)行反饋，為領(lǐng)導(dǎo)把握全局提供決策參考，發(fā)揮參謀作用。反饋辦案分析要側(cè)重于辦案基本數(shù)據(jù)、案發(fā)規(guī)律的分析研判。反饋督查情況要側(cè)重于法律文書(shū)的規(guī)范制作、執(zhí)法工作存在的突出問(wèn)題、業(yè)務(wù)中亟需解決的問(wèn)題。針對(duì)辦案中的質(zhì)量問(wèn)題，要研究分級(jí)、分類采取恰當(dāng)?shù)念A(yù)警反饋方式。另一方面，業(yè)務(wù)部門(mén)在收到反饋情況后應(yīng)查明原因，責(zé)任到人，切實(shí)解決存在的問(wèn)題。對(duì)于經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題，案管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)從宏觀管理上改進(jìn)措施，反饋給領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門(mén)，并進(jìn)行過(guò)程調(diào)控。同時(shí)，通過(guò)綜合性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析從不同層面對(duì)辦案質(zhì)量和效率進(jìn)行橫向和縱向的比較，找出制約質(zhì)量和效率的原因并加以解決。

基層檢察機(jī)關(guān)案件管理工作要適應(yīng)當(dāng)前檢察工作的需要，必須要在職能定位和運(yùn)行機(jī)制上實(shí)現(xiàn)有效管理的轉(zhuǎn)變，是否真正轉(zhuǎn)變觀念、科學(xué)定位、健全機(jī)制關(guān)系到案件管理機(jī)構(gòu)主動(dòng)性、創(chuàng)造性是否能得到充分發(fā)揮。我們應(yīng)當(dāng)秉承探索之心，立足檢察業(yè)務(wù)發(fā)展，進(jìn)一步深入研究基層檢察機(jī)關(guān)案件管理的理論和實(shí)踐問(wèn)題，推動(dòng)案件管理工作取得新的成效。