淺析我國地方政府房屋限購令

錢 璐

(香港大學(xué)法學(xué)院，香港)

一、我國地方政府房屋限購令的性質(zhì)、特征及現(xiàn)實(shí)合理性

(一)我國地方政府房屋限購令的性質(zhì)

綜觀我國目前已出臺的地方政府房屋限購令，我們可以發(fā)現(xiàn)其多以“通知”“意見”的形式對外發(fā)布。例如:北京市房屋限購令以《北京市人民政府辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳文件精神進(jìn)一步加強(qiáng)本市房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》(以下簡稱《通知》)的形式出臺，上海市房屋限購令則以《關(guān)于本市貫徹〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知〉的實(shí)施意見》(以下簡稱《實(shí)施意見》)的形式發(fā)布，而太原市房屋限購令卻以《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的意見》(以下簡稱《意見》)的形式公布。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第五十二條、第五十三條的規(guī)定，此類“通知”“意見”并不屬于行政法律法規(guī)的范疇，而屬于“其他規(guī)范性文件”，其不具有法律規(guī)范意義上的約束力，只能在人民法院的裁判文書中被“引用”。

(二)我國地方政府房屋限購令的特征

1.形式多樣性。我國地方政府房屋限購令作為其他規(guī)范性文件，其表現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，主要以“通知”“意見”這兩種形式存在。以北京市、上海市以及太原市的房屋限購令為例，在名稱上，前者稱為《通知》，而后二者卻分別稱為《實(shí)施意見》《意見》。

2.效力雙重性。我國地方政府房屋限購令在法律效力上具有雙重性，即:內(nèi)部性和外部性。它不僅對行政系統(tǒng)內(nèi)部具有約束力，而且還對公民和房地產(chǎn)開發(fā)商等產(chǎn)生了外部法律效力。首先，地方政府房屋限購令屬于內(nèi)部行政行為，具有內(nèi)部性。所謂內(nèi)部行政行為，即行政主體基于行政隸屬關(guān)系針對內(nèi)部相對人而實(shí)施的行政行為。地方政府房屋限購令的制定機(jī)關(guān)是市級政府或政府辦公廳，發(fā)文文號為政字號或府字號，發(fā)文對象是各縣(市、區(qū))人民政府、市政府各委、辦、局、各市屬機(jī)構(gòu)、各開發(fā)區(qū)管委會，我們不難看出，此類房屋限購令實(shí)際上是市級人民政府或政府辦公廳作為上級行政機(jī)關(guān)對下級有關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種內(nèi)部行政行為。其次，不同于典型的內(nèi)部行政行為，地方政府房屋限購令兼具外部性。由于地方政府房屋限購令對住房信貸、住房交易、稅收征管等方面作了具體規(guī)定，故其不僅對行政組織系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生約束力，還在很大程度上限制了作為被管理者的行政相對人(實(shí)踐中多為房地產(chǎn)開發(fā)商和公民)的權(quán)利。如:廣大人民群眾的合法購房的權(quán)利就因地方政府房屋限購令的有關(guān)規(guī)定而遭到限制。

3.規(guī)范性。對于我國地方政府房屋限購令而言，它的規(guī)范性體現(xiàn)在義務(wù)的設(shè)定和權(quán)利的限制方面。即:它不僅對行政機(jī)關(guān)課以義務(wù)，還對房地產(chǎn)開發(fā)商、公民的相關(guān)權(quán)利加以限制。以“《通知》”為例，一方面，其大部分條文給發(fā)文對象設(shè)定了多種義務(wù)，用以實(shí)現(xiàn)調(diào)控樓市之目的。如:其第(三)條規(guī)定地方政府應(yīng)運(yùn)用一系列財(cái)政政策(如:投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息或注入資本金、稅費(fèi)優(yōu)惠等)來確定合理的租金水平，以吸引更多的機(jī)構(gòu)投資者參與公租房的建設(shè)和運(yùn)營，從而擴(kuò)大我國公租房的供應(yīng)規(guī)模，緩解住房緊張之局面，使更多百姓有房可住。另一方面，“《通知》”還對房地產(chǎn)開發(fā)商、公民的有關(guān)權(quán)利進(jìn)行了限制。例如:其第(五)條通過規(guī)定“提高土地增值稅預(yù)征率”這一措施來限制一些房地產(chǎn)開發(fā)商推出定價過高、預(yù)計(jì)增值額過大的樓盤;其第(七)條通過規(guī)定不低于60%的首付款比例和不低于基準(zhǔn)利率的1.1倍的貸款利率來對公民房屋信貸、購買住房的權(quán)利加以限制;其第(十)條更是明確提出限制公民購房的標(biāo)準(zhǔn)——將“戶籍歸屬”作為衡量限購與否及限購程度的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)用以限制購房主體之資格，進(jìn)而限制房屋買賣。

4.強(qiáng)制性。我國地方政府房屋限購令中所設(shè)定的義務(wù)是法律層面上的，具有強(qiáng)制性，即:義務(wù)人一旦違反義務(wù)就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。譬如，《通知》第(七)條規(guī)定:“銀行業(yè)監(jiān)管部門要加強(qiáng)對商業(yè)銀行執(zhí)行差別化住房信貸政策情況的監(jiān)督檢查，對違規(guī)行為要嚴(yán)肅處理”;第(九)條規(guī)定:“對擅自改變保障性住房用地性質(zhì)的，要堅(jiān)決糾正和嚴(yán)肅查處”;第(十一)條規(guī)定:“對擅自改變保障性住房用地性質(zhì)的，要堅(jiān)決糾正和嚴(yán)肅查處”。此外，“不得”“必須”等富有強(qiáng)制性語氣的詞匯在該限購令中也屢見不鮮。

(三)我國地方政府房屋限購令的現(xiàn)實(shí)合理性

自2003年以來，我國各大城市的房價開始穩(wěn)步上漲。隨著炒房軍團(tuán)在一線城市對房地產(chǎn)的“熱炒”，全國一線城市在2007年迎來了本世紀(jì)以來第一個房價高峰。雖然高漲的房價稍后有所回落，但自2008年，第二波高房價持續(xù)蔓延至二、三線城市。截至2010年，全國二、三線城市整體房價高出2008年平均房價至少3－4倍。在此情況下，全國絕大多數(shù)居民，尤其是一線城市的普通居民，根本無法承受如此高的房價，只能望樓興嘆，“蝸居”也因此成為了我國很多城市中的普遍現(xiàn)象。眾所周知，房屋乃民生必需品，而持續(xù)上揚(yáng)的房價卻使“住有所居”這一基本而簡單的民生需求變?yōu)榱松萃?/p>

在全國范圍內(nèi)，因住房所引發(fā)的社會矛盾在北京市顯得尤為激烈。根據(jù)《北京市2010年統(tǒng)計(jì)年鑒》，2009年北京市5000戶普通城鎮(zhèn)居民家庭每人每年的可支配收入是26738元，而根據(jù)有關(guān)部門權(quán)威數(shù)據(jù)，截止至2009年12月底，北京市商品房均價高達(dá)17500元/平米，二手房均價也達(dá)到14100元/平米。由此可見，北京市普通百姓的年均可支配的收入只能買下房屋的1－2平米。這些數(shù)據(jù)也表明“京城房價高，買房壓力大”已然成為一個不爭的事實(shí)，而居高不下的房價不僅透支著當(dāng)?shù)厥忻竦奈磥硐M(fèi)，也嚴(yán)重降低了他們的生活幸福指數(shù)。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，為了保障民生、維護(hù)公共利益，地方政府推出房屋限購令，通過行政權(quán)力對樓市的適當(dāng)介入來遏制房價、使樓市回歸理性，這本無可厚非，在目的上具有現(xiàn)實(shí)合理性。

二、我國地方政府房屋限購令完善的原則

(一)取其精華，保留正當(dāng)政策

堅(jiān)持“取其精華，保留正當(dāng)政策”這一原則意味著對于各地房屋限購令中規(guī)定的一些正當(dāng)?shù)?、既合理又合法的政策，我們?yīng)予以保留、繼續(xù)堅(jiān)持。

1.增加保障性住房的供應(yīng)。保障性住房是政府向中低收入家庭提供的具有社會保障性質(zhì)的住房，主要包括經(jīng)適房、廉租房和公租房。經(jīng)適房全稱經(jīng)濟(jì)適用房，是政府為保障低收入家庭之居住需要，以行政劃撥的方式提供土地，免收土地出讓金及城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等其他行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的住房。由于一些環(huán)節(jié)的稅費(fèi)被免除，經(jīng)適房的售價比同地段普通商品房要低很多。廉租房是政府以租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的方式，向住房困難的城鎮(zhèn)低保家庭提供的具有社會保障性質(zhì)的住房。公租房，即公共租賃住房，是由政府或公共機(jī)構(gòu)所有，以低于市場價或承租者能承受起的價格向本地中低收入家庭、新就業(yè)人員及外來務(wù)工人員出租的住房。由于價格低廉、租金便宜，保障性住房不僅惠及本地低收入家庭，而且其中的公租房還將惠及外來務(wù)工人員。故增加保障性住房的供應(yīng)，可以有效分流一部分購房需求，緩解商品住房供求壓力，進(jìn)而穩(wěn)定房價。

2.實(shí)行差別化土地增值稅預(yù)征率。所謂差別化土地增值稅預(yù)征率，即指在新開盤項(xiàng)目銷售前，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目的土地成本、建設(shè)成本和銷售價格等報(bào)送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門備案，經(jīng)稅務(wù)部門核定，根據(jù)住房的性質(zhì)及其預(yù)計(jì)增值率對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)預(yù)征土地增值稅。比如:對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按政策規(guī)定銷售各類保障性住房所得的收入，暫時不預(yù)征土地增值稅。對定價過高、預(yù)計(jì)增值額過大的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目則要依照有關(guān)辦法提高土地增值稅預(yù)征率。實(shí)行差別化土地增值稅預(yù)征率意味著房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將開盤項(xiàng)目定價愈高，它們獲利空間愈大，其需要繳納的預(yù)征稅款也就愈多。而過多的預(yù)征稅款將給這些開發(fā)企業(yè)的流動資金帶來明顯壓力，故為了獲得充裕的流動資金，合理定價成為了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)最好的選擇。因此，實(shí)行差別化土地增值稅預(yù)征率有利于促使樓市價格趨于合理，推動我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)、有序，健康的發(fā)展。

3.實(shí)行差別化住房信貸政策。實(shí)行差別化住房信貸政策是指銀行對居民的第一套自主性購房給予政策性貸款優(yōu)惠，如若居民仍想繼續(xù)向銀行貸款買第二套住房，就必須提高首付比例，適用更高的貸款利率。這樣的差別化住房信貸政策可以增加投資成本，讓預(yù)購買第二套住房的購房者對投資成本有所顧慮，從而有效地控制房地產(chǎn)市場過度投資，使得因炒房而飆升的房價有所下降。

(二)去其糟粕，改進(jìn)調(diào)控手段

由于地方政府房屋限購令之核心條文——以“戶籍歸屬”作為限購標(biāo)準(zhǔn)存在法律問題，故應(yīng)當(dāng)將其廢止。然而，否定一項(xiàng)制度莫不如改進(jìn)一項(xiàng)制度，使其充分發(fā)揮其制度功效。因此，我們在否定地方政府房屋限購令中失當(dāng)條文的同時，應(yīng)該解放思想，改進(jìn)調(diào)控樓市的手段，以期達(dá)到更好的政策效果。

1.深化房產(chǎn)稅改革。一方面，“征收房產(chǎn)稅”可以讓政府獲得替代性財(cái)政收入，從而改變“政府賣地”“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀。這樣的做法使政府不再通過“賣地”獲取財(cái)政收入，進(jìn)而促使其更加積極地向社會供應(yīng)土地。土地供應(yīng)增多會從根本上改變房地產(chǎn)市場的供需關(guān)系，在價值規(guī)律的作用下，高房價自然會有所下降。另一方面，“征收房產(chǎn)稅”可以有效地減少購房者對投資性住房的需求，從而進(jìn)一步削弱房地產(chǎn)市場的購房需求，促使房價回歸合理。目前，在我國，上海、重慶作為房產(chǎn)稅征收首批試點(diǎn)城市已經(jīng)開始對購房者征收房產(chǎn)稅。其他城市應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)滬、渝兩地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步研究推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的方案，積極穩(wěn)妥地深化房產(chǎn)稅改革，以更好地促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

2.適當(dāng)引流過剩投資性資本。國內(nèi)目前高通貨膨脹使大量民間投資性資本涌入房地產(chǎn)市場是造成我國房地產(chǎn)市場房價過高的又一原因，因此，適當(dāng)引流過剩投資性資本會在一定程度上緩解房地產(chǎn)市場投資過度之問題。以我國當(dāng)前的發(fā)展階段而言，高端服務(wù)業(yè)的開放是吸收貨幣最好的方式。譬如:國家可以更大力度地開放諸如民航、鐵路、電信、醫(yī)療等高端服務(wù)業(yè)，將過剩的投資性資本從房地產(chǎn)市場引至上述高端服務(wù)市場，從而減少房地產(chǎn)市場的投資性購房需求。購房需求一旦減少，房價回落也就指日可待。

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