對地方政府招商引資“兩主模式”的法學(xué)思考

文 劉樟南（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

長期以來，地方政府在招商引資中的地位、角色諸問題飽受詬病和質(zhì)疑，而且客觀上確實也已造成廣受關(guān)注的一系列問題。在此，筆者通過辨析地方政府在經(jīng)濟生活中的法律地位和角色，從法治的角度，解讀現(xiàn)狀，對相關(guān)問題的解決作些有益的思考。

一

問題引發(fā)于招商引資這一環(huán)節(jié)，但其蘊含的更深層次的問題實際上是：政府在包括并不限于招商引資的整個經(jīng)濟社會生活領(lǐng)域的法律定位。我國的基本經(jīng)濟形態(tài)是市場經(jīng)濟，而市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。因此，涉及對政府在市場經(jīng)濟條件下地位的界定，首先也就應(yīng)該從法治社會的基本理念這一層面來進行。

法治社會的政府在經(jīng)濟社會生活中的地位，應(yīng)按照憲政制度的有限政府模式來確認(rèn)。在我國，這也是由憲法規(guī)定的。依法設(shè)定地方政府的行政權(quán)力就成為關(guān)鍵。這“有限”體現(xiàn)的就只能是憲法及法律之“限”，即依法行政。而依法行政就要求行政權(quán)力主體必須依據(jù)法律、法規(guī)取得、行使行政權(quán)力并對行使權(quán)力的行為承擔(dān)法律責(zé)任。這主要應(yīng)有兩層含義：一是職權(quán)法定，就是指行政機關(guān)及工作人員的職責(zé)權(quán)力均是由法律創(chuàng)設(shè)的。即通常所說的“法無明文規(guī)定則禁止”。而且政府機關(guān)在實施行政管理過程中，在處理法律、法規(guī)和規(guī)章的關(guān)系時，還應(yīng)當(dāng)堅持法律優(yōu)位和法律保留原則。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是指行政機關(guān)依法取得和行使的行政權(quán)力，其承載著的實體內(nèi)涵就是相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，這意味著有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對稱、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究。

可見憲政制度下“有限政府”是法治的要求，而依法行政是實現(xiàn)“有限政府”的法制保障。結(jié)合我國已有的法律規(guī)定，對本文涉及的地方政府在社會經(jīng)濟生活領(lǐng)域的法律定位，可以從基本的質(zhì)和量兩個方面來作出界定：從質(zhì)的規(guī)定性看，地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)，所以地方政府不具備民商法學(xué)意義上或市場經(jīng)濟學(xué)意義上的利益主體地位，其取得和行使的行政權(quán)力是一種公權(quán)力，必須而且只能運用于公共利益、國家利益的服務(wù)，而不得用于追逐地方政府機關(guān)及政府工作人員自身私利益的最大化，從量的規(guī)定性看，地方政府機關(guān)及其取得、行使的行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)按“有限政府”模式，按依法行政的要求，嚴(yán)格地受到憲法和法律的約束，必須按職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等基本法學(xué)原則來運行。

二

比照上述法學(xué)理論，具體到招商引資這一環(huán)節(jié)上，實踐中就相去甚遠(yuǎn)。由于地方政府產(chǎn)生了“利益主體”和“權(quán)力主導(dǎo)”這種法學(xué)意義上的意識錯覺，由此形成了地方政府“利益主體化權(quán)力主導(dǎo)型模式”（文中簡化表達為“兩主模式”），并已在實踐中導(dǎo)致了法學(xué)意義上的災(zāi)難性局面。

多年來，招商引資工作體系通常的情形是，地方政府一方面組建專職的招商機構(gòu)，另一方面在政府所能覆蓋的所有行政體系內(nèi)均下達招商引資任務(wù)（許多地方甚至將黨委、人大、法院、檢察院也納入其中），由此形成政府主導(dǎo)、行政推動的“全員招商”體系。在實踐中，究其內(nèi)部可見兩個基本特征：一是政府利益主體化。上級的招商引資指標(biāo)作為主要指標(biāo)甚至是首要指標(biāo)下達后，立即成為政府各部門政績考核的重要甚至首要指標(biāo)，不僅涉及到該部門的地位、利益，甚至直達政府官員個人的仕途變遷，已然形成至關(guān)重大的利益內(nèi)核。因此，地方政府在招商引資工作中，幾乎自然而然地產(chǎn)生了對利益追逐的意識，進而在其他因素的綜合作用下就催生形成了政府成為利益主體的這種法學(xué)意義上的錯覺。政府由此當(dāng)然地成為招商引資方的談判主體，而所謂“政府搭臺、企業(yè)唱戲”只是為政府強力介入并構(gòu)筑一方談判主體找的“說法”而已。企業(yè)即使有招商引資愿望，相對于手握巨大行政權(quán)力的政府團隊則微不足道，故招商引資談判實際上在投資者和地方政府之間進行，政府的利益主體意識自然外化為政府成為談判主體。二是行政權(quán)力主導(dǎo)型。這是利益主體化的必然衍生的運行表現(xiàn)，這種主導(dǎo)力是由政府的強勢行政權(quán)力決定的，自居于談判主體地位的政府及政府官員在招資引資指標(biāo)化數(shù)量化的巨大行政壓力和利益激勵下，將行政公權(quán)力如何運用于最大可能迎合投資方的需要，主導(dǎo)了政府整個思維走向。而投資方也對地方政府行政權(quán)力的“含金量”也展開追逐，于是在政府提供給投資者的“投資環(huán)境”中，以行政權(quán)力的主導(dǎo)性運用而創(chuàng)造的“政策法律資源”成為重要的甚至是首要的部分。這樣，行政權(quán)力在主導(dǎo)了政府思維的同時，也在很大程度上對整個招商引資工作產(chǎn)生了導(dǎo)向性影響，至此招商引資形成“利益主體化權(quán)力主導(dǎo)型模式”。

上述意識錯覺以及相應(yīng)“兩主模式”的產(chǎn)生，中國數(shù)千年積淀的“皇權(quán)”、“官本位”等思想文化無疑是重要原因之一，而從我國體制改革以來的歷史看，更為原舊體制下“全能政府”的歷史怪胎。我國“全能政府”曾經(jīng)以一種絕對強勢狀態(tài)統(tǒng)治了整個國家和社會。到體制改革開始，整個國家面臨的當(dāng)務(wù)之急是經(jīng)濟增長和經(jīng)濟擴張，雖然改革以商品經(jīng)濟為藍本，但在百廢待興的歷史局面下，沒有現(xiàn)成的市場機制方面的基礎(chǔ)，甚至連堪當(dāng)其任的合理主體都沒有，即理應(yīng)作為市場行為主體和利益主體（如企業(yè)）的載體也沒有，國營、集體企業(yè)按計劃經(jīng)濟模式生存了幾十年，卻完全不具備承載歷史使命，作為市場經(jīng)濟主體的基本素質(zhì)和模樣，政府因此“責(zé)無旁貸”，行政作用力機制在當(dāng)時確實幾乎是唯一的選擇。其后的事實證明，由于行政作用力機制先天具有貫徹力強、運作效率高的特點，并且為組織者熟悉（在市場運作方面的無知無能此時并不十分重要），然后在不同階段不同程度導(dǎo)入商品經(jīng)濟理念和市場利益機制之后，中國經(jīng)濟爆發(fā)出了驚人的能量?？陀^地說，各地方政府30年來的招商引資工作既是當(dāng)時歷史的必然選擇，又確實起到了“救急”即促進經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實作用。但與此同時，一整套旨在強化政府行政系統(tǒng)運行來發(fā)展經(jīng)濟的激勵機制（包括利益內(nèi)核的設(shè)定），并運用行政權(quán)力達到經(jīng)濟發(fā)展目的的模式，就自然地被普遍接受甚至奉為經(jīng)典。政府及政府官員的“政府利益主體”及“行政權(quán)力主導(dǎo)”的意識錯覺由此而產(chǎn)生。

這種招商引資“兩主模式”的作用力，在一個法制嚴(yán)重缺位的歷史背景下，是極其危險的。其本身就包含了一個深刻的邏輯悖論：市場經(jīng)濟愈發(fā)展和發(fā)達，就愈需要弱化行政機制的作用，而在這種背景下，行政機制一旦被弱化，卻必然會導(dǎo)致經(jīng)濟運行的萎縮和停滯，因此，行政權(quán)力在發(fā)展市場經(jīng)濟的同時，又在窒息和扼殺市場經(jīng)濟原生具有的生命力。就本文關(guān)注的招商引資“兩主模式”，至少已在包括并不限于如下幾個方面造成了突出問題：在稅收方面制造了紊亂，種種合法性令人生疑的“減免”、“返還”被公開示人的同時，稅法“按實征收”的基本要求，被實際上操作成了“按需征收”，稅務(wù)部門只需要﹑企業(yè)也只要幫助其完成稅收目標(biāo)任務(wù)即可，而這一稅收計劃目標(biāo)往往就是地方政府充分考慮了投資者的預(yù)期之后的產(chǎn)物；對環(huán)境保護產(chǎn)生惡性干擾，地方政府重成交輕后果，“梯度承接”更成為捷徑思路，一些嚴(yán)重破壞環(huán)境的，甚至在發(fā)達國家（地區(qū)）受到法律禁止或限制的產(chǎn)業(yè)，卻在引進時大開“綠燈”，引進后又按承諾放任其生產(chǎn)經(jīng)營，加劇自然環(huán)境的惡化；造成國土資源的濫用和浪費，并成為國有資產(chǎn)非法流失的巨大缺口。土地資源所蘊含巨大市場利益，成為地方政府的籌碼，囤積土地、非法買賣、轉(zhuǎn)讓“黑地”、“以租代征”、“低地價”甚至“零地價”等，不一而足。

同樣嚴(yán)重甚至更令筆者擔(dān)憂的則是其社會性后果：一是政府權(quán)力尋租和腐敗滋生。在冠以“招商引資”之名后，政府及政府官員手中的行政權(quán)力能夠輕易突破法律約束而具備了更高的含金量，這自然成為“惠賄雙贏”權(quán)錢交易的物質(zhì)基礎(chǔ)，但在“招商引資”成交率幾乎成為壓倒一切的主題的背景下，這種權(quán)力尋租和腐敗行為，可以大行其道卻更難受到上級、法律、媒體，甚至當(dāng)?shù)毓姷年P(guān)注和追究。二是社會法制環(huán)境灰色化。投資者與地方政府“成交”之后，企業(yè)為政府違法“優(yōu)惠”而竊喜，但自知法律上的安全性完全不清晰，始終如劍懸頭頂；違法的招商引資行為，雖然有益于完成招商引資指標(biāo)，但自知違法，政府機關(guān)及官員也面臨由此帶來的巨大法律風(fēng)險。一旦發(fā)生重大變故，雙方都立即就會“裸露”在法律面前，輕則“得不償失”，重則完全可能導(dǎo)致滅頂之災(zāi)。

毋庸諱言，正是在“兩主模式”的強力推動下，結(jié)合我國法制建設(shè)方面尚未完善改革的沉疴，至今在社會經(jīng)濟發(fā)展實踐中已然產(chǎn)生了許多的嚴(yán)重后果，在立法、執(zhí)法、司法諸環(huán)節(jié)也造成嚴(yán)重混亂，筆者言之“法學(xué)意義上的災(zāi)難性局面”絕非危言聳聽。當(dāng)前嚴(yán)重的諸多問題，絕大部分都并非“無法可依”，問題的關(guān)鍵在于這些法律對地方政府的真正約束被嚴(yán)重弱化甚至掙脫了。其具體表現(xiàn)為：

首先，立法權(quán)的濫用。法律授予了地方政府的立法權(quán)，但這應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的限度之內(nèi)。許多“優(yōu)惠政策”都有違反法律優(yōu)位和法律保留原則的違法制作，而且就是沖著法律約束而來的。由于招商引資已經(jīng)演繹成了地區(qū)間的競爭，在初期的“資源豐富”、“交通便利”、“人杰地靈”、“歷史悠久”之類的喧囂之后，地方政府似乎感到這在競爭中并未構(gòu)成優(yōu)勢，而且“同質(zhì)化”嚴(yán)重，所以自然轉(zhuǎn)向自己手中的行政權(quán)力，對其進行“創(chuàng)新”和“挖潛”，正是在一輪又一輪的追逐攀比中，“有限政府”的理念更是蕩然無存，各種違法制作的紅頭文件卻紛紛出臺，并成為地方政府招商引資的最大賣點和行政依據(jù)。

其次，執(zhí)法的松弛弱化。這種狀況在現(xiàn)實中最為復(fù)雜。為了“提供寬松環(huán)境”，除少數(shù)地方敢于明文規(guī)定違法限制執(zhí)法之外，絕大部分地方采取的是五花八門的 “變通方式”。其基本運行特點是建立在一種“只可意會”的“信任”之中：政府內(nèi)部上下級之間、執(zhí)法部門與企業(yè)之間，遵循“點到為止”的規(guī)則，大量的違法行為就在這種狀況下被縱容了。必須看到這種狀況是非?？膳碌?，這也是本文前面提及社會法制環(huán)境灰色化及企業(yè)、政府機關(guān)及官員擔(dān)負(fù)法律風(fēng)險的最大“黑洞”?！柏?fù)罪”狀態(tài)中的企業(yè)不僅必須花成本千方百計和執(zhí)法者“保持友誼”，而且在與政府發(fā)生利益沖突的時候，更多的只能服從，無法與執(zhí)法者平等對恃。政府機關(guān)內(nèi)部也會殫精竭慮顧及于各自的法律風(fēng)險，執(zhí)法工作因此成為“高危職業(yè)”。一旦“出事”，政府官員上下級之間、政府官員與企業(yè)老板之間，出于自保，必定會產(chǎn)生許多背叛、失信、攻擊，社會風(fēng)氣及人際關(guān)系也相應(yīng)變得非常陰暗。這都是因為一個嚴(yán)重的偏差：政府的行政權(quán)力和責(zé)任與義務(wù)都是剛性的，而剛性的義務(wù)概念被地方政府有意無意地偷換成為“權(quán)利”，竟然在手握剛性權(quán)力的同時卻在義務(wù)方面注入了彈性，在與投資者的關(guān)系中體現(xiàn) “意思自治”。

第三，司法的傾斜。司法環(huán)境是法律環(huán)境中最集中的表現(xiàn)。我國憲法及有關(guān)組織法和訴訟法對司法公正等方面都有明確規(guī)定，但在地方政府招商引資環(huán)節(jié)中，行政權(quán)力已經(jīng)成為對司法公正的最大威脅。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國長期以來在理論界屢遭詬病的行政與司法的關(guān)聯(lián)關(guān)系，本就在體制上難以保證司法的獨立、公正。這種病灶在“招商引資”的強勢壓迫下，表現(xiàn)得尤為突出，司法機關(guān)在法律之外甚至法律之上，必須考慮“營造良好的投資環(huán)境”，甚至其本身就有招商引資任務(wù)，司法公正從何言起？盡管司法權(quán)依法應(yīng)受到監(jiān)督機關(guān)（如國家權(quán)力機關(guān)）的監(jiān)督，但實踐中這種監(jiān)督也往往被置于招商引資需要的框架內(nèi)，自身也“被拖下了水”，這種監(jiān)督自然難以寄予厚望了。于是，不少地方社會法治秩序因此而紊亂，投資者（企業(yè)）在法律上的地位也被分出三六九等，甚至產(chǎn)生一些享有“治外法權(quán)”的群體或個人。

三

根據(jù)本文前面陳述的法學(xué)原理及現(xiàn)實分析，可以看到地方政府在招商引資環(huán)節(jié)中表現(xiàn)出來的“利益主體”和“權(quán)力主導(dǎo)”是一種法學(xué)意義上的意識錯覺，這種意識錯覺外化而成的“兩主模式”，不僅在實踐中具有很大的危險性，而且也有悖于法學(xué)的基本原理。

（一）關(guān)于政府利益主體化

如前如述，地方政府作為國家的行政機關(guān)和地方同級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，不具備民商法學(xué)或市場經(jīng)濟學(xué)意義上的獨立利益主體的法律地位，而當(dāng)層層下達全面鋪開的招商引資指標(biāo)，與政府機關(guān)的考核、官員個人仕途直接掛鉤之后，招商引資立即具有了強烈的利益驅(qū)動機制。行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部為加強系統(tǒng)自身的管理、提高效能，設(shè)計以利益為內(nèi)核的激勵懲罰機制無可厚非，而這絕對不能超越法律的定位成為地方政府利益主體化及談判地位主體化的理由。由于歷史文化等原因，政府及政府官員辯識自身法定身份的意識和能力本身就非常有限，而重大利益直接強勢帶入以后，政府機關(guān)及政府官員更難恪守住作為公共行政主體、實現(xiàn)公共利益或國家利益的法定角色，產(chǎn)生自身就是“利益主體”的意識錯覺幾乎就是必然的。

（二）關(guān)于政府權(quán)力主導(dǎo)型

由于有了利益主體定位的意識錯覺，地方政府在其利益內(nèi)部性和最大化欲望的驅(qū)使下，自然產(chǎn)生了一脈相承的“權(quán)力主導(dǎo)”意識錯覺，政府不僅認(rèn)為自己可以將法律授予的行政公權(quán)用于招商引資，而且還直接將其予以“權(quán)利化”以求得自身利益。為此不惜大規(guī)模運用行政權(quán)力，而實際上，在我國《憲法》及法律中，并無對地方政府在招商引資方面的權(quán)力義務(wù)和責(zé)任方面的明文規(guī)定，而實踐中被作為“法律淵源”的諸多紅頭文件之類的東西，本質(zhì)上也多是違法制作，所以，地方政府在招商引資中使用的行政權(quán)力，在法理學(xué)上可謂來源不明，本質(zhì)上是一種濫用。政府在法理上具有發(fā)展經(jīng)濟的職能，但這在實踐中的謬誤在于概念被偷換，“有限政府”在經(jīng)濟發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)作為公共利益的管理服務(wù)者而進入，而且必須只能在職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等原則的約束下行使權(quán)力，而在權(quán)力主導(dǎo)意識錯覺引導(dǎo)下的地方政府，則已然不是這應(yīng)有的合理合法的角色概念了。

“兩主模式”強力運行，在實踐中，幾乎就演繹構(gòu)成了法學(xué)意義上的災(zāi)難性后果。然而由于招商引資的基本目標(biāo)是經(jīng)濟發(fā)展，在實踐中，地方政府，也已經(jīng)將其作為輕蔑法律的理由。所以對其作出經(jīng)濟學(xué)意義上的本質(zhì)性判斷是絕對必要的，而且同樣重要的是對其真實經(jīng)濟效益作出評估，因為這都是法學(xué)分析乃至法律創(chuàng)設(shè)所必須的基本價值起點。

招商引資（或經(jīng)商投資）在經(jīng)濟學(xué)意義上的終極涵義，是在盡可能大的范圍內(nèi)尋求或完成更合理的資源配置，而在市場經(jīng)濟的條件下，這種配置應(yīng)當(dāng)主要依托市場（利益）機制來完成，其本質(zhì)上講是一種市場行為，行為主體即應(yīng)為市場經(jīng)濟的基本單元主體，即企業(yè)（或其他形式的獨立利益主體），這種行為也理應(yīng)為企業(yè)行為，地方政府無論是法學(xué)意義上還是經(jīng)濟學(xué)意義上都不應(yīng)成為主體。

經(jīng)濟行為當(dāng)然以追求效益指標(biāo)為最高目標(biāo)，法律對此也是高度認(rèn)同。但是，當(dāng)?shù)胤秸故境鲆幌盗械慕?jīng)濟增長如GDP之類指標(biāo)，按照“結(jié)果說明一切”的簡單邏輯，來證明招商引資的豐碩成果時，甚至在證明法律成為“羈跘”時，“兩主模式”在經(jīng)濟學(xué)上的謬誤實際上也并未消失。即使僅從效益評估的角度看，那些孤立的、縱向的比較而得出的“業(yè)績”，也是不準(zhǔn)確不科學(xué)的。任何經(jīng)濟資源要素，都會因其自然特性或價值而對經(jīng)濟增長作出貢獻，所以對其在某種配置狀態(tài)下是否具有積極效能作陳述，意義并不大，更重要更科學(xué)的評定應(yīng)當(dāng)在如下兩個方面作出：（1）參與配置的諸經(jīng)濟要素的單元效能及組合效能是否發(fā)揮到最大化？即必須進行機會成本的思考和評定，“少虧當(dāng)盈”的另一種表述為“少盈當(dāng)虧”，某種或某些資源價值沒能在某種配置狀態(tài)下釋放充分，這已經(jīng)構(gòu)成經(jīng)濟學(xué)意義上的浪費和虧損。（2）特定配置的代價成本是否能控制到最小化？應(yīng)當(dāng)評定的不僅是直接經(jīng)濟成本，而且更主要的是宏觀社會成本代價，許許多多的社會成本都會最終轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟成本。

正是因為這些“輝煌業(yè)績”都缺失機會成本和社會成本的評審，甚至各資源要素的價格都是被扭曲了才強行形成的配置，它們極有可能就是今后花巨大的代價來進行矯正的“欠債”。由于政府在行政機制下運作，只需要對上級指標(biāo)單向地負(fù)責(zé)，所以對機會成本和社會成本的考評就自然被省略了。客觀地講，這種考評在技術(shù)上要予以量化是極其困難的，但這正好是政府應(yīng)承擔(dān)的角色，在計劃經(jīng)濟體制逐漸被淘汰之后，這種考評或控制就體現(xiàn)在法律（價值）之中，比如稅法、國土資源法、環(huán)境保護法諸法律，就在客觀上體現(xiàn)在更宏觀更長遠(yuǎn)的層面上，對機會成本和社會成本的考評和控制，對社會﹑經(jīng)濟發(fā)展而言是絕對必需的。這也許在考驗著國家法律創(chuàng)設(shè)的經(jīng)濟學(xué)智慧，但絕不是地方政府可以藐視的。而“兩主模式”下，地方政府正好就是通過拒絕法律來拒絕了這種考評控制，這就是筆者對那些“輝煌業(yè)績”嗤之以鼻的原因。由此可見，即使從經(jīng)濟學(xué)意義上看，在“兩主模式”下，政府也是在突破法律做著其不該做的事，而且沒有做好。

可見，地方政府在招商引資工作中表現(xiàn)出來的“利益主體”及“權(quán)力主導(dǎo)”意識，實在是一種法學(xué)意義上的錯覺而已，而由此衍生的“兩主模式”在實踐運行中，行政權(quán)力因違法使用而異常強大已成為普遍現(xiàn)象，而憲政制度要求的立法權(quán)和司法權(quán)對其的制約則已異常弱小，這些已成為地方政府法學(xué)意義上的意識錯覺運行過程最典型的外部特征，不僅如此，它已經(jīng)在實踐中無視法律對社會﹑經(jīng)濟發(fā)展在宏觀上的長遠(yuǎn)價值，這更是現(xiàn)代法學(xué)理論不能接受的。

四

如前所述，政府本身的確具有促進經(jīng)濟發(fā)展的職責(zé)和功能，政府機關(guān)管理者制定并實施以一定利益為內(nèi)核的激勵懲罰機制的確也非常合理和必要，而且也不能排斥行政權(quán)力的運用。但筆者注意到，在歐美及其它地區(qū)先進國家卻并沒有因此而導(dǎo)致我國已然的嚴(yán)重局面。

按照我們對“招商引資”這一經(jīng)濟過程的理解，相對于歐美等經(jīng)濟發(fā)達國家而言，其同一或最為接近的經(jīng)濟過程，其官方及理論界則更多地采用了“投資促進”這一表述。即使有其他表述，但其實際運行也基本上是按投資促進來進行的，這并非單純語義表述上的差別。

當(dāng)代世界經(jīng)濟領(lǐng)域，投資促進已是一種極為普遍的經(jīng)濟現(xiàn)象，其中，表現(xiàn)出較高法治水準(zhǔn)且運行效果較好的國家（地區(qū)）及其投資促進機構(gòu)組織，根據(jù)與政府的內(nèi)在關(guān)聯(lián)程度，可劃分為三種類型：一是政府直接設(shè)立，如美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會，英國投資局等。二是受到政府資助或授權(quán)的民間經(jīng)濟團體，如美國大量存在的商會、韓國的投資支援中心等。三是獨立于政府的各種專門從事咨詢服務(wù)的實體企業(yè)。這在發(fā)達國家已是存在并發(fā)展多年的行業(yè)，以純粹企業(yè)化經(jīng)營的模式，為投資者提供服務(wù)。

將先進國家“投資促進”與我國“兩主模式”招商引資對比，可以看出，二者都是通過政府的努力，通過政策、法律、財政、金融手段，當(dāng)然也包括行政權(quán)力的運用，致力于改善、提升社會的企業(yè)生存環(huán)境和條件來提高投資者的投資意愿和信心，促進經(jīng)濟增長及社會發(fā)展，增強本國或本地區(qū)的綜合實力以贏得競爭。二者的根本差別是運行中政府角色的法律地位迥然不同，“法定至上”是先進國家“投資促進”的最重要最基本的法學(xué)特征。這從“投資促進”的語義表述上也可看出：政府居于旨在“促進”的第三方位置，而這正是憲法制度下政府地位“法定至上”的正常表現(xiàn)。集中地體現(xiàn)在利益主體是與否和權(quán)力主導(dǎo)型是與否這兩個方面：

首先，在歐美先進國家，政府不構(gòu)成一方利益主體，不充當(dāng)投資的授方或受方，而是作為法定的第三方角色，主要著力于創(chuàng)造公平、開放而透明的投資環(huán)境。比如在美國，對外國投資者沒有設(shè)立專門的法律，政府也奉行中立政策。其運行保持了公共服務(wù)的基本定位，體現(xiàn)了對市場機制配置資源的尊重，即使政府也有促進投資的宗旨或意愿，但在法定原則上，政府機關(guān)無法屈從于自身內(nèi)部性利益追求而將手中的行政公權(quán)力“權(quán)利化”，因為其行政權(quán)力在體制上受到立法、司法的嚴(yán)格約束。同時立法、司法、執(zhí)法諸部門不可能負(fù)擔(dān)投資促進方面的指標(biāo)任務(wù)，相反卻必須嚴(yán)格地以法制的要求對投資促進進行監(jiān)督和控制。這也正是法治國家對政府角色的定位之體現(xiàn)。而在我國現(xiàn)有兩主模式的招商引資工作中，政府機關(guān)正是在自身利益主體化的驅(qū)使下，法律約束被行政權(quán)力以各種方式?jīng)_破了，為此才造成了前述災(zāi)難性局面。

其次，在歐美先進國家，政府的行政權(quán)力在投資促進環(huán)節(jié)中不具有主導(dǎo)型特征，而處于相對從動的地位，以提供公共服務(wù)為基本內(nèi)容，即使涉及行政權(quán)力的運用，也被法律規(guī)定限制于這一范疇。政府即使有意在某些方面放松管制以促進投資，也必須從合法性環(huán)節(jié)入手，一切都必經(jīng)在嚴(yán)格的法律（包括實體內(nèi)容和程序?qū)彾ǎ┑目蚣軆?nèi)進行。而在我國招商引資模式下，政府雖然對投資者并無法律意義上的支配權(quán)，但卻因可以輕而易舉突破法律界限運用行政權(quán)力來迎合投資者，這使行政權(quán)力的濫用不可避免。如果說產(chǎn)生這種權(quán)力主導(dǎo)意識錯覺的過程在于地方政府本身，那么，中國法律沒能夠有效地抑制住這種錯覺的外化運行，則就不得不說是中國法制建設(shè)自身的悲哀了。

五

筆者無意全盤否定我國當(dāng)前地方政府招商引資工作，全球各國投資促進進行得如火如荼，就說明了其重要性和必要性。但“兩主模式”的招商引資工作亟需按照法治要求進行規(guī)范，這已經(jīng)成為不爭之實。為此應(yīng)從如下兩個層面來實施。

首先，必須把招商引資還原于其經(jīng)濟學(xué)意義上的市場本性，把市場機制的建設(shè)與完善作為頭等大事來抓?，F(xiàn)有市場經(jīng)濟機制和體制，要承載起應(yīng)有的資源配置功能的能力還很弱，這一方面為政府的介入提供了理由和需求，而同時產(chǎn)生著政府“幫倒忙”的危險。所以，建立和完善我國市場經(jīng)濟體系，是解決當(dāng)前招商引資現(xiàn)存偏差的根本立足點。

然而，市場機制建設(shè)與法制建設(shè)是互為條件，相互制約和相互促進的。我國目前招商引資工作造成的惡果無不與法制缺陷和缺失有直接的關(guān)系?！皟芍髂Ｊ健痹从诘胤秸畠?nèi)部性利益沖動，根本上解決這個問題涉及包括政治體制在內(nèi)的綜合改革，這已不是本文有意研究的范圍，僅從當(dāng)前法治的要求而言，必須做到的就是強化立法和司法對行政權(quán)力的剛性制約，“有限政府”的本質(zhì)才能得到固化和體現(xiàn)。而且正因為“內(nèi)部性利益沖動”的解決尚待時日，“外部性法律強壓”更成為當(dāng)務(wù)之急。

其次，具體到當(dāng)前如何在招商引資工作中，可以如下幾方面抓起：一是從思想上、認(rèn)識上重新定位。盡管上述意識錯覺以及其外化運作的“兩主模式”有其產(chǎn)生的歷史客觀性，但是時至今日，中國社會經(jīng)濟已然發(fā)生了巨大和深刻的變化，根據(jù)這些變化，在學(xué)習(xí)教育的同時，首先就要立足于加強法治建設(shè)，建立政府招商引資工作展開的合法性平臺，使地方政府準(zhǔn)確辯識自身在新的歷史條件下的身份和權(quán)限的合法性，并與此相符地行使其行政權(quán)力。

二是在組織模式方面，改變現(xiàn)有政府設(shè)立專職機構(gòu)，同時全員動員的格局而著重于創(chuàng)新招商引資社會體系，培育中介組織，專業(yè)性與企業(yè)自主性合一的招商市場，在運作過程上，逐漸弱化行政色彩。可參照先進國家投資促進方面的成熟做法，結(jié)合我國實際，大力培育專業(yè)性社會中介組織，使招商引資工作社會化、市場化、公開化，從而實現(xiàn)政府對招商引資活動介入由直接向間接，由微觀向宏觀，由行政向市場的轉(zhuǎn)型。

三是調(diào)整中央地方的權(quán)力和利益分配格局，使行政考評指標(biāo)科學(xué)化和合法化，以弱化本文所述意識錯覺的引導(dǎo)力。一方面，抑制地方政府單純追求GDP等經(jīng)濟指標(biāo)的沖動。多年來已經(jīng)實行的中央地方財政“分灶吃飯”，客觀上使所有地方政府都面臨巨大的經(jīng)濟發(fā)展壓力，形成（地方）政府之間的激烈競爭，中央為從全局掌控出發(fā)，作過些努力，如擴大垂直管理的范圍，并似乎還有擴大的趨勢，旨在弱化地方政府對執(zhí)法的影響，但畢竟仍然限于行政機關(guān)內(nèi)部配置的有限調(diào)整，而不是從法治完善的角度來控制，故地方政府及地方政府官員，在作為“利益主體”的超強意識的驅(qū)動下進行的擴張面前作用大打折扣。另一方面，弱化招商引資作為政府考評、影響官員個人前途的地位。正是在這兩者交叉作用下，無論地方政府機構(gòu)還是地方政府官員，都不可避免地對招商引資本身產(chǎn)生了利益渴求，這種利益機制形成后，政府或官員自然產(chǎn)生了利益主體意識錯覺。

四是工作重點的轉(zhuǎn)移，把緊盯投資者的眼光轉(zhuǎn)移到營造區(qū)域內(nèi)市場機制培育和法制環(huán)境優(yōu)化上來，把真正更多地發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，作為法治政府、有限政府的目標(biāo)，變與投資商談判為主為以提供更多更好的公共服務(wù)為主。