農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元發(fā)展研究

文/李 庚（西安郵電大學(xué)人文社科學(xué)院，陜西西安 710121）

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境

薩繆爾森給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，公共產(chǎn)品是指“每個人對這種產(chǎn)品的消費，不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少”，并指出公共產(chǎn)品具有非競爭和非排他的特性。從理論上來講，農(nóng)村公共產(chǎn)品在本質(zhì)上與城市公共產(chǎn)品并無差別，都是具有完全的或一定的非競爭性和非排他性，滿足其成員公共需求的產(chǎn)品。但從形式上來講，由于農(nóng)村的生活方式和生活環(huán)境與城市的生活方式與生活環(huán)境大不相同，農(nóng)村的公共需求與城市的公共需求存在一定程度的差別，例如，水利治理和病蟲害防治就是農(nóng)村居民特有的公共需求。根據(jù)非競爭性和非排他性程度的不同，可將農(nóng)村公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩大類。純公共產(chǎn)品包括社會秩序、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等；準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括水利興修、農(nóng)技推廣等。

總體而言，當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)民的公共需求，存在總量少、質(zhì)量低、績效差、結(jié)構(gòu)性失衡等問題，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，供給總量不足。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民需求，例如農(nóng)村義務(wù)教育投入不足、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足、醫(yī)療服務(wù)投入不足等。第二，供給績效較差。本身農(nóng)村公共產(chǎn)品投入就較少，由于種種原因，很大一部分供給還偏離了農(nóng)民當(dāng)下的需求，沒有取得預(yù)期成果，造成部分資源浪費。第三，供給結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中重視道路、橋梁等硬件設(shè)施，忽視秩序、安全等軟件建設(shè)。重視公共產(chǎn)品提供、忽視公共產(chǎn)品維護(hù)。第四，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政府權(quán)責(zé)不對等。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，各級政府間事權(quán)財權(quán)不對等，下級政府如鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有極少的財權(quán)卻具有較大的事權(quán)，在財政上只能依靠上級的轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付的效率和公平性卻難以保障，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中效率和公平的雙重缺失。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的上述問題與我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體較為單一有很大關(guān)系，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要依賴政府，市場和社會組織的作用較為弱小。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，因為公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性，市場是無法通過提供此類產(chǎn)品獲利的，因此對此類產(chǎn)品的供給是缺乏動力的。為了克服市場失靈，遏制公共產(chǎn)品供給中存在的搭便車問題，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的充分供給，必須由具有征稅權(quán)的政府來提供公共產(chǎn)品。但由于政府能力不足，官僚機構(gòu)固有的頑疾，產(chǎn)生了公共產(chǎn)品供給的低效率問題。而且，隨著政府征稅規(guī)模的擴大，公共財政不堪重負(fù)，政府越來越缺乏足夠的資金來提供公共產(chǎn)品。多中心治理學(xué)派突破了“政府中心論”的局限性，認(rèn)為公共產(chǎn)品的供給不能僅僅依靠政府承擔(dān)，而應(yīng)將市場、政府及其他社會組織均視為在公共產(chǎn)品供給中不可或缺的主體，主張建立政府、市場、社會組織三者互相依賴與多元合作的公共事務(wù)治理模式。在我國當(dāng)前階段，隨著公共需求的日益多樣化和市場機制、社會組織的逐步成熟，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，從繁瑣事務(wù)中解脫出來，把一些生產(chǎn)經(jīng)營活動通過簽訂合同等方式轉(zhuǎn)移給社會其他組織，如社會組織、私人部門來完成。

二、各公共產(chǎn)品供給主體的特點分析

（一）政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的特點

在所有的組織中，政府具有最強的強制性和公益性。它所提供的公共產(chǎn)品能使一定范圍內(nèi)的幾乎所有人受益或受害［1］。政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品是指憑借政府的強制力和公共財政為保證，以權(quán)威手段提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。由于純公共產(chǎn)品具有非排他和非競爭的特性，使得在農(nóng)村純公共產(chǎn)品供給過程中“搭便車”現(xiàn)象十分普遍，市場機制無法獲利，因此對此類公共產(chǎn)品缺乏足夠的生產(chǎn)動力。政府組織的權(quán)力和運行經(jīng)費均來自于人民，自然應(yīng)該承擔(dān)此類農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。政府供給的優(yōu)點是能保證公共產(chǎn)品供給的公平性，同時，其供給產(chǎn)品供給由公共財政支持，經(jīng)費上比較有保障。但政府供給的缺點也很明顯，就是對農(nóng)民需求缺乏回應(yīng)，供給形式較為單一，無法滿足多樣化需求，并且供給的效率低下，此外對政府財政有較大壓力。

（二）市場供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的特點

公共產(chǎn)品根據(jù)競爭性和排他性的程度可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。具有部分競爭性或部分排他性的公共產(chǎn)品可以由市場來提供。一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展農(nóng)民的需求日益多樣化，單純的政府供給無法滿足；另一方面，部分農(nóng)民也具有了一定的經(jīng)濟實力，有意愿在市場上購買符合自己需求的產(chǎn)品。而因為這部分產(chǎn)品具有一定的排他性，市場可以通過提供這類產(chǎn)品來獲利，也有充足的動機去提供此類產(chǎn)品。市場機制的優(yōu)點是效率高，能夠迅速對這類需求做出反應(yīng)，并且通過市場競爭提供種類繁多的公共產(chǎn)品，滿足農(nóng)民多種需求，且只要有利可圖，資金較有保障。此類模式的缺點是公平性較差，不能用于提供基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品。

（三）社會組織供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的特點

我國社會組織主要包括社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位三類，具有民間性、非營利性、公益性等基本特征。社會組織以自愿性或半自愿性的方式實現(xiàn)公共利益，是處于企業(yè)自愿性的市場機制和政府強制性的行政機制之外的“第三種制度安排”。社會組織供給公共產(chǎn)品是指社會組織（第三部門）不以盈利為目的，在一些公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域發(fā)揮職能優(yōu)勢提供公共產(chǎn)品的模式［2］。由于社會組織的成員與草根階層有較多交往，能夠更清楚地知道其真正的需求，因而提供公共產(chǎn)品有較強的針對性，供給的績效比政府模式好，供給的公平性比市場模式好，可以在很大程度上解決公共產(chǎn)品供給過程中的“政府失靈”和“市場失靈”問題。但其缺陷同樣鮮明，即高質(zhì)量人才募集困難和經(jīng)費籌措困難，很大程度上束縛了組織運行和提供公共產(chǎn)品的能力。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元發(fā)展

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的基礎(chǔ)性作用

在市場和社會組織獲得一定程度發(fā)展的今天，政府應(yīng)向“有限型”和“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)化，新公共管理學(xué)派認(rèn)為政府的作用是“掌舵而不是劃槳”，主張政府應(yīng)該把執(zhí)行職能完全交給市場或社會組織去完成。但是重視市場和社會組織的作用并不能否定政府在多中心治理中的地位。由于政府本身具有的組織優(yōu)勢、財政優(yōu)勢和權(quán)威性，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中具有不可替代的地位。

首先，政府是農(nóng)村基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的提供者?；A(chǔ)性公共產(chǎn)品一般具有較強的非排他性和非競爭性，市場缺乏足夠的獲利動機去提供此類產(chǎn)品?；A(chǔ)性公共產(chǎn)品與農(nóng)民生活息息相關(guān)，從性質(zhì)上來講，也不能由追求效率的市場來提供，必須由政府機制提供以保證其公平性。政府直接提供的基本公共產(chǎn)品主要指，第一，底線生存服務(wù)，包括基本生活保障、社會救濟等，以確保農(nóng)民的生存權(quán)；第二，公眾發(fā)展服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療等，以確保必需的發(fā)展權(quán)；第三，公共安全服務(wù)。政府提供此類公共產(chǎn)品的優(yōu)點是可以保證社會公平，不因為某些農(nóng)民的貧困而無法享受此類產(chǎn)品。在此類公共產(chǎn)品的政府直接供給中，要理順各級政府間的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，做到財權(quán)事權(quán)相對等。

其次，政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的安排者。多中心治理認(rèn)為政府不再是公共產(chǎn)品唯一的供給主體，但并不意味著政府責(zé)任的缺失。政府的責(zé)任不僅體現(xiàn)在直接提供公共產(chǎn)品，而且更重要的責(zé)任在于做出一定的制度安排，調(diào)動一起社會力量，滿足農(nóng)民的多元化公共需求。

再次，其它供給主體的培育者。目前經(jīng)濟學(xué)主流理論認(rèn)為，私人部門和社會組織是介入公共產(chǎn)品供給的重要一環(huán)。但在我國現(xiàn)階段，私人部門和社會組織介入公共產(chǎn)品供給的程度嚴(yán)重滯后于社會需求，使得我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府處于壟斷的地位，不僅給政府財政造成很大壓力，而且因為官僚體制的“供給主導(dǎo)型”模式造成供給與農(nóng)民需求的脫節(jié)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的績效較差。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，從全能型政府向有限型政府、從統(tǒng)治型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，積極培育包括私人組織和社會組織在內(nèi)的多重供給主體，既減輕了自身負(fù)擔(dān)又提高了供給效率。

復(fù)次，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)管者。政府是唯一有法律權(quán)威對市場和社會組織進(jìn)行監(jiān)督、管理的組織。在引入市場模式和社會組織模式打破政府壟斷供給地位，提高公共產(chǎn)品供給效率的同時，要注意防范私人部門的壟斷和社會組織的腐敗問題。目前有的民間組織以社會公益為旗幟，實際從事不正當(dāng)?shù)闹\利活動，募集的資源往往主要為這些組織成員享有，真正的幫助對象沒有獲益或獲益很少。政府不僅要營造一個透明、公平的供給環(huán)境，還要加強對其他組織的監(jiān)管，在提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的同時，保證供給的公平性。

（二）發(fā)展各類農(nóng)民合作組織，促進(jìn)供給主體的多元化

在我國現(xiàn)階段，政府具備了一定的財力對農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行必要的建設(shè)，但由于我國地域廣大、地區(qū)發(fā)展不均衡，農(nóng)民的公共需求多種多樣，單純依靠政府負(fù)擔(dān)不僅加大了財政負(fù)擔(dān)，在經(jīng)濟方面較為困難，而且政府供給體制是一種從上到下的“供給主導(dǎo)”體制，所供給的物品很可能與農(nóng)民真正需求產(chǎn)生偏差。可以通過農(nóng)民合作的方式來生產(chǎn)某些公共產(chǎn)品。農(nóng)民們自己建立合作組織，以合作的方法提供農(nóng)村公共產(chǎn)品曾經(jīng)在我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中貢獻(xiàn)過巨大的作用，這種供給方式不僅更為經(jīng)濟，而且從“供給主導(dǎo)”變?yōu)椤靶枨笾鲗?dǎo)”，供給的公共產(chǎn)品具有很強的針對性，能夠滿足農(nóng)民的真正需求。

要建立農(nóng)民合作組織，需要做到以下幾個方面。首先，轉(zhuǎn)變政府職能，使其承擔(dān)必要的社會職能。農(nóng)民合作組織要想自我發(fā)展，關(guān)鍵是完成其“造血”功能，即落實這些組織的相應(yīng)職能。這就要求政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，凡農(nóng)民合作組織能夠有效調(diào)節(jié)，能夠自律管理的事項，政府都要退出，為農(nóng)民合作組織的發(fā)展提供空間。這樣使農(nóng)民合作組織成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的一個重要組成，切實起到履行公共責(zé)任、提供公共服務(wù)的責(zé)任。其次，改善農(nóng)民合作組織的運行環(huán)境。改變現(xiàn)行對社會組織的雙重管理體制為“備案制”，為農(nóng)民合作組織的發(fā)展松綁。此外在資金、稅收方面給予必要的支持，以促進(jìn)其發(fā)展。第三，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，強化村民自治。通過形式多樣的民主制度，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本區(qū)域的公益事業(yè)建設(shè)項目進(jìn)行投票表決，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“供給導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給具有很強的針對性。

（三）進(jìn)行多種形式的市場化運營

部分的農(nóng)村公共產(chǎn)品具有一定的排他性或競爭性。有些物品只符合非排他性和一定的競爭性，這種物品實際上是“公有私益物品”，也就是常說的“公有池塘物品”。有些物品具有非排他性的特點，在消費上不具有競爭性，但這種特點到一定程度就會消失，出現(xiàn)競爭性和排他性的問題，這就是“俱樂部物品”。這些產(chǎn)品可以由市場機制來提供，首先，此類物品具有一定的排他性和競爭性，市場可以從供給此類物品中獲利，因而有供給的動力。其次，一般來說，此類物品不是不可或缺的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，在公平與效率的選擇中，可以適當(dāng)向效率傾斜。

根據(jù)安排者、生產(chǎn)者和消費者之間的動態(tài)關(guān)系，可以將公共產(chǎn)品提供的方式分為四大類，如下表所示［3］。

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市場化運營可以采取如下方式：

政府間協(xié)議，一個政府可以付費給其他政府以購買其服務(wù)。例如一個未設(shè)高中的地方學(xué)區(qū)把自己學(xué)區(qū)的學(xué)生送到臨近學(xué)區(qū)的高中接受教育并向該學(xué)區(qū)支付費用。

合同承包，指政府通過簽訂合同雇傭私有部門提供公共服務(wù)，費用由政府支出。如鄉(xiāng)村道路維修、垃圾收集、路燈維修等。

特許經(jīng)營，政府授予企業(yè)在一定時間和范圍提供某項公共服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，并準(zhǔn)許其通過向用戶收費或出售產(chǎn)品以回收投資并賺取一定利潤，這種方式適合諸如電力、天然氣、污水處理等。與合同承包一樣，政府是安排者，私人企業(yè)是生產(chǎn)者。兩者的區(qū)別是合同承包是政府付費給生產(chǎn)者，特許經(jīng)營是消費者付費給生產(chǎn)者。

補助，為了避免由于收費將社會弱勢群體排除在服務(wù)之外，在實行收費的同時，可以采取補助和憑單的辦法對有關(guān)人群進(jìn)行補貼。補助一般是將補貼發(fā)放給政府職能部門，由其免費或低價提供服務(wù)，補貼的形式可能是資金或其他低息貸款等。

憑單是圍繞特定物品而對特定消費者群體實施的補貼。與補貼不同的是，補貼把資助給了生產(chǎn)者，而憑單是補助消費者，使其在市場上自由選擇物品。

通過上面這些手段和方式，將原來主要由政府直接提供的具有一定競爭性和排他性的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)由市場提供，實現(xiàn)了提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量的目標(biāo)，也實現(xiàn)了市場對公共資源的優(yōu)化配置。而用者付費制度的實施能夠吸引市場主體參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，以實現(xiàn)供給中的競爭態(tài)勢，達(dá)到供給均衡，在一定程度上實現(xiàn)了效率和公平的有效結(jié)合。

［1］席恒.公與私：公共事務(wù)運行機制研究［M］.北京：商務(wù)印書館，2003:34.

［2］董明濤，孫玨.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式選擇研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2010（07）.

［3］E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］.周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社，2002，69-70.