印度傳統(tǒng)行政文化對中國特色行政文化構(gòu)建的方法論啟示

文/禚明亮（中國社會科學(xué)院研究生院，北京102488）

中國行政管理體制改革與中國特色社會主義行政文化的構(gòu)建需要吸收和借鑒世界其它國家的有益經(jīng)驗和教訓(xùn)。印度作為前殖民地國家、后起的發(fā)展中國家、“金磚四國”之一，在諸多方面與中國有著類似的地方。毛澤東同志曾經(jīng)說過，印度“過去的命運和將來的道路和中國有許多類似之點”。本文試圖對印度傳統(tǒng)行政文化弊端和具體措施進行分析，其經(jīng)驗與教訓(xùn)或許能為中國行政文化的構(gòu)建提供某些啟示。

一、何謂“行政文化”

“行政文化”這一概念的提出最早得益于美國著名政治學(xué)者加布里埃爾·阿爾蒙德和西德尼·維巴于1963年出版的一本具有劃時代歷史意義的著作——《公民文化——五國的政治態(tài)度和民主》。在書中，阿爾蒙德和維巴不僅給出了政治文化的經(jīng)典概念，還對政治文化研究領(lǐng)域的基本框架進行了明確界定，這就使得其后的比較政治學(xué)者基本上沿用了《公民文化》中的概念定義和研究領(lǐng)域，即使有所改變，也多是在其基礎(chǔ)上進行的創(chuàng)新和發(fā)展。由于行政文化是政治文化的一個子范疇，因此該書對“行政文化”這一概念的提出和發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。行政文化是與行政管理密切相關(guān)的，在行政管理過程中形成的、具有一定穩(wěn)定性和身特點的一種文化形態(tài)，“行政文化是文化的一個組成部分。它與國家行政體系相關(guān)，包括人們行政行為的態(tài)度、信仰、感情和價值觀，以及人們所遵循的行政方式和行政習(xí)慣等”［1］，行政文化通過行政行為、行政心理、行政體制對任何特定的社會行政活動都產(chǎn)生著復(fù)雜、潛在、多樣的影響。

中國共產(chǎn)黨歷來高度重視行政管理體制改革。在黨的十七大報告中，正式將“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”確立為未來工作的重點。胡錦濤總書記在中共中央政治局2008年2月23日第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，建設(shè)服務(wù)型政府是堅持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議于2008年2月27日通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，強調(diào)深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性，提出轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府機構(gòu)改革，加強依法行政和制度建設(shè)。黨的十八大報告指出，行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求，要按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。行政文化是政治文化的重要組成部分，研究中國行政管理體制改革與建設(shè)必須重視對行政文化的分析和研究，吸收與借鑒世界其它國家的優(yōu)秀經(jīng)驗，也顯得尤為重要。

二、印度傳統(tǒng)官僚主義行政體制：弊端與改革

隨著殖民體系的瓦解，印度等第三世界國家（包括中國）在國際舞臺上逐漸嶄露頭角，這些國家面臨著共同的難題是饑餓、貧窮、失業(yè)、文盲、社會不公平等，因此這些國家所面臨的首要任務(wù)是依靠中央政府的力量來逐步解決這些問題，在這一過程中中央的權(quán)力相對加強、地方的權(quán)力得到削弱，大多形成了官僚主義的行政體制。隨著傳統(tǒng)行政體制弊端的逐漸增多、人們權(quán)力意識的增強，這種中央統(tǒng)管式的體制不斷遭到人們的質(zhì)疑。1929年,英國高等法院首席法官G·休厄特勛爵所發(fā)表的《新專制》一書，就將這種“無所不包、無所不在、無所不知的體制”稱為“新專制”。

（一）印度官僚主義行政體制的弊端

印度中央統(tǒng)管式的體制無法有效地回應(yīng)人民群眾的要求、愿望和期盼。將自己視為公眾利益的自我欽點的保護人和解釋者。雖然這種體制中的成員是拿公共財政去為民做事，但卻自我感覺是為人民謀福利。印度這種行政體制的表現(xiàn)不是作為一種服務(wù)者，而更像是一個統(tǒng)治階級，其行為方式充滿了貴族氣派、孤傲主義和壓迫性。這種體制過多第強調(diào)“按程序辦事”，效率不高。

印度行政機構(gòu)中的人員逐年增多，嚴(yán)重影響了組織力量和行政效率。1958年，英國歷史學(xué)家、政治學(xué)家西里爾·諾斯古德·帕金森（Cyril Northcote Parkinson）通過長期調(diào)查研究，出版了《帕金森定律》(Parkinson's Law)一書。帕金森經(jīng)過多年調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)一個人做一件事所耗費的時間差別如此之大。在行政管理中，行政機構(gòu)會像金字塔一樣不斷增多，行政人員會不斷膨脹，每個人都很忙，但組織效率越來越低下。這條定律又被稱為“金字塔上升”現(xiàn)象。

在民主國家里，行政辦事人員理應(yīng)成為人民的公仆，為人民服務(wù)。而事實上，印度公務(wù)員倒成了人民的主人。他們的工作不是為了滿足人民群眾的利益和愿望，卻藐視或無視人民的意見和利益。在工作中，他們嚴(yán)重脫離群眾，忙碌于自我利益、裙帶關(guān)系和徇私枉法。

政治腐敗是造成印度腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的主要原因。印度腐敗現(xiàn)象如此之嚴(yán)重，有人甚至戲稱“之所以誠實辦事，是由于缺少去腐敗的機會”。行政人員依附于各政治派別，難以做到公正。按理講，政府行政人員應(yīng)當(dāng)保持政治上的中立，應(yīng)當(dāng)按照憲法、人民和國家發(fā)展的要求來開展自己的工作，不能依附于任何政黨、領(lǐng)袖或意識形態(tài)，在政治上保持不偏不倚。而事實上，在印度，出現(xiàn)了所謂的“政治官僚主義”。行政人員嚴(yán)重政治化，為了獲得利益，不惜與某些政治領(lǐng)袖結(jié)盟。他們完全根據(jù)官員們的意愿來調(diào)整自己的立場。他們只為那些欣賞自己的官員們提供政策建議，不惜一切代價取悅這些官員，以保證自己的位置。有人指出，這是用“印度調(diào)整服務(wù)”取代了“印度行政服務(wù)”。

官僚主義作風(fēng)將印度政府的工作撕裂成彼此獨立的部分，每個部分追逐自己的需要而沒有恰當(dāng)?shù)靥幚砗门c其它部分的關(guān)系。可能的結(jié)果是，這些分離的部分認(rèn)為自己就是一個獨立的單位，滿足在自己的小王國里，最終導(dǎo)致自生自滅。印度官僚主義行政體制很大程度上以現(xiàn)有地位為導(dǎo)向，愛好傳統(tǒng)，主張保守主義，抵制改革和創(chuàng)新。

印度官僚主義行政體制形成了印度獨特的行政文化，其主要特征包括傲慢、重人情、徇私、自我滿足、政策懈怠、受規(guī)則與規(guī)定的嚴(yán)重束縛、缺乏首創(chuàng)性、無視人性、目光短淺、對民主制度和民主進程冷漠等等。事實上，世界上許多發(fā)展中國家的行政體制都或多或少地帶有這些弊端，雖然在這些國家里，上述種種弊端不斷遭到人們的譴責(zé)和批判，但這已經(jīng)成為它們行政文化的一部分。

（二）印度行政體制改革的目標(biāo)與主要措施

印度行政體制改革的目標(biāo)是增強行政體制的責(zé)任性、回應(yīng)性、開放性、透明性、人民性與發(fā)展性。自上個世紀(jì)90年代以來，印度政府采取了多項措施來實現(xiàn)上述改革目標(biāo)，其中包括制定公民憲章、保證信息權(quán)利、社會審計、電子政務(wù)、反腐和凈化行政系統(tǒng)、迅速有效的申訴解決制度、賦予地方更多的權(quán)力等。

其中最重要的一條措施是落實《信息權(quán)利法案》。印度國會通過了《印度信息權(quán)利法案(2005）》，此法案通過建立中央信息委員會和州立信息委員會，保障公眾對權(quán)力部門控制的信息的獲取權(quán)利，以加強權(quán)力機構(gòu)工作的透明度和可靠性。2005年6月15日起開始實施。該法案保證人們能夠容易地查看政府工作的各種信息，有效地避免了腐敗和暗箱操作，能夠保證行政工作的透明度。正如印度學(xué)者所指出的，“所有公民都有權(quán)利獲得政府掌握的信息，信息對于公民來保護和實現(xiàn)其基本權(quán)利是至關(guān)重要的。從更廣泛的意義上講，獲得信息的權(quán)利是一種有力的工具，可以用來打破長期存在于公民與政府之間的秘密城墻?！保?］

另外一項措施是引入“公民憲章”概念?！豆駪椪隆肥怯Ｊ攸h領(lǐng)袖梅杰于1989年上臺執(zhí)政以來在行政改革方面所采取的重要措施。1991年7月，英國政府以白皮書的形式提出“公民憲章”，要求公共部門明確制定顧客可期得到公共服務(wù)的質(zhì)量和水準(zhǔn)的文件，并聲明承諾保證達(dá)到這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。目前，制定和執(zhí)行公共服務(wù)的“憲章”，已經(jīng)成為歐洲國家公共部門改革的共同趨勢，印度也引入了這一先進制度。各種機構(gòu)和服務(wù)部門將出版發(fā)行它們的憲章。出版這些憲章旨在迅速地提供公共服務(wù)、保持服務(wù)質(zhì)量和提供某些服務(wù)賠償。公民憲章的規(guī)劃一開始就大張旗鼓地進行。公民憲章確定了六項原則：發(fā)布服務(wù)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)；透明和信息公開；公民的選擇與咨詢建議；提供服務(wù)要對公民友好；當(dāng)事情出錯時可以糾正；提供服務(wù)要“物有所值”。聯(lián)邦政府一些部門、機構(gòu)和組織當(dāng)中有115個公民憲章；邦政府的機構(gòu)和組織也制定了650多個公民憲章［3］。很明顯，這一制度的引進將保證信息能夠傳播到廣大人民群眾中去，并監(jiān)督和反饋行政部門的不當(dāng)影響。根據(jù)這一精神要求，印度成立各種各樣的公共申訴機制，如“消費者論壇”、“地區(qū)申訴委員會”等等。這些組織的設(shè)置將促使公務(wù)員更加負(fù)責(zé)任地工作?！坝《?997年的改革行動計劃要求在每一個政府組織內(nèi)部建立一個“公眾投訴辦公室”，這也是改革中的重要機構(gòu)設(shè)置。在印度中央政府層面有兩個與投訴有關(guān)的機構(gòu)：一個是人事、公眾投訴和退休金部 (Ministry of Personnel，Public Grievances and Pensions)下屬的行政改革與公眾投訴局，負(fù)責(zé)制定印度政府部門、機構(gòu)和組織的投訴體系制度化的指導(dǎo)原則，而不涉及對具體投訴的處理；另一個是中央政府內(nèi)閣秘書處下設(shè)的公眾投訴總局，作為一個對冤情和投訴調(diào)查的機構(gòu)，主要針對那些在內(nèi)部機制和行政當(dāng)局中沒有得到伸冤的投訴者，主要負(fù)責(zé)保障對冤情處理的公平、客觀和公正［4］。

印度政府建立了明確責(zé)任、提高效率、功績評判的一套評價體系，具體制定了一份詳細(xì)的任務(wù)清單，由印度行政服務(wù)人員來完成。不僅對于行政人員職位升遷，而且對于他們是否留任的考核都要依靠他們是否提供了滿意的服務(wù)產(chǎn)品為依據(jù)。他們的能力、態(tài)度和個人品質(zhì)都被列為考察的范圍之內(nèi)。

印度政府還建立了一套社會審計制度。印度政府認(rèn)為印度是一個民主國家，人民是國家的主人。行政機構(gòu)的設(shè)置就是為了為民眾服務(wù)。因此，每一位國家的主人查閱公務(wù)員的賬目、維持公務(wù)員的責(zé)任心就是一項基本義務(wù)。社會審計或公共審計制度的制定就是以此為目標(biāo)的。民眾使用信息權(quán)利法案獲得行政人員工作的具體細(xì)節(jié)，將這些信息記錄與他們的現(xiàn)實表現(xiàn)相比對。這就給行政人員帶來了極大的公共壓力，使他們不敢做出錯誤的政策。

印度政府還成立了“第二屆行政改革委員會”以規(guī)范國內(nèi)的公共行政改革，其中公民服務(wù)改革占有優(yōu)先位置。印度第二屆行政改革委員會針對政府中的無效率、回應(yīng)性低、公共服務(wù)較差等問題，關(guān)注行政改革的很多領(lǐng)域。這一屆行政改革委員會到目前共提交了15個改革報告，提出了許多行政改革的重要建議，內(nèi)容涉及到落實和保障公民信息權(quán)利、促進農(nóng)村就業(yè)、公共倫理、地方治理、人事管理、電子政務(wù)建設(shè)、組織機構(gòu)調(diào)整等。其中提出的很多較為重要的建議都被政府采納，對于改善行政系統(tǒng)、提高行政能力、加強政府治理等方面都發(fā)揮了重要作用。

此外，印度政府還積極推廣電子政務(wù)的應(yīng)用和發(fā)展。印度政府在第十個五年計劃中撥出4．92億美元的預(yù)算用來發(fā)展電子政務(wù)。在此基礎(chǔ)上，印度制定了國家電子政務(wù)計劃(2003—2007)，不過該計劃直到2006年5月才得到內(nèi)閣批準(zhǔn)。政府推行的國家電子政務(wù)計劃試圖全面奠定電子政務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)并為印度電子政務(wù)長期快速發(fā)展提供推動力。為執(zhí)行這個計劃，要求每個政府部門把預(yù)算的2%用于發(fā)展電子政務(wù)。在行政管理中應(yīng)用計算機和互聯(lián)網(wǎng)將有利于提高行政者的透明性、責(zé)任性、開放性、回應(yīng)性和發(fā)展性，有可能改變印度的行政文化，將使得“善治”的概念演變?yōu)椤半娮觾?yōu)秀”、“電子有效”和“電子有力”的政府。

三、印度行政文化構(gòu)建給中國的方法論啟示

（一）依據(jù)中國國情、政情，建立中國特色行政文化

雖然印度和中國有很多相似之處，本文也對自上個世紀(jì)90年代以來印度的行政制度改革和行政文化構(gòu)建的弊端和改革措施進行了簡要梳理，目的不是將這些經(jīng)驗或教訓(xùn)生搬硬套到中國，而是要啟發(fā)我們從自身國情出發(fā)，探討和研究一套符合中國國情的行政文化，這是我們從事中國特色行政文化研究的基本指導(dǎo)方針。但絕不拒絕從優(yōu)秀做法中汲取有益經(jīng)驗，為我所用。如完善申訴機制、推進政務(wù)公開和電子政務(wù)的發(fā)展等。本文認(rèn)為中國特色行政文化的構(gòu)建需要堅持三個原則：第一，馬克思主義實事求是的方法論原則，即要把中國特殊的國情和政情，作為我們觀察和思考中國特色行政文化構(gòu)建的基礎(chǔ)；第二，從群眾中來到群眾中去的群眾路線。馬克思認(rèn)為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是物質(zhì)財富和精神財富的創(chuàng)造者，中國特色行政文化的構(gòu)建離不開廣大人民群眾的歷史主體性和實踐首創(chuàng)性；第三，要有宏大廣闊的國際視野，甄別借鑒的敏銳眼光。印度傳統(tǒng)的官僚主義行政體制的某些弊端在中國的表現(xiàn)亦比較明顯，我們在構(gòu)建中國特色行政文化的過程中要采取措施有效地規(guī)避這些弊端帶來的風(fēng)險，嘗試從根本制度上鏟除這些弊端產(chǎn)生的根源。由于長期受傳統(tǒng)文化的影響以及現(xiàn)實制度的不完善，這應(yīng)當(dāng)是一個漫長的過程，我們絕不能期望畢其功于一役。

（二）豐富中國行政管理實踐、完善行政制度體系建設(shè)是建構(gòu)中國特色社會主義行政文化的理論基礎(chǔ)和制度根基

中國特色社會主義行政文化的建構(gòu)必須以中國特色社會主義政治建設(shè)實踐為根本理論來源，且是唯一的來源。這里就牽扯一個如何豐富實踐，如何進行制度建設(shè)的問題。我們認(rèn)為要解決這個問題，必須首先解決包括中國特色行政文化如何真實地反映中國行政實踐、中國特色行政文化如何體現(xiàn)一個社會主義國家的行政特質(zhì)、中國特色行政文化是否先進，是否成熟的評價標(biāo)準(zhǔn)是什么等問題。本文著重從方法論原則談點啟示，至于具體豐富和完善的措施，還需要學(xué)術(shù)界進一步研究。

（三）堅持人民主體地位是建構(gòu)中國特色社會主義行政文化的價值論原則

科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，中國的政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)“五位一體”的建設(shè)都要堅持以人為本的價值尺度和方法論原則。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話中,胡錦濤要求:“每一個共產(chǎn)黨員都要把人民放在心中最高位置,尊重人民主體地位,尊重人民首創(chuàng)精神”。胡錦濤在黨的十八大報告中再次強調(diào)堅持人民主體地位。由此看出，堅持人民主體地位是我們黨和國家今后政治、經(jīng)濟和文化生活的重點，這為中國特色社會主義行政文化的構(gòu)建提出了價值方面的目標(biāo)。因此，不管未來中國特色行政文化怎么建，路子怎么走，堅持人民主體地位應(yīng)當(dāng)是我們堅持貫徹始終的價值論原則。

［1］李炳炎.當(dāng)代中國行政文化亟待重構(gòu)［J］.學(xué)習(xí)月刊，2009（12下）

［2］加布里埃爾·阿爾蒙德和西德尼·維巴.公民文化——五國的政治態(tài)度和民主［M］.浙江人民出版社，1989.

［3］西里爾·諾斯古德·帕金森.帕金森定律.甘肅文化出版社，2004.

［4］M．Mohanty:India:Social Development Report 2010，Delhi:Oxford University Press，2010，160．

［5］孫彩紅.印度行政改革的主要舉措及啟示［J］.政治學(xué)研究，2011（06）