撒切爾政府養(yǎng)老金改革及其對(duì)中國(guó)的啟示

文/李貴強(qiáng) 朱建明（.成都理工大學(xué)，四川成都 60059；.四川證監(jiān)局，四川成都 6004）

20世紀(jì)80年代，撒切爾夫人對(duì)英國(guó)福利制度進(jìn)行了全面調(diào)整，包括住房、醫(yī)療就業(yè)、貧困補(bǔ)貼等方面的改革。其中，撒切爾政府對(duì)英國(guó)養(yǎng)老金體制的重塑，成效突出，影響深遠(yuǎn)。他山之石，可以攻玉。養(yǎng)老金體制一旦形成，將有很強(qiáng)的制度依賴(lài)性。制度調(diào)整需要做好頂層設(shè)計(jì)，做好提前規(guī)劃。我國(guó)養(yǎng)老金制度正處于制度形成的關(guān)鍵時(shí)期，認(rèn)真研討英國(guó)撒切爾政府養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義養(yǎng)老金體制，具有較強(qiáng)的啟示意義。

一、改革背景：危機(jī)到來(lái)之前的主動(dòng)調(diào)整

二戰(zhàn)后，英國(guó)在《貝弗里奇報(bào)告》影響下，實(shí)施了激進(jìn)的社會(huì)福利改革。1946年的《國(guó)民保險(xiǎn)法》形成了戰(zhàn)后英國(guó)養(yǎng)老金制度的貝弗里奇模式，它以統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一支付的國(guó)家基本養(yǎng)老金（Basic State Pension，BSP）為單一支柱，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公民的責(zé)任。國(guó)家基本養(yǎng)老金由于統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一支付，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金待遇與個(gè)人收入的關(guān)聯(lián)，致使對(duì)國(guó)家財(cái)政信賴(lài)性過(guò)強(qiáng)，一方面國(guó)家養(yǎng)老金支付的不斷攀升；另一方面養(yǎng)老金待遇卻長(zhǎng)期停滯于“反貧困”的較低水平，不能滿足新成長(zhǎng)的中產(chǎn)階級(jí)的進(jìn)一步需求。

1961年，保守黨政府推出“等級(jí)養(yǎng)老金”，開(kāi)啟了收入關(guān)聯(lián)型的養(yǎng)老金模式探索，但因支付標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，未能徹底推行。1975年工黨政府通過(guò)《1975年社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老金法》（Social Security Pensions Act 1975）， 推出了國(guó)家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金（State Earnings-Related Pension Scheme,SERPS）， 并 于1978年開(kāi)始正式實(shí)施。這標(biāo)志著英國(guó)國(guó)家補(bǔ)充養(yǎng)老金制度正式形成，貝弗里奇福利模式出現(xiàn)了第一條裂痕。從制度邏輯說(shuō)，SERPS對(duì)收入關(guān)聯(lián)的強(qiáng)調(diào)，具有積極的意義，但它是以國(guó)家更加深度的介入附加養(yǎng)老金為前提的，并以現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)作。從中長(zhǎng)期看，隨著制度日益成熟，伴隨老齡化危機(jī)和全球化沖擊，英國(guó)未來(lái)的財(cái)政將承受很大壓力。1978年之后，針對(duì)SERPS制度走向的不同選擇，成為英國(guó)養(yǎng)老金改革的主要分歧。

20世紀(jì)70年代以后，隨著全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，以及英國(guó)經(jīng)濟(jì)固有缺陷的積累爆發(fā)，出現(xiàn)了“英國(guó)病”。但從國(guó)際比較來(lái)看，當(dāng)時(shí)英國(guó)國(guó)家基本養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)很低，第二支柱的SERPS制度剛剛實(shí)施8年，遠(yuǎn)未進(jìn)入支付期，英國(guó)養(yǎng)老金支付短期尚不存在困難。但1979年撒切爾上臺(tái)后開(kāi)始對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革。就此而言，撒切爾政府的養(yǎng)老金改革，有很強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)因素和主動(dòng)調(diào)整的意味，是對(duì)針對(duì)未來(lái)危機(jī)的提前的制度重塑。

二、改革過(guò)程：漫長(zhǎng)的制度調(diào)整

撒切爾夫人上臺(tái)后，對(duì)社會(huì)保障制度實(shí)施全面“瘦身”，養(yǎng)老金領(lǐng)域首當(dāng)其沖。1980年，國(guó)家基本養(yǎng)老金采取新的指數(shù)調(diào)整方式；1985年《社會(huì)保障法》針對(duì)提前離職者，規(guī)范了養(yǎng)老金“遷移價(jià)值”，為實(shí)施個(gè)人養(yǎng)老金提供了必要準(zhǔn)備；1986年，政府走出關(guān)鍵一步，在《1986年社會(huì)保障法（Social Security Act 1986）》中重構(gòu)了英國(guó)的多支柱養(yǎng)老金體制，實(shí)現(xiàn)了英國(guó)養(yǎng)老金制度的根本轉(zhuǎn)型。

（一）第一階段改革

1980年，財(cái)政大臣杰弗里.豪在1980/1981財(cái)政年度預(yù)算中提出要調(diào)整國(guó)家基本養(yǎng)老金指數(shù)化方式，之前年度指數(shù)化調(diào)整是以平均工資水平和零售物價(jià)指數(shù)（RPI）中較高者為準(zhǔn)，現(xiàn)改為與零售物價(jià)指數(shù)（RPI）掛鉤。由于平均工資水平歷史數(shù)據(jù)上長(zhǎng)期高于RPI漲幅，這個(gè)參數(shù)調(diào)整影響不小，大大減少了國(guó)家基本養(yǎng)老金長(zhǎng)期支付水平。Taylor Gooby（1999）提到，一位男性可領(lǐng)取的國(guó)家基本養(yǎng)老金占全國(guó)職員平均薪酬的比重由1981年的31.7%下降到1990年的 25.4%。［1］

20世紀(jì)80年代初的幾年中，英國(guó)養(yǎng)老金政策的走向成為英國(guó)各界關(guān)心的核心話題。各政黨、社會(huì)團(tuán)體和學(xué)術(shù)界都進(jìn)行了積極的討論和激烈的交鋒，其中，有兩個(gè)問(wèn)題引發(fā)了關(guān)注。第一，就業(yè)流動(dòng)性大大增加后，如何保障提前離職人員的養(yǎng)老金待遇。第二，如何控制由于人口老齡化和SERPS成熟后，未來(lái)可預(yù)期的養(yǎng)老金支出危機(jī)。其中，第二個(gè)問(wèn)題因?yàn)樯婕笆欠窬S持現(xiàn)有的“國(guó)家基本養(yǎng)老金+SERPS”的養(yǎng)老金模式，是關(guān)鍵問(wèn)題。

20世紀(jì)70年代中期以后，西方社會(huì)的失業(yè)問(wèn)題日益突出，提前離職成為普遍現(xiàn)象。為此，1985年《社會(huì)保障法》規(guī)定提前離職雇員享有原繳費(fèi)養(yǎng)老金利益的“遷移價(jià)值”（Transfer Value），具體可通過(guò)轉(zhuǎn)移到新雇主養(yǎng)老金計(jì)劃、保留在原雇主養(yǎng)老金計(jì)劃中和取出已積累養(yǎng)老金價(jià)值等三種方式。Nesbitt（1995）認(rèn)為，這是建立競(jìng)爭(zhēng)性養(yǎng)老金市場(chǎng)的第一步，1985年《社會(huì)保障法》為推出個(gè)人養(yǎng)老金創(chuàng)造了合適的環(huán)境。

1983年11月，保守黨政府成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)養(yǎng)老金改革進(jìn)行研究，并任命國(guó)務(wù)秘書(shū)諾曼.富勒負(fù)責(zé)委員會(huì)。1985年6月，富勒提出意見(jiàn)咨詢(xún)報(bào)告（綠皮書(shū)）：《社會(huì)保障改革》（Reform of Social Security）［2］， 對(duì)英國(guó)的社會(huì)保障制度進(jìn)行了全面分析論述。其中有兩個(gè)關(guān)鍵的建議：一是逐步退出并取消SERPS計(jì)劃，二是建立完全積累制的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。然而，綠皮書(shū)引發(fā)的激烈反彈卻是保守政府沒(méi)有想到的。由于連產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（CBI）和全國(guó)養(yǎng)老基金協(xié)會(huì)（NAPF）這樣的保守黨傳統(tǒng)盟友出于對(duì)職業(yè)養(yǎng)老金利益的考慮，也反對(duì)完全取消SERPS；英國(guó)財(cái)政部因擔(dān)心取消SERPS會(huì)產(chǎn)生“雙重支付”而導(dǎo)致財(cái)政開(kāi)支激增，也激烈反對(duì)。1985年12月，新出臺(tái)的政府白皮書(shū)提出，將保留SERPS，并繼續(xù)強(qiáng)調(diào)推出個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。最終，《1986年社會(huì)保障法》被艱難通過(guò)，這成為撒切爾福利改革的標(biāo)志性事件。

（二）第二階段改革

1986年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)《1986年社會(huì)保障法》，1987年4月開(kāi)始部分實(shí)施，1988年4月全面實(shí)施。法案立足全面檢視英國(guó)福利供給，并以養(yǎng)老金為核心進(jìn)行了全面的“福利瘦身”，事實(shí)上重塑了英國(guó)的養(yǎng)老金制度。法案的重點(diǎn)內(nèi)容包括：［3］

1.推出個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。法案認(rèn)為個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃是最能體現(xiàn)個(gè)人責(zé)任與動(dòng)力的養(yǎng)老金計(jì)劃，明確規(guī)定個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃是完全積累制的貨幣購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃，由保險(xiǎn)公司和其它金融機(jī)構(gòu)以養(yǎng)老金信托形式提供，個(gè)人自由選擇。為鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃開(kāi)展，政府提供財(cái)政支持：國(guó)民保險(xiǎn)捐中有5.8%（個(gè)人繳費(fèi)的2%，雇主繳費(fèi)的3.8%）退回給個(gè)人養(yǎng)老金賬戶；在1993年前退出原SERPS計(jì)劃而參加的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的，政府額外提供2%國(guó)民保險(xiǎn)捐額度的特別獎(jiǎng)勵(lì)金（退出職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的不享受）。

2.改革職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。大力鼓勵(lì)私營(yíng)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。從1988年4月開(kāi)始，全面強(qiáng)制推行職業(yè)養(yǎng)老金制度。鼓勵(lì)雇主提供繳費(fèi)確定型職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃（DC計(jì)劃），改變當(dāng)時(shí)大部份職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃是待遇確定型計(jì)劃（DB計(jì)劃），可能不能應(yīng)對(duì)將來(lái)老齡化危機(jī)的問(wèn)題。鼓勵(lì)“協(xié)議退出”SERPS計(jì)劃，對(duì)1986年后“協(xié)議退出”的SERPS建立的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，再給予2%國(guó)民保險(xiǎn)捐折扣。加強(qiáng)對(duì)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃監(jiān)管，修改達(dá)到“最低保證養(yǎng)老金”（GMP）的責(zé)任，養(yǎng)老金信托將代替政府提供GMP年度上調(diào)支付保障。強(qiáng)調(diào)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃應(yīng)自愿參與，雇員有參與個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃而不參與職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的自由等。

3.調(diào)整“國(guó)家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃”（SERPS）相關(guān)規(guī)定。調(diào)整養(yǎng)老金支付參數(shù)，全面消減養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)。SERPS養(yǎng)老金計(jì)算的年化重估收入每年計(jì)算參數(shù)之前為1.25%，法案調(diào)整為1%，這樣，養(yǎng)老金替代率（RR）從1999/2000財(cái)年開(kāi)始，將逐步從25%逐步下降為2009/2010財(cái)年的20%。修改重估收入計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，由原來(lái)的計(jì)算最好20年平均收入作為參數(shù)，調(diào)整為全部工作期（理論上男子為49年，女子為44年）平均收入進(jìn)行重估。鰥寡養(yǎng)老金從原來(lái)可享受配偶100%養(yǎng)老金下降為最多享受50%，同時(shí)加上其本人SERPS養(yǎng)老金，不能超過(guò)國(guó)家規(guī)定的最高限額。以及已婚婦女、單親父母和殘疾人士需要工作滿20年才能獲得全額SERPS等。

1987年10月26日，英國(guó)《1986年金融服務(wù)法》（1987年第二號(hào)補(bǔ)充條款）引入了自主附加自愿供款（FSAVC）規(guī)定，提出雇員或自雇人員在主要的養(yǎng)老金計(jì)劃之外，可單獨(dú)自愿繳費(fèi)，并由養(yǎng)老金信托以完全市場(chǎng)化方式營(yíng)運(yùn)附加自愿供款。

三、改革反思：制度重塑得以實(shí)施的原因

從新制度主義角度看，撒切爾政府完成了似乎難以完成的“制度重塑”任務(wù)。保羅.皮爾遜認(rèn)為，“撒切爾政府最后在養(yǎng)老金規(guī)定上推行了影響深遠(yuǎn)且可能是無(wú)法回頭的改革。這樣所帶來(lái)的結(jié)果尤為驚人，因?yàn)樗惶魬?zhàn)了傳統(tǒng)思維，即中產(chǎn)階級(jí)的權(quán)利是不可侵犯的?！保?］在社團(tuán)主義突出，中產(chǎn)階級(jí)日益強(qiáng)大的情況下，撒切爾政府具有很強(qiáng)的力量整合、分化和制度重塑能力，她利用了英國(guó)既有政治、經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)甚至是弱點(diǎn)，通過(guò)巧妙的策略，基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

1.傳統(tǒng)英國(guó)養(yǎng)老金體制的結(jié)構(gòu)破碎化，影響了制度既得利益集團(tuán)的團(tuán)結(jié)。英國(guó)原有養(yǎng)老金體制有許多種不同的單項(xiàng)補(bǔ)貼，既得利益者因此相互制約，彼此孤立；SERPS剛剛啟動(dòng)8年（1978年—1986年），還未塑造出自己的強(qiáng)大利益集團(tuán)?！坝?guó)養(yǎng)老金政策的破碎和發(fā)展不足使得英國(guó)養(yǎng)老金領(lǐng)取者的利益代表的結(jié)構(gòu)也是分裂而發(fā)育不全的?！陴B(yǎng)老金緊縮的斗爭(zhēng)中這些團(tuán)體很容易被撒切爾政府以策略制勝。 ”［5］

2.英國(guó)多數(shù)民主制的體制特點(diǎn)有利執(zhí)政黨強(qiáng)勢(shì)執(zhí)政。英國(guó)是最典型的多數(shù)民主制國(guó)家，這和歐洲大陸荷蘭、比利時(shí)、瑞士等形成的共識(shí)民主制區(qū)別很大。英國(guó)議會(huì)選舉采用單一選票制（First-past-the-post，F(xiàn)PTP），有利于強(qiáng)勢(shì)政黨的候選人出線，這使執(zhí)政黨的多數(shù)席位與其選票往往不成比例，Hailsham勛爵（1976）將此稱(chēng)為“選舉獨(dú)裁”。80年代保守黨連續(xù)多次大選勝利，使撒切爾政府成為典型的“選舉獨(dú)裁”政府。1983年大選保守黨的議席優(yōu)勢(shì)尤為明顯，這使之后幾年撒切爾政府以一種更加強(qiáng)勢(shì)的面貌出現(xiàn)，最終推出了制度性調(diào)整的《1986年社會(huì)保障法》。

3.80年代英國(guó)特有的政治經(jīng)濟(jì)氛圍的影響。這在前文中已經(jīng)有所述及，這是一個(gè)“人民資本主義”和貨幣主義思潮盛行的時(shí)代，傳統(tǒng)左翼處于幾十年來(lái)最衰弱時(shí)期。70年代末開(kāi)始，工黨長(zhǎng)期在野，工會(huì)則成為保守黨政府打擊的對(duì)象。撒切爾政府因此改變了英國(guó)戰(zhàn)后“共識(shí)政治”的傳統(tǒng)，推行了激進(jìn)的新自由主義（neoliberalism）變革。

4.撒切爾政府的政策技巧很強(qiáng)。在改革中，政府遇到挫折后進(jìn)行了重要的妥協(xié)，如保留SERPS等，削弱了反對(duì)者的意志。政府還巧妙運(yùn)用了分化和模糊策略，轉(zhuǎn)移原有制度既得利益集團(tuán)的關(guān)注焦點(diǎn)，對(duì)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)實(shí)施部份妥協(xié)，對(duì)弱勢(shì)集團(tuán)則“用斧頭砍”（撒切爾夫人語(yǔ)），實(shí)施福利緊縮。

四、改革對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響

撒切爾政府的養(yǎng)老金改革目標(biāo)，是對(duì)英國(guó)的養(yǎng)老金制度進(jìn)行重塑，試圖通過(guò)引進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金，鼓勵(lì)擴(kuò)大私營(yíng)職業(yè)養(yǎng)老金等方法，引導(dǎo)人們逐步退出SERPS，以養(yǎng)老金市場(chǎng)化、私有化的方式，在中長(zhǎng)期內(nèi)大幅度消減政府的養(yǎng)老金財(cái)政支出水平，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金責(zé)任重心從政府向市場(chǎng)和個(gè)人的轉(zhuǎn)移。它要建立的，是一種與英國(guó)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系的新的更加市場(chǎng)化的養(yǎng)老金制度。因此，1986年《社會(huì)保障法》成功與否關(guān)鍵是有多少人參與私有的養(yǎng)老金計(jì)劃。政府原指望有50萬(wàn)人協(xié)議退出SERPS，但實(shí)際上，到1992年，已經(jīng)有534萬(wàn)人參加個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，加上DC型職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，私有養(yǎng)老金計(jì)劃參與者在90年代初已經(jīng)超過(guò)SERPS計(jì)劃的參與人數(shù)。［6］

通過(guò)改革，英國(guó)養(yǎng)老金制度逐步從原來(lái)的“國(guó)家基本養(yǎng)老金（第一支柱，強(qiáng)制參與）+SERPS/DB職業(yè)養(yǎng)老金（強(qiáng)制參與，第二支柱）”的養(yǎng)老金模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)家基本養(yǎng)老金（第一支柱，強(qiáng)制參與）+SERPS/DC或DB職業(yè)養(yǎng)老金（強(qiáng)制參與，第二支柱）+個(gè)人養(yǎng)老金（第三支柱，自愿參與）”的養(yǎng)老金三支柱模式。新的養(yǎng)老金制度逐步成熟后，對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響日益明顯。

1.對(duì)英國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極作用。首先，通過(guò)DC型職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，企業(yè)減輕了傳統(tǒng)DB型職業(yè)養(yǎng)老金潛在的支付危機(jī)。這無(wú)疑降低了企業(yè)成本，提高了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。其次，積累制的個(gè)人養(yǎng)老金和繳費(fèi)確定型職業(yè)養(yǎng)老金，有效的提升了居民家庭儲(chǔ)蓄率，也有利于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，提高了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。再次，私有養(yǎng)老金計(jì)劃形成了龐大的養(yǎng)老金基金，這促進(jìn)了倫敦金融城的繁榮。由于實(shí)施了比較徹底的市場(chǎng)化養(yǎng)老金改革，從國(guó)際比較角度看,英國(guó)財(cái)政的未來(lái)養(yǎng)老金支付成本長(zhǎng)期將處于很低的水平。從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，英國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始長(zhǎng)期增長(zhǎng)，逐步擺脫了“英國(guó)病人”的尷尬局面，養(yǎng)老金制度的重塑，無(wú)疑在其中有重要的作用。

2.新制度制造的問(wèn)題一點(diǎn)不比它取得的成績(jī)少。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是養(yǎng)老金體制重新分配功能大為下降，社會(huì)分化嚴(yán)重。80年代末以后英國(guó)養(yǎng)老金體制覆蓋率下降，老年人、婦女等弱勢(shì)群體成為“緊縮政治學(xué)”的直接受害者?！靶碌闹贫劝才艣](méi)有為那些收較低和工作不穩(wěn)定的人們考慮……政府自己的統(tǒng)計(jì)表明，那些享受‘與收入相關(guān)的國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃’的人們的福利會(huì)大幅度下降----在某種年齡階段和收入群體中的寡婦們的福利差不多下降了40%?！保?］改革政策的背后是利益調(diào)整，撒切爾政府實(shí)際上對(duì)英國(guó)社會(huì)各群體進(jìn)行了重新的利益“切割”，Jessop（1988）稱(chēng)英國(guó)因此變成了支持和反對(duì)改革的“兩個(gè)國(guó)家”。二是私有化養(yǎng)老金的監(jiān)管問(wèn)題日益突出。私有化養(yǎng)老金政策直接后果是出現(xiàn)龐大的養(yǎng)老金基金，撒切爾政府奉行自由放任的寬松監(jiān)管政策，使養(yǎng)老金基金管理混亂，腐敗眾生，損害了投資者利益。1991年發(fā)生的麥克斯韋爾丑聞，讓人們看到了養(yǎng)老金市場(chǎng)化狂歡之后的殘酷事實(shí)。另外，由于個(gè)人養(yǎng)老金管理費(fèi)常常高達(dá)10%，甚至25%，在養(yǎng)老金信托極力游說(shuō)之下，許多不熟悉新制度特點(diǎn)的中老年參與者錯(cuò)誤的選擇了完全的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，養(yǎng)老待遇因此受到很大損害。

20世紀(jì)90年代以后，為解決撒切爾支付養(yǎng)老金改革留下的問(wèn)題，保守黨梅杰政府對(duì)養(yǎng)老金監(jiān)管進(jìn)行了一系列探索，其后的工黨政府則為解決市場(chǎng)化主導(dǎo)下養(yǎng)老金覆蓋率和老年貧困問(wèn)題推出了大量的制度創(chuàng)新，如存托養(yǎng)老金（Stakeholder pension）、國(guó)家第二養(yǎng)老金（the State Second Pension，S2P）、養(yǎng)老金津貼（Pension Credit）和國(guó)家養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄計(jì)劃（National Pension Savings Scheme，NPSS）等。

五、對(duì)中國(guó)養(yǎng)老金制度建設(shè)的啟示

1.養(yǎng)老金制度有很強(qiáng)的路徑依賴(lài)，必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，抓住“戰(zhàn)略機(jī)遇期”做好制度構(gòu)建。由于養(yǎng)老金制度的特殊性，涉及的是制度參與人在幾十年后的養(yǎng)老金權(quán)益。養(yǎng)老金模式確定后，時(shí)間稍長(zhǎng)便會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的路徑依賴(lài)，再進(jìn)行調(diào)整時(shí)“轉(zhuǎn)軌成本”將十分高昂。例如，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金體制，在向基金制轉(zhuǎn)型時(shí)，會(huì)出現(xiàn)“雙重支付”的嚴(yán)重問(wèn)題，這直接導(dǎo)致了90年代以后很多國(guó)家的養(yǎng)老金改革難以實(shí)施。因此，養(yǎng)老金制度構(gòu)建必須至少提前一代人（25—30年）實(shí)施，在制度之初做好路徑選擇，否則將可能出現(xiàn)累積的支付危機(jī)或社會(huì)分化。撒切爾政府針對(duì)老齡化浪潮下英國(guó)70年代末養(yǎng)老金體制蘊(yùn)涵的中長(zhǎng)期支付危機(jī)，搶在SERPS制度成熟前主動(dòng)調(diào)整，降低了改革成本，其戰(zhàn)略意識(shí)是值得借鑒的。

2.養(yǎng)老金制度是社會(huì)利益的分配機(jī)制，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，必須統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，做到統(tǒng)籌兼顧。養(yǎng)老金制度中是政府責(zé)任多一點(diǎn)，還是市場(chǎng)責(zé)任多一點(diǎn)，是公平多一點(diǎn)，還是效率多一點(diǎn)，在不同的時(shí)代背景和國(guó)情下，都是有可能的，關(guān)鍵在“情勢(shì)”，不能偏廢。英國(guó)戰(zhàn)后的貝弗里奇養(yǎng)老金模式主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的單一責(zé)任，但積累了財(cái)政支付危機(jī)。撒切爾政府又走向另一個(gè)極端，過(guò)度的市場(chǎng)化造成英國(guó)養(yǎng)老金貧富分化突出，養(yǎng)老金覆蓋率因制度化因素長(zhǎng)期無(wú)法提高。2005年6月，英國(guó)前工黨政府委托的特納養(yǎng)老金委員會(huì)在第二咨詢(xún)報(bào)告中，提出“英國(guó)養(yǎng)老金制度需要整體的重新構(gòu)建”，這是對(duì)撒切爾改革帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題的一次深刻反思。放眼世界，德國(guó)式社會(huì)保險(xiǎn)模式強(qiáng)調(diào)“國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人”三方參與，雖然較好解決了養(yǎng)老金責(zé)任分擔(dān)，但因?yàn)槭乾F(xiàn)收現(xiàn)付模式，將無(wú)法抵御老年化危機(jī)。2008年，英國(guó)政府推出國(guó)家養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄計(jì)劃（NPSS），實(shí)施國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方繳費(fèi)，并以基金制運(yùn)作，從2012年底正式實(shí)施。從目前看，這可能是比較符合英國(guó)養(yǎng)老金長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的制度創(chuàng)新。我國(guó)養(yǎng)老金制度構(gòu)建中，也多次出現(xiàn)制度反復(fù)。目前，企業(yè)和個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)比率畸高但養(yǎng)老基卻長(zhǎng)期空帳運(yùn)轉(zhuǎn)，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老金改革遲遲不能突破核心環(huán)節(jié)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障還處于探索階段。簡(jiǎn)單的看，目前我們?cè)跈C(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老金方面，政府責(zé)任承擔(dān)得太多；農(nóng)村養(yǎng)老金和企業(yè)養(yǎng)老金方面，政府又將本階段自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相當(dāng)部份社會(huì)責(zé)任推向了市場(chǎng)和個(gè)人。這說(shuō)明我國(guó)養(yǎng)老金體制的建設(shè)，仍然要突破一系列體制性障礙，建立可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老金責(zé)任分擔(dān)機(jī)制仍然任重道遠(yuǎn)。世界銀行在1994年就提出養(yǎng)老金體制的“三支柱”（后調(diào)整為五支柱）模式，實(shí)際上也是希望借此分配國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任。對(duì)此，“英”鑒不遠(yuǎn)，值得我們認(rèn)真研究。

3.養(yǎng)老金體制沒(méi)有唯一模式。艾斯平—安德森提出，福利資本主義有三種主要模式。這三大模式各有千秋，但都在不斷自我調(diào)整，出現(xiàn)某種程度相互融合。就養(yǎng)老金制度而言，雖然英國(guó)和德國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是貝弗里奇模式和俾斯麥模式的創(chuàng)造者，但經(jīng)過(guò)撒切爾政府的養(yǎng)老金改革，英國(guó)養(yǎng)老金模式已經(jīng)更多的注意個(gè)人責(zé)任與收入關(guān)聯(lián)，這與貝弗里奇當(dāng)初設(shè)計(jì)的固定費(fèi)率養(yǎng)老金模式日益遠(yuǎn)離。鄭秉文認(rèn)為，英國(guó)作為昔日福利制度的發(fā)源地，它的福利制度已不是貝弗里奇模式了；相反，北歐國(guó)家卻繼承了英國(guó)模式的“衣缽”，成為貝弗里奇模式的典范。無(wú)論從橫向的國(guó)際比較，還縱向的歷史演變看，一國(guó)養(yǎng)老金制度總是隨著形勢(shì)變化而調(diào)整的，不存在一個(gè)靜態(tài)的最佳模式。

從上世紀(jì)80年代撒切爾政府養(yǎng)老金改革以來(lái)，英國(guó)養(yǎng)老金制度一直在不斷制度創(chuàng)新，甚至因過(guò)度的制度調(diào)整形成了制度破碎化?？傮w來(lái)看，它受到英國(guó)的自由市場(chǎng)模式的強(qiáng)烈影響，具有強(qiáng)烈的英國(guó)特點(diǎn)。我國(guó)在構(gòu)建自己的養(yǎng)老金體制時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)二元化明顯，未富先老，社會(huì)管理水平仍然相對(duì)落后等特殊情況，設(shè)計(jì)好適合中國(guó)特色的改革路徑，盡力扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元體制、老齡化危機(jī)等的不利格局，更好的將效率與公平結(jié)合起來(lái)，找到適合中國(guó)特色社會(huì)主義養(yǎng)老金體制。

［1］Taylor-gooby,P.,Markets and motives:Trust and Egoism in Welfare Markets,Journal of Social Policy［J］.1999,28（01）

［2］DHSS.Reform of Social Security，iii，P.75，DHSS，UK，June 1985.

［3］Social Security Act 1986［DB/OL］.1985b:1-26.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1986/50/pdfs/ukpga_19860050_en.pdf

［4］［5］保羅.皮爾遜：拆散福利國(guó)家—里根、撒切爾和緊縮政治學(xué)［M］.吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司,2007：60,55.

［6］Giuliano Bonoli.The politics of pension reform—institutions and policy in western Europe ［M］.Cambrige University Press,2000,80.

［7］Nesbitt,S.British Pension Policy Making in the 1980s:The Rise and fallofa Policy Community ［M］.Aldershot,Avebury,1995.123.