基于“新公共管理運(yùn)動”的社區(qū)治理研究

柴斯羽，李增田

(天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134)

一、導(dǎo) 論

社區(qū)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，它涉及社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計、政策制定、組織管理、項目實施等內(nèi)容，僅僅依靠某一部門或某一部分群體是難以完成的，它必須通過社區(qū)方方面面的協(xié)同努力才能完成。

黨的十六屆四中全會《決定》第一次提出了要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理的職能，社會組織協(xié)調(diào)和公眾廣泛參與的社會治理格局，其中黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)。

新公共管理運(yùn)動是西方國家在全球經(jīng)濟(jì)問題、日益不滿的市民和財政危機(jī)的變革壓力下對政府、企業(yè)與公民角色的重新定位，即“以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉(zhuǎn)向以消費(fèi)者為中心的治理，政府應(yīng)以公民為中心而不是以自己為中心?！?/p>

二、新公共管理和社區(qū)治理的基本闡述

(一)新公共管理運(yùn)動

新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑:一是奧斯本的“政府再造”，強(qiáng)調(diào)對公民、社團(tuán)組織、社區(qū)組織授權(quán);從官僚層級制集權(quán)到參與到團(tuán)隊合作的分權(quán)的政府、通過市場杠桿進(jìn)行改革的以市場為導(dǎo)向的政府等。

另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”，即政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”，追求公共利益;思想上要具有戰(zhàn)略性，行動上要具有民主性;服務(wù)于公民而不是“顧客”，責(zé)任并不單一，公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益;重視人而不只是生產(chǎn)率;重視公民權(quán)益勝過重視企業(yè)家精神。新公共服務(wù)理論是一種更加關(guān)注民主價值、公共利益和公民的積極參與，實行“以公民為導(dǎo)向”的政府管理的理論。雖然這兩種路徑強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點不同，但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正，都以實現(xiàn)公共利益為結(jié)果導(dǎo)向。

(二)社區(qū)治理

治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，“既包括政府機(jī)制，同時也包含非正式、非政府的機(jī)制。斯托克認(rèn)為，治理是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中的公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均限于模糊。

根據(jù)“治理”的特征，研究者將“社區(qū)治理”定義為在一定的地域范圍內(nèi)由政府與社區(qū)自治組織、非營利組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動。

(三)新公共管理與“社區(qū)再造”

由于社區(qū)是地域相對較小、社會經(jīng)濟(jì)文化活動比較相似、社會功能相對完整的共同體，其基本含義是指一個社會功能相對完整、能夠滿足社區(qū)居民基本生活需要的地域或區(qū)域性組織。因而，社區(qū)管理作為基層公共管理，也伴隨著“政府再造”的改革發(fā)生了相應(yīng)的變革。

在美國，聯(lián)邦政府部門正在執(zhí)行“行政授權(quán)區(qū)域立法”，將90個社區(qū)作為授權(quán)區(qū)，將95個社區(qū)作為事業(yè)社區(qū)，幫助他們獲得聯(lián)邦基金和其他方面的補(bǔ)助，由社區(qū)來提供公共服務(wù)。

英國在20世紀(jì)80年代就開始啟動“社區(qū)重建”計劃，這一戰(zhàn)略重點放在重建小社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和服務(wù)體制，從大社區(qū)自治向小社區(qū)自治深入，或者從地方自治向居住區(qū)自治深入。

英國社區(qū)重建的重點是改革小社區(qū)治理模式，建立一種政府部門、私營企業(yè)、社區(qū)組織、社會中介組織(各類志愿者團(tuán)體)、居民互動的管理與服務(wù)模式;其關(guān)鍵是要建立一種戰(zhàn)略伙伴關(guān)系及其運(yùn)作機(jī)制，即通過建立一種面對面的協(xié)商談判機(jī)制，把當(dāng)?shù)夭煌恼块T、私營部門社區(qū)組織、社會中介組織整合為一體，使不同部門之間相互提供服務(wù)，相互扶持，共同協(xié)作，這是一個非法定性、非行政性的組織機(jī)制;其目的是改善小社區(qū)管理和社會服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)政府提出的“最佳價值”，改變地方政府職能，發(fā)展地方民主。

德國社區(qū)實行自我管理與自治是法律賦予社區(qū)的權(quán)利，也是維護(hù)國家民主制度的基礎(chǔ)。首先，社區(qū)是社會的基礎(chǔ)，社區(qū)自治不但是德國民主制度的基石，同時也是民主制度的實踐者。社區(qū)自治與社區(qū)的自我管理的過程就是社區(qū)自我發(fā)現(xiàn)與自我成長的過程，是市民參與社區(qū)生活的過程，是市民理解基本法賦予自己的權(quán)利的過程;其次，無論是社區(qū)組織、各種協(xié)會還是教會團(tuán)體，他們都在社會管理中發(fā)揮著一定的作用。這些組織團(tuán)體對社區(qū)實行的管理本身就是社會管理的一部分，是官方政府機(jī)構(gòu)管理的補(bǔ)充。

三、我國當(dāng)前城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

(一)行政事務(wù)負(fù)擔(dān)重，職能錯位

部分政府在定位中沒有理順在社區(qū)治理中的角色，出現(xiàn)越位、錯位、缺位的現(xiàn)象。這一結(jié)果導(dǎo)致居民委員會在功能上超越了一般的自治組織，成為一個任務(wù)繁重、功能混雜的全能組織，被稱為“政府的腿和嘴”。許多原本不應(yīng)由社區(qū)居民委員會負(fù)擔(dān)的行政和社會事務(wù)都落在它頭上，行成“上面千條線，下面一根針”的局面。居民委員會與社區(qū)居民日益脫節(jié)，具有過多的行政化色彩，逐漸失去了自治性質(zhì)。此外，在關(guān)鍵權(quán)限上，比如社區(qū)的財權(quán)、用人權(quán)等，又被政府牢牢抓住，使得社區(qū)喪失自主權(quán)。

(二)公民參與度不夠，基礎(chǔ)薄弱

廣泛的社區(qū)參與是檢驗社區(qū)建設(shè)與治理成果的有效砝碼，它是社區(qū)建設(shè)的群眾基礎(chǔ)體現(xiàn)，也是社區(qū)發(fā)展的前提條件。目前，社區(qū)治理中的一個普遍問題是公民的參與積極性不高:諸如，從參與意愿來看，參與意識薄弱，參與熱情較低，很多人只把社區(qū)當(dāng)成居所，沒有很強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感，即使參與到社區(qū)的公共事務(wù)中，也是以動員式、執(zhí)行性參與為主;就參與人群而言，參與社區(qū)活動的人員出現(xiàn)“兩頭大，中間小”的趨勢，兩頭是指以離退休人員為主的中老年和以中小學(xué)生為主的未成年人，而中青年人群的參與情況不容樂觀，從收入，文化程度來看，也是以中低文化層次和低收入人群為主，而那些高收入、能力強(qiáng)的社會中堅力量則甚少參與社區(qū)事務(wù);就參與內(nèi)容而言，我國公民社區(qū)參與內(nèi)容多以非政治性參與為主，對于社區(qū)的政治事務(wù)，一般的社區(qū)成員很少關(guān)注，參加者更是寥寥無幾。

(三)社區(qū)非政府組織發(fā)展緩慢

非政府組織是承接政府和企事業(yè)轉(zhuǎn)移剝離出來的社會職能和服務(wù)職能的主要載體，起到緩解社會沖突的作用。但目前，非政府組織的發(fā)展存在發(fā)育不良的狀況:一是非政府政治發(fā)展緩慢，表現(xiàn)為數(shù)量少，服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)層次偏低;二是服務(wù)社區(qū)的民間組織大部分收入低，大多沒有固定辦公場所，靠租房開展工作;三是缺乏公信度，一些組織打著公益旗號從事營利活動，而政府部門主導(dǎo)下創(chuàng)建的公益性組織則存在形式主義傾向。

四、城市社區(qū)的治理途徑

(一)促進(jìn)社區(qū)治理主體由單一化向多元化發(fā)展

通過法律手段，確立居民委員會的基層政府地位，以保證其社區(qū)治理主體地位的合法化，但應(yīng)該使其權(quán)利下放，正如新公共管理運(yùn)動所倡導(dǎo)，居民委員會作為基層政府，其作用應(yīng)該是掌舵，而不是劃槳;同時要確立業(yè)主委員會在社區(qū)治理中的主要地位，居民業(yè)主委員會應(yīng)為靠社區(qū)居民自發(fā)組織形成的自治組織，其應(yīng)充當(dāng)在協(xié)調(diào)居民委員會，物業(yè)公司以及業(yè)主之間關(guān)系的最重要媒介;積極培育其他社區(qū)中介組織，充分發(fā)揮社區(qū)多元主體的作用，加強(qiáng)政府與中介組織、社區(qū)成員的合作。

(二)建立多元互動的網(wǎng)絡(luò)型運(yùn)作模式

改革政府傳統(tǒng)的自上而下的權(quán)利運(yùn)作方式，建立政府、社區(qū)組織、非營利組織、社區(qū)成員單位及社區(qū)居民之間的多元互動的網(wǎng)絡(luò)型運(yùn)作模式，使社區(qū)治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，建立以社區(qū)共識和認(rèn)同為基礎(chǔ)的，充分發(fā)揮社區(qū)能動性和自主性的治理模式。

(三)增強(qiáng)社區(qū)成員的參與意識和民主意識

健全社區(qū)組織體制與管理制度，為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供制度途徑。政府、社區(qū)組織、居民、企業(yè)、非營利組織都是社區(qū)治理的參與者，通過培育居民自發(fā)性的小社團(tuán)，構(gòu)建社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)，從而增強(qiáng)社區(qū)信仰和合作，實現(xiàn)共同利益。

(四)促進(jìn)社區(qū)制度創(chuàng)新

保持社區(qū)集體選擇規(guī)則、社區(qū)操作規(guī)則與憲法選擇原則的互補(bǔ)性，促進(jìn)社區(qū)制度結(jié)構(gòu)的自我繁殖。一是政府組織、非政府組織、非營利組織和社區(qū)組織要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。二是保持社區(qū)參與者之間的適度分權(quán)，授權(quán)社區(qū)參與者與其角色相對應(yīng)的社區(qū)決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是強(qiáng)化社區(qū)治理主體之間的自愿平等合作關(guān)系，憑借合作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)各個主體間的協(xié)調(diào)和溝通，實現(xiàn)治理模式與治理觀念的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié) 語

盡管治理理論是繼承新公共管理運(yùn)動的富有生命力的管理理論，但是新公共管理運(yùn)動對于我國的社區(qū)治理模式同樣具有重要的意義。

推動我國社區(qū)治理改革，既需要促進(jìn)居民、社區(qū)組織與政府良性互動的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，也需要推動社區(qū)服務(wù)高效能，社區(qū)機(jī)構(gòu)高效率、居民參與高滿意度的一系列治理工具。

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