村民自治中國家法與民間規(guī)則的互動探究

韋少雄

(河池學院 政法系，廣西 宜州546300)

村民自治中存在著兩種規(guī)則治理機制，一種是由國家創(chuàng)設并由國家強制力保證實施的國家法治理機制，其表現(xiàn)形式為有關村民自治的國家法律、法規(guī)和規(guī)章;另一種是民間自發(fā)形成的具有農村生活特點的民間規(guī)范治理機制，其表現(xiàn)形式為善良風俗、村規(guī)民約、自治章程、宗法族規(guī)、民族慣例等民間規(guī)則。經過30多年的實踐，村民自治建設事業(yè)已取得了舉世矚目的成就，但是，在村民自治實踐中，面臨著國家法與民間規(guī)則的整合和重塑問題，如何實現(xiàn)兩者的良性互動，是推進村民自治有序發(fā)展的基本前提。

1 國家法在村民自治中的現(xiàn)實運作

隨著人民公社的退場，1980年底，廣西宜山縣(現(xiàn)宜州市)合寨村農民基于社會管理實踐的需要，自發(fā)創(chuàng)立了第一個村民委員會，成為農民對基層政治、文化等方面進行自我管理的自治性組織。這一全新的農村管理組織的建立，標志著村民自治的誕生，為農村的民主政治發(fā)展奠定了重要的組織載體。農民群眾建立村民委員會的創(chuàng)舉，較好滿足了人民公社解體后農村秩序重建的需要，很快得到了中央的高度肯定和制度的及時提供。為及時鞏固基層民主發(fā)展成果，1982年，憲法首先規(guī)定村民委員會是“基層群眾性自治組織”，賦予村民委員會法律地位，根據(jù)憲法的規(guī)定，許多村開始了“政社分開”和利用村民委員會取代人民公社時期基層組織的改革試點。1983年，中央在吸取各地改革試點經驗的基礎上印發(fā)了《關于實施政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，終結了人民公社體制，推動了村民委員會的建立。1987年，《村民委員會組織法》(試行)頒布，為村民自治提供了具體的法律依據(jù)，村民自治開始進入法制化運作階段。1998年，《村民委員會組織法》獲得全國人大通過，村民自治制度獲得了正式的法律保障。緊接著，國務院及其相關部門先后出臺了村民自治配套行政法規(guī)、規(guī)章，各省、市、區(qū)也根據(jù)《村民委員會組織法》制定了實施辦法和村委會選舉的地方性法規(guī)，河北、廣東、湖北、陜西等省還制定了村務公開工作條例，村民自治在全國各地普遍實行起來。2010年，為了使基層民主更具操作性，以法律的形式把自治實踐中的好經驗好做法進行固化和深化，對村民委員會組織法進行了第二次修訂，突出了這部法律的時代性、科學性。綜觀村民自治的產生和發(fā)展，村民自治均得到了國家法的及時跟進，這些法律、法規(guī)極大地促進了村民自治的發(fā)展，推動了農村法治的進步，在這個意義上，村民自治是國家法關于鄉(xiāng)村治理的基本制度設計［1］。

從村民自治法律制度的初步確立到普遍實施，從村民委員會組織法的開始試行到正式頒布，村民自治法律保障了村民群眾當家作主管理自己事務的民主權利，村民自治獲得了《憲法》、《村民委員會組織法》以及法規(guī)規(guī)章等國家法的保護。30年來，隨著村民自治的快速發(fā)展，村民自治的各種立法數(shù)量也越來越多，其全國性立法有30余部，省級地方立法有100余部［2］，由此構成了對村民自治權利保護的國家法律體系，村民自治有法可依的局面初步實現(xiàn)。然而實踐中，由于農村社會生活極其復雜，決定了國家不可能對村民自治制度進行全面的建構，國家法的目標預設與村民自治的現(xiàn)實需求之間存在較大差異，國家法在現(xiàn)實運作中面臨困境。第一，國家法的前瞻性和村民自治實踐滯后性的矛盾。一般來說，國家的村民自治立法是建立在基層實踐基礎上，對現(xiàn)實自治中存在的問題予以預期性的制度安排，具有一定的前瞻性以指導實際工作。但是，農村社會信息比較封閉，建立在小農經濟基礎上的傳統(tǒng)文化在農村影響依然深遠，特別是諸如等級觀念、特權觀念、宗族觀念等思想認識在農村大有市場，并且不會在短期內消除，法律強調的平等、法治、自由等觀念在農村依然比較缺失。這導致了村民自治實踐的滯后，村民自治實踐跟不上國家法的預期制度安排，國家法的前瞻性很難內化為人們的自覺遵守。第二，國家法的缺漏性和村民自治特殊性的矛盾。在國家法層面，對于涉及廣闊農村、影響深遠的村民自治，沒有一部統(tǒng)領整個制度設計的法律，只有一部《村民委員會組織法》，村委會作為村民自治的執(zhí)行組織，在村民自治中發(fā)揮了重要作用，但它畢竟是村民自治的一部分。村民自治具有自身的特殊性，對于村民自治特別需要考慮的核心方面，諸如村民會議、村務公開、民主監(jiān)督、選舉中的賄選行為等卻往往被遺忘。雖然這些方面在《村民委員會組織法》有所體現(xiàn)，但其所規(guī)定的內容極為簡單。第三，國家法的權威性和與其實際運行無效性的矛盾。不管是全國性的《村民委員會組織法》，還是各省級制定的實施辦法、村委會選舉地方性法規(guī)、村務公開工作條例等，都存在法律條文過于籠統(tǒng)、法律規(guī)范過于原則、法律操作性偏差問題。比如，基層政府“指導權”的范圍和程序如何;村民自治權是否僅限于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這四種形式;村民自治權受到侵害如何利用訴訟或非訴訟的救濟機制等。這導致村民在尋求通過什么途徑保護自己自治權利時，由于沒有找到具體的法律規(guī)定而無法實現(xiàn)權利的救濟，村民對國家法律的懷疑必然會存在，國家法的權威性必然會受到質疑。

國家法現(xiàn)實運作中的困惑，向學界提出了村民自治法律制度設計的嚴峻挑戰(zhàn)，即村民自治的未來之路該怎樣走。在此，我們不難發(fā)現(xiàn)，村民自治中國家法的效力折扣，正好給民間規(guī)則留下了生存的空間。這就需要對民間規(guī)則的價值和功效進行深邃的挖掘，為國家法與民間規(guī)則的配套運作提供基礎理論支持。

2 民間規(guī)則在村民自治中的價值指引

國家法在社會生活中已達到相當廣的覆蓋面，在最基層的農村也時刻感受到國家法的存在。但是，民間規(guī)則在村民自治法律尚不健全、不完善的特殊階段，有著其生存和發(fā)展的空間和基礎，民間規(guī)則的有效介入和影響村民的生產生活，在某種程度上還優(yōu)于國家法律。民間規(guī)則之所以能夠長期地作用于這一特殊階段，其根本原因在于民間規(guī)則對村民自治的價值指引。

首先，民間規(guī)則傳承鄉(xiāng)土社會的自治文化傳統(tǒng)，具有實用性價值。村民自治中的民間規(guī)則，是村莊居民根據(jù)農村社會實際，就生產、生活、行為、道德約束等方面制定的規(guī)章制度，包括村規(guī)民約、家法族規(guī)、習慣規(guī)范、善良風俗等，它們反映村民的道德和倫理準則，是一種來自于村民日常生活的價值觀念。農村傳統(tǒng)文化，具有很強的實用性特征，作為農村傳統(tǒng)文化承載者的村民更是如此。源于村民生活和傳統(tǒng)文化的民間規(guī)則，是他們共同生活中反復適用和實踐的基本準則，他們對這些民間規(guī)則的選擇和遵循，不僅僅是基于傳統(tǒng)的習慣，還有情感上的需要和實際的管用。因此，村民自治中的民間規(guī)則是建立在村民群眾普遍認同的基礎上的，是村民經過反復的經驗而逐漸塑造出來的，具有根植于當?shù)厣畹暮侠硇?，它在自治實踐中，能夠得到村民的普遍遵守，能夠有效保證村民的權利，對村民產生實際的效用。由于受到農村歷史、文化和法律環(huán)境因素的影響和制約，國家法對村民自治的全面調控還需時日，國家法前瞻性、預期性的制度設計，還不能和村民自治的實踐完全吻合，村民群眾對其認同度不高。因此，我們對于國家法在村民自治中運用的期待還不能太高，村民自治中的民間規(guī)則還具有它的實用價值。

其次，民間規(guī)則彌補國家法在村民自治中的缺漏，具有補充性價值。必須承認，法律規(guī)范只考慮共性不考慮個性。農村社會范圍廣闊，經濟、文化發(fā)展極不平衡，村民自治中的國家法，不可能做到對農村社會的全覆蓋，為某一個村莊制定具體的規(guī)則，也不可能僅以一種自上而下的立法模式，對村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)以精確的規(guī)定，國家法在農村是存在“真空”區(qū)域的。民間規(guī)則以其內生秩序特性自然彌補現(xiàn)行國家法空白，引導和規(guī)范村民的行為，滿足鄉(xiāng)村社會的規(guī)則需要。就民間規(guī)則所調整的社會關系看，有許多是國家法沒有調整的，而要依靠道德、紀律等民間社會規(guī)范來調整，如紅白喜事、人情往來、鄰里關系、田界劃分、分家析產、農事吵架等是民間規(guī)則獨有的。在共同調整的社會關系上，民間規(guī)則的規(guī)定往往比國家法的規(guī)定更具體，更貼近村民生活，彌補了國家法原則、抽象的缺陷，如鄉(xiāng)治調解、宗族調解、鄰里調解等息訟解紛規(guī)則，避免了繁瑣的訴訟程序，節(jié)約了時間。同時，民間規(guī)則無需國家強制力推進，主要依靠情感、心理認同、社會輿論保證實施，由于天然的心理基礎和認同感，一項民間規(guī)則的頒布，很快就會家喻戶曉，及時得到普及，與國家法在功能上互補。村民自治中的民間規(guī)則是自下而上產生的，以其自發(fā)、自愿的形態(tài)在農村獲得巨大的市場。在運行中，它不像國家法那樣莊嚴，而在潛移默化中支配著鄉(xiāng)土社會民風淳樸、安定有序的狀態(tài)。應該說，村民自治的法治建設，是一種國家力量與民間力量的結合。

再次，民間規(guī)則為村民自治中國家法的完善提供借鑒，具有轉化性價值。民間規(guī)則作為一種自治規(guī)范，是根據(jù)村民習慣、傳統(tǒng)等制定和創(chuàng)立的，與國家法在一定程度上具有本質的統(tǒng)一性。根據(jù)傳統(tǒng)法理觀點，國家法是民間的習慣或傳統(tǒng)上升到法理層面的產物，那么，民間規(guī)則作為國家法的淵源轉化為法律是符合這一進路的。村民自治中，民間規(guī)則深深根植于村民的精神觀念和社會生活中，培育了村民的習慣和信念，它通過一代代的傳承和發(fā)展，被村民反復適用，逐步上升為村民群眾心目中的“法”，并為村民所認同和接納。村民的這種對民間規(guī)則遵循和依靠的習慣，會外化為對國家法的信任和遵守，并成為農村社會秩序的基石，為國家法的發(fā)展和完善提供外來參考和借鑒。同時，國家法要想立足于農村，為廣大農民所遵守，并不是看他實際的權威性有多大，而是看它是否具有可操作性以維護村民自治權利，是否符合內化于村民心中的民間規(guī)則。國家法進入到農村，代表著國家權威的進入，如果這種權威與民間的認同不一致，必然會招致抗拒。如果能夠將村規(guī)民約等民間規(guī)則合法化、規(guī)范化，上升到國家法中，必將推動國家法在農村的實施。

3 互動性在村民自治中的有效實現(xiàn)

國家法不可能涵蓋村民自治生活的所有領域，民間規(guī)則對村民自治秩序的形成起著重要作用，試圖單靠國家法來規(guī)制村民自治秩序的想法是不可取的。民間規(guī)則自身也包含許多不合理因素，在內容、規(guī)范化程度上與村民自治法治化的追求還有較大差距，只用民間規(guī)則也是不現(xiàn)實的。因此，對村治秩序的建構，關鍵是必須實現(xiàn)國家法與民間規(guī)則的良性互動［3］。

3.1 廣泛吸納鄉(xiāng)民意見，注重立法的民主性和親和性

作為村民自治實踐的民意體現(xiàn)，民間規(guī)則在經過長期的發(fā)展而成為人們自覺接受并遵從的行為模式，它來自于村民的自治實踐，在規(guī)則形成和實施過程中獲得了村民的廣泛參與，體現(xiàn)了村民主流的價值取向，因而獲得尊重和肯定。法律是人民公意的體現(xiàn)，具有寬容精神和民主內涵，國家法的出臺需傾聽和遵從民意，要得到人們的廣泛參與并反映人們的需要和認識，只有這樣，在落實中才能得到比較容易的遵守［4］。但此前，我國村民自治的立法模式、法律術語和法律內容，過于倚重法律移植，忽視農村傳統(tǒng)文化，把農村的諸如倫理、道德、親情、良心等文化傳統(tǒng)一盆子倒掉，使立法缺少最草根的民族的、文化的支持，法律缺乏精神要素、缺乏打動民心的力量。這種缺乏歷史厚度的法律，很難得到廣大村民的心理認同，很難適應村民自治實踐的需要，在法律實施過程中必然阻力重重。因此，在立法的程序上，要注重鄉(xiāng)村民意的收集，要建立在廣大村民參與立法的基礎上，使國家立法能夠更加符合我國農村的實際，以增強國家法的內在精神力量，強化其對村民群眾的親和力。當今的立法者，應當深入鄉(xiāng)土社會，走向田野、深入民間、采風問俗、傾聽民意，去發(fā)現(xiàn)、搜集、挖掘有用的法律建設資源，探索一條彰顯鄉(xiāng)土特色的村民自治立法之路。

3.2 明確國家法與民間規(guī)則各自調整的社會關系，通過多元形式彌補立法缺漏

村民自治權區(qū)別于國家權力，是一種來源于民間的“權力”，是村民群眾的“村莊治權”［5］，國家利用民間力量對農村基層社會進行管理，體現(xiàn)了國家力量與民間力量二元結合的管理形式。國家法律只能為村民自治提供一個大致的法律框架，在村民自治活動中，還有很多領域不能依靠法律或者不需要法律去調節(jié)。國家法所調整的應該是最主要的、最基本的領域，如鄉(xiāng)村關系定位、“兩委”運行規(guī)范、村民會議制度、村級財務制度、村民監(jiān)督制度以及懲罰性制度安排等，這類社會關系必須通過國家立法，運用強制性、禁止性的法律規(guī)定予以明確，民間規(guī)則無權干預和分享。民間規(guī)則調整的主要是那些具有地方性意義，并且需要靠地方性知識來處理的社會關系，比如農村集體資產的管理、收益和分配，以及農村的婚姻、繼承、養(yǎng)老等方面。在這個領域，當國家法出現(xiàn)規(guī)則缺位時，主要依靠村民日常生活中形成的習慣、規(guī)矩等民間規(guī)則去解決。而且，民間規(guī)則本身具有多元的特征，包括了婚姻規(guī)范、繼承規(guī)范、村風民俗、村容村貌、鄰里關系、社會治安、山林地界、村級民主制度等，這種多元化的色彩，切合實際生活、具有針對性，恰好彌補了國家法過于抽象化和程式化的缺陷，像家庭糾紛、宗族矛盾等方面的問題，國家法完全可以讓位于民間規(guī)則。因此，要切實劃分好國家法和民間規(guī)則的調整范圍，國家法不應依靠其擁有的強制力將其觸角引申到農村社會的每一個角落，否則，只會適得其反。國家法與民間規(guī)則要通過兩者的相互兼容、相互補充來實現(xiàn)兩者的良性活動。

3.3 吸收民間規(guī)則的優(yōu)秀元素，促進民間規(guī)則向國家法的轉變

正式的法律并不因為他們被通常認為是進步的就必然合理，反過來，村民所擁有的規(guī)范性知識也不因為他們是傳統(tǒng)的就一定是落后的和不合理的［6］。村民之所以信奉農村長期流行的民間規(guī)則，是因為這些規(guī)則根植于農村社會生活中的合理性，為他們帶來的益處多于害處。適當吸納民間規(guī)則的有關內容，能使國家法有更強的親和力，更能獲得村民群眾的認同和接納。立法機關在創(chuàng)設法律時，應當尊重村民自治實踐中的傳統(tǒng)、習慣和規(guī)矩，吸收優(yōu)秀的民間規(guī)則元素，充分發(fā)揮它的優(yōu)勢，為村治秩序的建構服務。一方面，通過國家立法機關的正式吸納。如果自治實踐中生成的規(guī)則，對農村社會管理起到了促進作用，國家以立法的形式公開接納。例如，1986年底，吉林省梨樹縣北老壕村的“海選”，當時的初衷很簡單，就是領導解決不了的事情，交給村民群眾自己解決。這一由農民自下而上自己探索選舉干部的實踐，成為當時中國最早的“海選”實踐，并很快得以推廣，于是，國家于1987年通過了《村民委員會組織法(試行)》，將這一農村基層直接選舉方式予以法律指導和保護。另一方面通過國家執(zhí)法和司法機關的妥協(xié)默許。由于農村社會的復雜性，國家機關工作人員在執(zhí)法和司法時，常常需要運用自由裁量權，考慮到輿論民情、民族政策、農村習俗等，變通執(zhí)行國家法。以司法過程的接納為例，法院在適用法律時，可以靈活多變，調解解決，使一些實用性的習慣得到默認［7］。如村民蓋新房時，處于前后院落的村民必須對房高、房寬相互協(xié)商，如果某一戶未經協(xié)商一致，就將自己的房子高出或寬出一點，他戶就會有意見，從而導致相鄰糾紛，而這對于法院來說，是無能為力的，但是民間規(guī)則在解決這一問題時是得心應手的。

4 結語

當今中國的村民自治里，仍然存在著自治法律所承載的國家權力和民間規(guī)則所承載的村莊治權并存的特點。國家法和民間規(guī)則的良性互動，為我們提供了村民自治建設的一個有益思路。在村民自治建設中，從總體上看，國家法和民間規(guī)則必須盡力溝通、理解，在此基礎上努力達成妥協(xié)和合作，而不能單獨強調國家法模式或者單獨強調民間規(guī)則模式的理想型法治模式來實現(xiàn)當代農村的法治。民間規(guī)則是國家法的基礎，是國家法的淵源，能夠有效彌補國家法的不足，國家法可以吸取民間規(guī)則的有益部分。村民自治秩序的建構，既要重視國家推進模式的國家法建構，也要重視社會演進模式的民間規(guī)則的尊重。

［1］ 王國騫.村民自治的國家法實效研究［J］.西北師大學報:社會科學版，2009(1):102.

［2］ 劉志鵬.我國村民自治地方立法質量評價［J］.武漢大學學報:哲學社會科學版，2011(3):50.

［3］ 于語和，戚陽陽.國家法與民間法互動之反思［J］.山東大學學報:哲學社會科學版，2005(1):60-62.

［4］ 黃金蘭.民間規(guī)則的認同模式及其意義［J］.山東大學學報:哲學社會科學版，2007(3):22.

［5］ 張靜.基層政權:鄉(xiāng)村制度諸問題［M］.上海:上海人民出版社，2007:86-88.

［6］ 馬永華.民間法與國家法的關系——兼論鄉(xiāng)村社會法治秩序的建構［J］.山東省農業(yè)管理干部學院學報，2008(6):122.

［7］ 湯唯.農村法治建設中的國家法與民間法互動［J］.遼寧大學學報:哲學社會科學版，2008(5):143.