淺論地方立法統(tǒng)一審議的議事規(guī)則

鐘洪彬

一、地方立法的統(tǒng)一審議議事規(guī)則的基本概況

（一）相關(guān)概念界定

地方立法是指 “享有地方立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，依據(jù)法定職權(quán)和程序，制定、修改、廢止規(guī)范性法律文件的活動(dòng)?！敝饕?guī)定于《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《立法法》）第63條、第65條、第66條。為了論述的方便，本文論及的“地方立法”均指省級(jí)人大及其常委會(huì)制定、修改、廢止地方性法規(guī)的活動(dòng)，不包括港澳特別行政區(qū)立法和民族自治地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定自治條例、單行條例的活動(dòng)。

《立法法》第68第2款規(guī)定：“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿?！贝_立了我國(guó)地方立法的統(tǒng)一審議制度。關(guān)于具體程序的安排則主要參見(jiàn)該法第18條、第22條、第27條、第31條的規(guī)定。據(jù)此，地方立法中的“統(tǒng)一審議”可概括為：對(duì)列入代表大會(huì)或常委會(huì)會(huì)議議程的法案，在各代表團(tuán)或常委會(huì)組成人員及有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出審議意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由法制委員會(huì)進(jìn)行審議，并向代表大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿。

“議事規(guī)則”這個(gè)詞的原意是指英國(guó)議會(huì)協(xié)商議事時(shí)所遵循的規(guī)則和慣例，現(xiàn)在泛指機(jī)構(gòu)議事時(shí)的程序設(shè)計(jì)。議事規(guī)則的核心內(nèi)容便在于“由誰(shuí)，召集什么人，在什么時(shí)間，什么地點(diǎn)，議什么問(wèn)題，如何議，怎么討論，怎么達(dá)成共識(shí)，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督執(zhí)行？”

（二）地方立法的統(tǒng)一審議制度的法定功能與議事規(guī)則的聯(lián)系

全國(guó)人大常委會(huì)法工委編寫(xiě)的 《中華人民共和國(guó)立法法釋義》和國(guó)務(wù)院法制辦編寫(xiě)的《中華人民共和國(guó)立法法釋義》均提到地方性法規(guī)采用統(tǒng)一審議的目的為規(guī)范立法行為、提高立法質(zhì)量、克服部門(mén)利益傾向、維護(hù)法制統(tǒng)一。從這些官方立法資料和權(quán)威解釋中，可以看出設(shè)置地方立法的統(tǒng)一審議制度，目的是為了提高立法質(zhì)量、保證法制統(tǒng)一。

統(tǒng)一審議制度從出現(xiàn)至今，一直引起學(xué)者們的關(guān)注，對(duì)于存廢也一直存在爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為對(duì)于制度的評(píng)價(jià)首先得明晰它是否發(fā)揮了法定功能。根據(jù)上海市法制委員會(huì)2007年的調(diào)查研究顯示，大部分的問(wèn)卷都認(rèn)為統(tǒng)一審議對(duì)于克服地方立法中的部門(mén)利益傾向及提高立法質(zhì)量起了明顯作用。對(duì)此，筆者認(rèn)為針對(duì)當(dāng)前存在的下位法違背上位法的大量存在及各部門(mén)“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象，統(tǒng)一審議制度對(duì)于維護(hù)法制的統(tǒng)一、維護(hù)地方立法的公正性等方面發(fā)揮著不可比擬的作用。制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題大部分是因?yàn)槿藶椴僮鲗用嫔铣霈F(xiàn)了混亂，并不代表要否定制度本身，議事規(guī)則設(shè)計(jì)的完善與否直接關(guān)乎制度運(yùn)行的狀況。

二、以?xún)?nèi)部視角觀(guān)察各省市法制委員會(huì)議事規(guī)則

（一）各省市法制委員會(huì)議事規(guī)則的制定公布情況及規(guī)則的具體展現(xiàn)

目前討論比較多的就是法制委員會(huì)與其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、法制工作委員會(huì)、常委會(huì)主任會(huì)議、常委會(huì)之間的權(quán)限劃分。尤其是如何在發(fā)揮法制委員會(huì)的功能時(shí)，充分發(fā)揮其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的作用。這些討論基本集中在法制委員會(huì)與橫向及縱向機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)交涉上，而對(duì)于其內(nèi)部的運(yùn)行規(guī)則關(guān)注較少。為了更好的發(fā)揮地方立法統(tǒng)一審議制度的功效，提升審議的效率，首先應(yīng)當(dāng)理清法制委員會(huì)內(nèi)部的規(guī)則安排，制定合理的議事規(guī)則。

筆者為此專(zhuān)門(mén)搜索了31個(gè)省級(jí)行政區(qū)人大官網(wǎng)，查找相應(yīng)的法制委員會(huì)工作規(guī)則。我們可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)法制委員會(huì)介紹最多的就是其工作職責(zé)，也就是界定它與其他部門(mén)的權(quán)限劃分（共有12個(gè)省級(jí)行政區(qū)，占39%）。各地職責(zé)的劃分基本一致，對(duì)于統(tǒng)一審議主要集中在提出“修改情況報(bào)告”、“審議結(jié)果報(bào)告”、“表決稿”。第二多的就是在人大官網(wǎng)上介紹了人大及其常委會(huì)組織結(jié)構(gòu)，但是對(duì)具體組織卻并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)介紹（共有7個(gè)省級(jí)行政區(qū)，占23%），也有部分省市列出了法制委員會(huì)組成人員名單 （共4個(gè)省級(jí)行政區(qū)，占13%）。對(duì)于工作規(guī)則的公布僅有5個(gè)省級(jí)行政區(qū)，占16%。當(dāng)然這不能完全反映各省級(jí)行政區(qū)人大法制委員會(huì)工作規(guī)則制定的真實(shí)面貌，因?yàn)榉ㄖ莆瘑T會(huì)的工作規(guī)則屬于內(nèi)部規(guī)則，大部分省市的法制委員會(huì)并沒(méi)有將其公布。根據(jù)上海市法制委員會(huì)2007年的問(wèn)卷調(diào)查顯示，各地都根據(jù)《立法法》的精神，制定了省級(jí)人大法制委員會(huì)工作規(guī)則或議事規(guī)則。雖然有的省級(jí)人大沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法制委員會(huì)工作規(guī)則，但其在常委會(huì)綜合性工作制度中，對(duì)于統(tǒng)一審議的工作規(guī)范也有明確規(guī)定。但是，目前筆者只能收集到公開(kāi)的這些數(shù)據(jù)。雖然具有一定的局限性，但是相信也能夠從一定程度反映各省級(jí)行政區(qū)工作規(guī)則的設(shè)計(jì)狀況。下面就以重慶、吉林、貴州、江西四個(gè)省級(jí)行政區(qū)人大法制委員會(huì)工作規(guī)則為樣本，進(jìn)行分析，對(duì)四個(gè)省級(jí)行政區(qū)法制委員會(huì)的議事規(guī)則規(guī)定進(jìn)行列表，使得讀者可以更加直觀(guān)的了解規(guī)則。（見(jiàn)表一）

（二）各省市法制委員會(huì)議事規(guī)則的缺陷及完善

根據(jù)上表我們可以發(fā)現(xiàn)四省市的人大法制委員會(huì)的議事規(guī)則對(duì)于一些重要的制度還是進(jìn)行了規(guī)定，如會(huì)議的召集與主持、會(huì)期、法定人數(shù)等。但是大部分的規(guī)則都比較大線(xiàn)條，對(duì)于違反規(guī)則的后果也未規(guī)定，這樣難免會(huì)造成實(shí)際操作的不可能性及偏離性。而且，會(huì)議中的交涉意味不明顯，委員發(fā)言、辯論等機(jī)制也沒(méi)有規(guī)定，筆者將從以下兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

1.現(xiàn)有制度的改善

（1）關(guān)于會(huì)期制度及會(huì)議召集與主持：如上表顯示，對(duì)于會(huì)期的安排還存在不定期這樣的規(guī)定，為了減少審議過(guò)程中的隨意性情況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定會(huì)期制度。隨著法制任務(wù)的增加，且法制委員人員的構(gòu)成也能夠適應(yīng)高頻率的會(huì)期制度，我們應(yīng)當(dāng)將會(huì)期間隔縮短。為了保證審議時(shí)間的充足性，同時(shí)建議在議事規(guī)則中規(guī)定會(huì)議的時(shí)間持續(xù)期間，具體的規(guī)定由各省市結(jié)合實(shí)際安排。對(duì)于會(huì)議的召集與主持仍由主任委員比較合適，因?yàn)樽鳛槿毜奈瘑T，在時(shí)間等方面有較好的保證。

表一 渝吉黔贛四個(gè)省級(jí)行政區(qū)人大法制委員會(huì)議事規(guī)則

（2）關(guān)于法定人數(shù)：法定人數(shù)是指會(huì)議合規(guī)召開(kāi)所必須滿(mǎn)足的“有表決權(quán)成員”的出席人數(shù)。一般情況下確定這個(gè)數(shù)字的原則是：要盡可能大，但又必須在大多數(shù)情況下 （例如在沒(méi)有惡劣天氣或其他特別不利的情況下）現(xiàn)實(shí)可行。上表顯示四省市均規(guī)定了法定人數(shù)為法制委員會(huì)成員半數(shù)以上。但是，除了重慶市人大法制委員會(huì)規(guī)定了缺席通報(bào)制度，其他各省對(duì)于法定人數(shù)不滿(mǎn)足時(shí)該如何做以及如何保證法定人數(shù)的滿(mǎn)足均沒(méi)有規(guī)定。上海市法制委員會(huì)2007年的問(wèn)卷調(diào)查也顯示如何確保過(guò)半數(shù)的委員出席統(tǒng)一審議會(huì)議，是制度規(guī)范面臨的首要挑戰(zhàn)。

（3）關(guān)于審議重點(diǎn)：上表顯示，法制委員會(huì)不僅審議地方性法規(guī)的必要性、可行性和科學(xué)性，甚至連用語(yǔ)規(guī)范都進(jìn)行審議。從上可知，它不僅介入到其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的權(quán)限中，也介入法制工作委員會(huì)的權(quán)限內(nèi)。由此，難免會(huì)造成立法資源的浪費(fèi)，同時(shí)也增加了兩者產(chǎn)生矛盾的幾率。這既關(guān)系到法制委員會(huì)的內(nèi)部規(guī)則也涉及到與外部的關(guān)系。明確法制委員會(huì)的審議重點(diǎn)，不僅有利于提高統(tǒng)一審議的效率，減少法制委員會(huì)的負(fù)擔(dān)，也有利于厘清法制委員會(huì)與其他部門(mén)機(jī)關(guān)的關(guān)系，促進(jìn)各方的協(xié)調(diào)。

（4）關(guān)于審議方式：四省市基本規(guī)定了逐條審議的方式，這有利于全面的查看地方立法，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。但是如何能夠保障逐條審議呢？首先，得使委員們有充裕的審議時(shí)間，這就需要前文提到的會(huì)期制度的支持。其次，對(duì)于審議的內(nèi)容，逐條審議要求委員們對(duì)法規(guī)有比較清晰的認(rèn)識(shí)，這就需要審議之前的調(diào)研、咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)、邀請(qǐng)其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)人員的列席等。最后，審議中的意見(jiàn)交鋒、委員們的發(fā)言次數(shù)時(shí)間等規(guī)定均要建立起來(lái)。

（5）關(guān)于咨詢(xún)各方意見(jiàn)及邀請(qǐng)列席的安排：四省市中有一半規(guī)定了座談、論證會(huì)的召開(kāi)，但都沒(méi)有進(jìn)行固定化，隨意性太大。四省市也均規(guī)定了邀請(qǐng)列席制度，主要邀請(qǐng)人員為：常委會(huì)人員、法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)人、有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)人員。但是，除了貴州將其固定化，其他各省市均存在較大任意性。從立法的民主性及科學(xué)性上出發(fā)，我們應(yīng)當(dāng)將聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等逐步擴(kuò)大，對(duì)于一些爭(zhēng)議比較大的立法和特別重要的立法，應(yīng)當(dāng)規(guī)定強(qiáng)制聽(tīng)證等制度。法律是利益的載體，統(tǒng)一審議過(guò)程提供了各方利益表達(dá)的平臺(tái)，應(yīng)該讓有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、法制工作委員會(huì)等人員參與進(jìn)去，進(jìn)行博弈。這樣，也可以增強(qiáng)其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的立法積極性，防止法律委員會(huì)“一家獨(dú)大”。

2.新制度的建立

（1）引入辯論機(jī)制：統(tǒng)一審議是為立法程序提供多種利益交涉、競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，不同的利益都有機(jī)會(huì)在立法者面前得到表達(dá)；經(jīng)過(guò)立法者的選擇，各種利益有組織地進(jìn)入決策程序。前文提到，讓有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、法制工作委員會(huì)等相關(guān)部門(mén)列席統(tǒng)一審議會(huì)議，同時(shí)引入聽(tīng)證會(huì)等，這樣就形成了多個(gè)利益主體及多個(gè)不同考慮。通過(guò)有效而規(guī)范的辯論能夠使得各方了解對(duì)方訴求，也許最終的立法不一定是各方最滿(mǎn)意的，但毫無(wú)疑問(wèn)卻是各方都能夠接受的。

（2）會(huì)議程序和議程：法制委員會(huì)沒(méi)有控制好審議節(jié)奏，審議中存在的共同現(xiàn)象是前松后緊。對(duì)于程序的控制、議程的安排將會(huì)對(duì)審議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容產(chǎn)生巨大的影響。關(guān)于會(huì)議程序，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行細(xì)致的安排，確立“專(zhuān)門(mén)議程”、“特別議程”、“普通議程”的順序。如該次會(huì)議是專(zhuān)門(mén)為某部地方立法的統(tǒng)一審議而召開(kāi)，那么一切議程都應(yīng)該讓先于對(duì)該法的審議。目前我們的逐條審議多半按條文的順序來(lái)進(jìn)行，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按分歧的嚴(yán)重程度來(lái)排序（當(dāng)然，這還得依靠事前的溝通、調(diào)研等制度的安排）。同時(shí)，必須建立“一事一議”的制度，通過(guò)表決機(jī)制來(lái)固定階段性的審議成果。

（3）表決程序：應(yīng)該進(jìn)一步明確表決的方式，尤其是棄權(quán)票的效力問(wèn)題。棄權(quán)票是對(duì)議題無(wú)法贊同但又不愿簡(jiǎn)單予以肯定的無(wú)奈之舉，對(duì)其的定位關(guān)系到基數(shù)的確定，對(duì)表決的結(jié)果產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。同時(shí)，還需解決委托表決的問(wèn)題。

筆者堅(jiān)信“法治政府奠基于細(xì)致的規(guī)則之上，如此才能具有清晰的可預(yù)見(jiàn)性及可操作性”，我們應(yīng)該從建立地方法制委員會(huì)議事規(guī)則做起，為公正平衡和正當(dāng)維護(hù)各參與方的利益設(shè)計(jì)最精妙的程序。

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