創(chuàng)新城市社區(qū)流動(dòng)人口管理與服務(wù)

袁敬偉 朱玥

(吉林建筑大學(xué)，長(zhǎng)春130118)

人口的大規(guī)模流動(dòng)推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這是國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì).以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口涌入城市，在某種程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移與分流，為城市社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了勞動(dòng)力資源，為推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程注入了新的動(dòng)力，也通過(guò)將不同地域的文化載入社區(qū)為城市社區(qū)的建設(shè)帶來(lái)了活力.同時(shí)，人口的大規(guī)模流動(dòng)也給城市和城市社區(qū)的建設(shè)與管理提出了許多新課題.

1 城市社區(qū)流動(dòng)人口產(chǎn)生的社會(huì)背景

改革開放以來(lái)，我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體取得了巨大發(fā)展，但不同地區(qū)之間發(fā)展水平仍參差不齊，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)差距越拉越大，經(jīng)濟(jì)上的差距激發(fā)了人口流動(dòng)的動(dòng)力.第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示:2010年我國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)已達(dá)2.21億人，比2000年增長(zhǎng)82.89 %.其中外來(lái)流動(dòng)人口有476萬(wàn)人，占37.48 %［1］.分析當(dāng)前的狀況，我國(guó)人口流動(dòng)已經(jīng)由二十世紀(jì)80年代中后期的“單身外出”轉(zhuǎn)化為“舉家遷徙”的形式，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快更推動(dòng)著人口流動(dòng)的加劇.流動(dòng)人口的文化基礎(chǔ)和勞動(dòng)技能不同，他們通過(guò)流動(dòng)從事著不同的社會(huì)職業(yè)、分散居住在不同的地方，史無(wú)前例的規(guī)模巨大的人口流動(dòng)，使城市社區(qū)人口呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)流動(dòng)性的趨勢(shì)特征.

2 城市社區(qū)流動(dòng)人口引發(fā)的突出社會(huì)問(wèn)題

在我國(guó)，人口流動(dòng)也僅僅是20余年的歷史，但這一龐大的群體及其中的個(gè)體，他們的人生和生活境況都已發(fā)生了翻天覆地的變化，他們對(duì)社會(huì)的推動(dòng)和沖擊也是巨大的.

第一，流動(dòng)人口的大量涌入打破了傳統(tǒng)的城市管理體系，城市社區(qū)運(yùn)行和管理的負(fù)荷劇增.流動(dòng)人口的流動(dòng)性及其流動(dòng)的隱蔽性、復(fù)雜性，決定了流動(dòng)人口的職業(yè)及住所等都存在不穩(wěn)定性，使城市治安管理、計(jì)劃生育管理、衛(wèi)生管理和教育與文化管理等工作更加復(fù)雜和困難.城市流動(dòng)人口主要來(lái)自于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū).總體上講，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口受教育程度較低，法律觀念較淡薄，易于發(fā)生對(duì)于本來(lái)就不夠完善的城市管理上的沖擊，影響城市和城市社區(qū)管理的現(xiàn)象，如偷稅漏稅、干擾市場(chǎng)管理秩序、破壞城市衛(wèi)生環(huán)境等問(wèn)題大量存在;加之城市原有居民對(duì)流動(dòng)人口在某種程度上存在的排他性，心理危機(jī)和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的種種道德失衡導(dǎo)致部分流動(dòng)人口中產(chǎn)生的違法犯罪現(xiàn)象等.流動(dòng)人口問(wèn)題解決不好，不僅會(huì)擾亂正常的社會(huì)秩序，影響城市社區(qū)的文明和安定，而且也會(huì)影響整個(gè)城市及社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定.

第二，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口參與城市勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，客觀上造成了勞動(dòng)力水平的降低.流動(dòng)人口在市場(chǎng)壓力下，為了在嚴(yán)峻的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存和發(fā)展，不得不降低薪酬待遇要求、放棄通過(guò)簽訂相關(guān)的勞動(dòng)合同等手段保護(hù)自身合法權(quán)益，為勞動(dòng)者合法權(quán)益保護(hù)和勞動(dòng)爭(zhēng)議、糾紛的處理帶來(lái)了困難.一些無(wú)良的雇主也借機(jī)壓低雇工薪資水平，不為農(nóng)民工提供必備的工作和生活條件，致使流動(dòng)人口的勞動(dòng)安全甚至生命安全難以保障，惡性安全事故時(shí)有發(fā)生，影響了社會(huì)穩(wěn)定與和諧.

第三，流動(dòng)人口在城市中仍居于弱勢(shì)地位，流動(dòng)人口在社區(qū)中屬于弱勢(shì)群體.一些地方關(guān)于城市社區(qū)流動(dòng)人口管理長(zhǎng)期存在著的重管制、輕服務(wù)的狀況依然沒(méi)有改變，社區(qū)對(duì)于流動(dòng)人口合法權(quán)益的保護(hù)不到位，社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)的供求矛盾突出，城市社區(qū)對(duì)于流動(dòng)人口這一弱勢(shì)群體的支持和幫助亟待加強(qiáng).

3 創(chuàng)新城市社區(qū)流動(dòng)人口管理與服務(wù)

近年來(lái)，中央和地方針對(duì)城市社區(qū)流動(dòng)人口管理，先后推出政策措施，城市社區(qū)流動(dòng)人口管理進(jìn)一步規(guī)范，城市社區(qū)流動(dòng)人口管理狀況有了新的改觀.但是，按照黨的十八大關(guān)于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的新要求，圍繞加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制;加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系;加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制;加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制［2］，這一推進(jìn)社會(huì)管理體制改革的目標(biāo)定位，我國(guó)社會(huì)管理包括城市社區(qū)流動(dòng)人口管理改革的任務(wù)繁重艱巨.

城市社區(qū)流動(dòng)人口管理與服務(wù)，需要從提高社會(huì)管理科學(xué)化水平的方向上加以規(guī)劃，必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律制度和體制機(jī)制建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)管理人才隊(duì)伍及其能力建設(shè)和加強(qiáng)管理信息化建設(shè)等，必須改革政府提供公共服務(wù)的方式，強(qiáng)化基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，明確企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等社會(huì)組織在社會(huì)管理和服務(wù)中的責(zé)任，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮人民群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用.

首先，改革戶籍制度.戶籍制度改革是創(chuàng)新流動(dòng)人口管理的重點(diǎn)和難點(diǎn).戶籍制度改革要從原來(lái)的外來(lái)人口“高門檻、一次性”向“低門檻、漸進(jìn)式”的獲得權(quán)益方式過(guò)渡，即外來(lái)人口只要在流入地有合法體面的住所，就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放暫住證.取得暫住證的條件可根據(jù)各地的實(shí)際情況做適當(dāng)調(diào)整，但門檻不應(yīng)太高.在此基礎(chǔ)上，以暫住證作為享受所在城市居民基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的條件，以醫(yī)保、社保參保年限及居住年限作為附加待遇的享受條件.要賦予持有暫住證的人口享受和原有居民同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)、免費(fèi)義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等權(quán)利和同等的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的制度保障.雖然各地在賦予流動(dòng)人口選舉權(quán)方面已進(jìn)行了一些積極的探索，但大多數(shù)外來(lái)人口還不能或不愿參加居住地的選舉.現(xiàn)階段，應(yīng)適當(dāng)?shù)亟档屯鈦?lái)人口參選的門檻，只要持有暫住證就可以參加選舉.組織者的主要任務(wù)是積極動(dòng)員符合相應(yīng)條件的流動(dòng)人口參加選舉，而不必?fù)?dān)心個(gè)別人在兩地重復(fù)行駛選舉權(quán);流動(dòng)人口的被選舉權(quán)可按照居住年限等條件酌情限制.應(yīng)面向所有流動(dòng)人口優(yōu)先提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)，因?yàn)檫@是關(guān)系人口健康的重要社會(huì)保障.要貫徹權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則，堅(jiān)持在個(gè)人繳費(fèi)基礎(chǔ)上平等享有醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的改革方向，只要持有暫住證的居民就可以參加這些保險(xiǎn)項(xiàng)目.還要及時(shí)給予流動(dòng)人口無(wú)條件的臨時(shí)性救助.對(duì)于從異地流動(dòng)而來(lái)的人口遇到就業(yè)、生活等困難時(shí)，流入地政府應(yīng)無(wú)條件地對(duì)其提供臨時(shí)援助和救濟(jì).雖然目前我國(guó)已經(jīng)建立了臨時(shí)救助體系，但其職能發(fā)揮尚不還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善臨時(shí)救助體系建設(shè).

其次，創(chuàng)新管理體制.現(xiàn)行的城市社區(qū)流動(dòng)人口管理體制存在著管理職能配置和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、管理職責(zé)和權(quán)限不明晰等明顯的弊端，必須著力改革創(chuàng)新.改革和創(chuàng)新城市社區(qū)流動(dòng)人口管理體制，一是在管理職能上突出社區(qū)的流動(dòng)人口服務(wù)職能，使社區(qū)流動(dòng)人口管理職能配置與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口流動(dòng)的新形勢(shì)相適應(yīng)，包括流動(dòng)人口職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)、生活救助與法律援助、子女教育的組織協(xié)調(diào)、法制宣傳教育和文化娛樂(lè)活動(dòng)的組織等;二是在組織保證上進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)，要根據(jù)實(shí)際人口規(guī)模劃定社區(qū)，科學(xué)設(shè)定居民委員會(huì)的人員編制，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，按照職業(yè)化、專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)高素質(zhì)社區(qū)流動(dòng)人口管理工作者隊(duì)伍建設(shè)，為社區(qū)流動(dòng)人口管理和服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保證等;三是調(diào)適社區(qū)流動(dòng)人口管理權(quán)限，促進(jìn)城市流動(dòng)人口管理與服務(wù)權(quán)責(zé)一致，落實(shí)城市社區(qū)應(yīng)有的基層管理責(zé)任和權(quán)力［3］.

再次，推進(jìn)信息化建設(shè).管理信息化是管理科學(xué)化的重要組成部分.在城市社區(qū)流動(dòng)人口管理與服務(wù)過(guò)程中，信息具有決定性的作用，運(yùn)用信息化手段保證工作的有效性，進(jìn)而提高流動(dòng)人口管理與服務(wù)的科學(xué)化水平非常必要.要通過(guò)信息化建設(shè)，科學(xué)進(jìn)行社情民意調(diào)查，保證流動(dòng)人口管理信息的真實(shí)性和有效性.其中，包含了解流動(dòng)人口生存、生活、生產(chǎn)狀態(tài)，掌握流動(dòng)人口的社會(huì)訴求及其對(duì)社區(qū)管理與服務(wù)工作績(jī)效的評(píng)價(jià).還包括針對(duì)流動(dòng)人口管理面臨的社會(huì)治安、城市管理、人口管理、社會(huì)事業(yè)建設(shè)等諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，通過(guò)管理信息系統(tǒng)，把流動(dòng)人口的就業(yè)登記、居住證申辦、居住登記等信息采集歸為一體，使流動(dòng)人口信息與勞動(dòng)就業(yè)和房屋租賃等信息掛鉤，完善服務(wù)功能，構(gòu)建動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化的流動(dòng)人口服務(wù)管理體系.也包括通過(guò)電子政務(wù)信息交換平臺(tái)，整合各類信息資源，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)共享，系統(tǒng)掌握流動(dòng)人口居住、就業(yè)、社保、健康、教育等基礎(chǔ)信息，實(shí)現(xiàn)從單項(xiàng)管理到綜合管理，確保信息動(dòng)態(tài)準(zhǔn)確，提高管理與服務(wù)的能力和效率.

最后，培育社會(huì)組織.在現(xiàn)代“小政府、大社會(huì)”的治理格局中，社會(huì)組織的地位和作用日益顯現(xiàn)，它既有協(xié)調(diào)社會(huì)組織內(nèi)部成員之間利益的功能，也具有協(xié)調(diào)國(guó)家與企業(yè)、政府與社會(huì)之間關(guān)系的功能;既具有監(jiān)督的功能，又是政府聯(lián)系民眾的橋梁和紐帶，而且社會(huì)組織的活動(dòng)更加靈活多樣、更富有人情味、涉及更多領(lǐng)域.在我國(guó)社會(huì)組織還沒(méi)有成為城市社區(qū)建設(shè)中活躍的重要參與者，主要是因?yàn)檎畬?duì)社會(huì)組織管理過(guò)嚴(yán)，沒(méi)有提供良好的發(fā)展環(huán)境和條件.因此，必須通過(guò)積極有效的措施，推動(dòng)社會(huì)組織的成長(zhǎng)和壯大.

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府對(duì)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)難以到位.因此，建立流動(dòng)人口自治組織就具有重要意義.流動(dòng)人口自治組織的建立，一方面順應(yīng)了社會(huì)公共管理模式的要求，是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下流動(dòng)人口管理方式的有益探索，能夠彌補(bǔ)政府職能部門管理的不足并可節(jié)約管理成本;另一方面，流動(dòng)人口自治組織能及時(shí)的了解實(shí)時(shí)、全面、動(dòng)態(tài)的流動(dòng)人口信息，無(wú)疑是為城市社區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)提供重要依據(jù).

4 結(jié)語(yǔ)

人口流動(dòng)是一把雙刃劍，其本身具有特殊性，在對(duì)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)上必須科學(xué)設(shè)計(jì).城市社區(qū)人口流動(dòng)性的特點(diǎn)與整個(gè)社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)密切相關(guān)，流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的影響意義深遠(yuǎn)，政府和社區(qū)都必須正視其引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，并積極采取有效措施，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理與服務(wù).

［1］國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口服務(wù)管理司.中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2010［R］.北京:中國(guó)人口出版社，2010.

［2］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗［R］.北京:人民出版社，2012.

［3］唐曉陽(yáng)，陳雅麗.城市社區(qū)流動(dòng)人口管理體制創(chuàng)新研究［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2012(3):21-22.