探析新公共管理視角下的政府績效審計

周 華

（焦作市審計局，河南 焦作 454000）

20世紀70年代開始以石油危機為主要標志的全球經(jīng)濟衰退和政府財政赤字問題日益凸現(xiàn)，西方國家普遍出現(xiàn)了空前的財政危機、管理危機和信任危機。一場聲勢浩大的“以市場機制改造政府、以企業(yè)家精神重塑政府”的新公共管理運動應(yīng)運而生，并迅速席卷全球。引入競爭機制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強調(diào)政府對社會公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，強調(diào)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，即在追求節(jié)約、效率的同時更加關(guān)注質(zhì)量，以及改變傳統(tǒng)行政模式下機構(gòu)臃腫、效率低下、社會福利難以為繼等“政府失敗”現(xiàn)象，建設(shè)一個經(jīng)濟、高效、負責的政府，成為國家和民眾的共識。而全面反映和評價政府的重要指標“績效”被廣泛運用到政府管理中來，也為政府績效審計提供了切實可行的評價依據(jù)和操作指南。對政府的財政、財務(wù)收支進行監(jiān)督和評價，尤其是對政府績效即政府行為的經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）進行審計即在新公共管理運動中具有重大意義。

1.新公共管理運動對政府績效審計的影響

1.1 新公共管理運動為政府績效審計創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境，使績效審計成為歷史的必然

新公共管理運動打破了以政府壟斷為基礎(chǔ)、權(quán)力高度集中為主要特征的傳統(tǒng)行政模式，主張政府在公共行政管理中“掌舵”而不是“劃槳”，政府的主要職能應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把決策管理和具體操作分開，以縮小規(guī)模，減少開支，提高效率。此外，新公共管理運動強調(diào)在傳統(tǒng)的壟斷性服務(wù)部門引入競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與到公共服務(wù)中來，把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，使得公共部門更加關(guān)注政府績效和績效監(jiān)督。政府績效審計正是在政府行政變革的大環(huán)境下發(fā)展壯大起來的。從“權(quán)力政府”向“責任政府”的轉(zhuǎn)變，必然要求審計監(jiān)督的范圍從傳統(tǒng)的單一合規(guī)性審計走向更加豐富、更加成熟的多元化審計，涵蓋評價政府行為的經(jīng)濟性、效率性、效果性在內(nèi)的政府績效審計必將成為審計模式變革的方向和主流。

1.2 新公共管理運動為政府績效審計創(chuàng)造了良好的制

度環(huán)境，使績效審計成為改革的動力

新公共管理運動所建立的與公共部門績效管理、績效評估有關(guān)的法律框架和政策、制度安排，極大地促進了政府績效審計的制度化和法制化建設(shè)。其主要特征是：（1）明確的法律授權(quán)。如1982年英國頒布的《地方政府法》規(guī)定了績效審計是審計委員會的工作范疇。1983年頒布的《英國國家審計法》授權(quán)審計長可以檢查任何部門使用資源的經(jīng)濟性、效率及效果。（2）完善的法律體系。早在1972年，美國會計總署頒布的《政府機構(gòu)、計劃項目、活動和職責的審計標準》中就首次提出了“績效審計”的概念，并對績效審計的內(nèi)容、實施和報告作了具體規(guī)定，為績效審計走上規(guī)范化道路奠定了法律基礎(chǔ)。（3）獨立的審計體制。如澳大利亞的審計機關(guān)不是政府的經(jīng)濟監(jiān)督部門，而是隸屬于議會下設(shè)的審計委員會。政府與各級審計機關(guān)之間在業(yè)務(wù)和行政關(guān)系上不存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，保證了審計監(jiān)督的超然獨立性。

1.3 新公共管理運動為政府績效審計創(chuàng)造了良好的社

會環(huán)境，使績效審計成為現(xiàn)實的訴求

新公共管理運動是一個公共行政模式由權(quán)力至上發(fā)展到績效至上的演變過程。在現(xiàn)代社會中，政府作為國家權(quán)力的載體其公共權(quán)力來自于社會公眾的授權(quán)和認可，社會公眾把資源交給政府，政府憑借資源履行其公共管理職能。這種委托人與代理人之間的目標逆向性及信息不對稱性必然要求一種有效的機制和手段對政府運行中的資源耗費、運行結(jié)果進行監(jiān)督。委托人和受托人對公共資金使用績效的關(guān)注使得政府績效審計成為公共受托責任的現(xiàn)實訴求。政府需要通過績效評價來驗證政策制度的效果，爭取更多的民眾支持；國會（議會或人大）需要獨立的部門去評估政府的績效，保證預算分配等重要決策信息的可靠性；社會公眾需要政府行為公開化和透明化，了解政府是否真正高效率、低成本、負責任地工作?？梢姡瑏碜試?、政府和社會民眾的這種政治訴求就是績效審計的目標和任務(wù)，也是績效審計的意義所在。

1.4 新公共管理運動為政府績效審計創(chuàng)造了良好的技術(shù)環(huán)境，使績效審計成為可行的工具

新公共管理背景下的政府績效審計既是對政府權(quán)力進行監(jiān)督的一種制約機制，也是一種政府治理的工具。它是“以審計權(quán)力為后盾、以法律法規(guī)為依據(jù)、以限制政府機構(gòu)的權(quán)利和自由來達到監(jiān)督”的一種制約機制的總和。新公共管理運動所帶來的政府變革打破了傳統(tǒng)績效評價的技術(shù)瓶頸，主要表現(xiàn)在：（1）重視評估工具的選擇，建立了大量的技術(shù)規(guī)范，包括選擇合適的評估方式、評估方法、成本—效益分析、成本—效率研究、執(zhí)行過程評價、績效監(jiān)控、比較案例研究等；（2）廣泛運用現(xiàn)代科學的新方法，如系統(tǒng)論方法、科學管理方法、行為科學方法、運籌學方法、統(tǒng)計抽樣方法等，重視質(zhì)量分析方法及決策模型研究；（3）在評價手段上，電子計算機的運用十分普遍，為政府績效審計提供了可借鑒的工作思路和技術(shù)方法；（4）評估人員結(jié)構(gòu)多元化。除了財務(wù)審計方面的人員，還將法律、經(jīng)濟、工商管理、數(shù)學、計算機和環(huán)境學等方面的專家引進其中，為其在不同領(lǐng)域開展績效評估提供了人員保證。

2.我國政府績效審計工作的現(xiàn)狀

1991年全國審計工作會議提出：“既要繼續(xù)進行財務(wù)審計，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和‘效益審計’方面延伸?！边@是我國政府績效審計在實踐中的首次嘗試。國家審計署在《2003—2007年的五年規(guī)劃》中明確提出到2007年要實現(xiàn)“兩個并重”，即財政財務(wù)收支的真實合法與效益審計并重、審計與專項審計調(diào)查并重，標志著我國政府績效審計已逐步成為今后一個時期的工作重點。《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)：全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年，每年對所有的審計項目開展績效審計。目前，我國的政府績效審計工作在實踐中進行了有益的探索，但仍有許多問題亟待完善，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 對政府績效審計認識不深，概念不清

最高審計機關(guān)國際組織將政府績效審計定義為“對公營部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價”，簡稱“3E”審計。我國《審計法》第二條關(guān)于“審計機關(guān)對財政收支或財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督”的表述是對政府績效審計范圍的基本表述。我國的政府績效審計工作目前尚處于起步階段，對這個名詞還存在概念不清、認識不透的情況。一方面表現(xiàn)為對政府績效審計的內(nèi)容、范圍、理論和實務(wù)知之甚少。從目前僅有的一些文獻資料來看，大多數(shù)還停留在對國外有關(guān)情況的介紹。加之我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，舊的觀念被打破，新的觀念尚未樹立，績效審計的社會地位與其所發(fā)揮的職能不相稱；另一方面表現(xiàn)在政府績效審計所占工作量比重低。從發(fā)展趨勢來看，政府績效審計應(yīng)該是政府審計工作的主流。縱觀西方各國，英國在35%以上，澳大利亞在50%以上，美國更是達到了90%以上。我國政府績效審計工作量占政府審計工作量比重較低，還不到整個審計工作的一個百分點。大多數(shù)審計部門仍以財務(wù)收支審計的合法性、合規(guī)性為主，績效審計的開展狀況仍不容樂觀。

2.2 體制機制不健全，開展政府績效審計困難重重

近年來，我國的政府體制改革取得了較大的成績，但還存在一些突出問題：一是政府職能尚未完全轉(zhuǎn)化，由“權(quán)力型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”的步伐緩慢。許多機構(gòu)仍在政策執(zhí)行層面大范圍地調(diào)配社會資源；政府部門機構(gòu)臃腫、人浮于事，辦事效率低下；缺乏科學的政府績效考核機制，管理效率低下；政府行為透明度不高等。二是公共財政體系尚不完善，政府越位、錯位和缺位現(xiàn)象仍時有發(fā)生，在制度層面嚴重制約和影響我國政府績效審計的發(fā)展。三是審計體制仍然沿用傳統(tǒng)的“行政模式”：國家審計署隸屬于國務(wù)院，地方各級審計機關(guān)接受國家審計署和地方政府的雙重領(lǐng)導，即審計機關(guān)業(yè)務(wù)上接受上級審計機關(guān)的指導，而人、財、物等均歸地方政府掌握，而且要對地方行政首長負責。如此體制下難免形成“政府自審”的尷尬局面，嚴重影響了政府審計機關(guān)的獨立性，在很大程度上制約了審計機關(guān)獨立行使其監(jiān)督職能。

2.3 法律法規(guī)尚不健全，審計評價標準明顯不足

我國開展政府績效審計面臨的一大難點就是沒有較為完備的績效審計法律法規(guī)體系和科學可行的評價標準，審計規(guī)范主要還是局限于對財務(wù)收支的真實性和合法性審計，真正適用于績效審計的審計準則尚未建立。立法方面，《審計法》中“對財政財務(wù)收支及經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行監(jiān)督評價”的表述僅僅是提到審計要達到效益性的目的，而對如何具體開展績效審計也無另論。評價標準方面，由于財政資金及政府決策的社會效益很難進行量化評價，政府績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標準難以統(tǒng)一?，F(xiàn)有的政府審計準則體系中始終沒有一個專門的準則來規(guī)范政府績效審計，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面的可操作性指導文件，從而使得工作成果得不到及時的評判和改進，甚至歪曲了審計結(jié)果，導致政府績效審計浮于表面，難以深入。

2.4 績效審計的技術(shù)和方法比較落后，審計人員綜合素質(zhì)難以適應(yīng)要求

由于我國政府績效審計起步較晚，在實踐中摸索的時間還不長，在技術(shù)方法和人員素質(zhì)上還有待提高，主要表現(xiàn)在：（1）技術(shù)方法落后，分析評價水平比較低。審計對象的多樣性和復雜性決定了在政府績效審計項目中通常要運用到許多其他學科的知識和技術(shù)，包括管理學、統(tǒng)計學、經(jīng)濟學、社會學、環(huán)境學、計算機系統(tǒng)管理分析技術(shù)、組織行為學等。而我國在實踐應(yīng)用中仍大量采用傳統(tǒng)方法，如統(tǒng)計分析法、比較法、因素分析法、圖表法和分析性復核等方法進行績效審計，對計算機審計技術(shù)的應(yīng)用水平也比較低。（2）重視事后審計，跟蹤審計不到位。在實踐中，審計項目的安排和實施大多著眼于事后審計，只對當期業(yè)務(wù)活動的直接績效進行審查，很難獲得及時充分的審計證據(jù)。（3）審計人員綜合素質(zhì)不高。審計人員普遍存在財務(wù)知識豐富而相關(guān)知識缺乏、傳統(tǒng)審計技術(shù)熟練而現(xiàn)代審計技術(shù)陌生、現(xiàn)場審計經(jīng)驗豐富而綜合評價能力不強等問題，與開展績效審計的要求還有很大差距。

3.新公共管理視角下推進政府績效審計工作的建議

新公共管理作為一種理論和實踐，從理論上講，它是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考量，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊的回應(yīng)，對經(jīng)濟理論變革、私營部門變革和技術(shù)變革的再審視；從實踐上講，它是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。新公共管理促進了各國政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，并逐漸使之成為政府變革的主流取向。它對我國政府績效審計和啟示是巨大的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

3.1 深化行政體制改革，建立以政府績效審計為核心的績效評價機制

新公共管理背景下的政府與公眾的關(guān)系轉(zhuǎn)變成為服務(wù)提供者與消費者的關(guān)系，同時，社會公眾也將更多地關(guān)注從公共支出的合法性轉(zhuǎn)向了政府對公共受托經(jīng)濟責任履行情況的經(jīng)濟性、效率性、效果性。從本質(zhì)上說，公共管理不是管制而是服務(wù)。深化我國行政體制改革，建立以政府績效審計為核心的績效評價機制是解決政府績效審計現(xiàn)存問題的根本和關(guān)鍵。針對我國當前經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的體制、機制問題及公共資源配置的合理性、有效性等問題，應(yīng)盡快深化行政體制改革，從根本上解決我國政府部門機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的現(xiàn)狀，有利于促進政府審計由純粹的監(jiān)督評價機制向激勵約束機制轉(zhuǎn)變，從而解決制約我國政府績效審計發(fā)展的深層次問題。

3.2 加強政府績效審計的立法工作，健全績效審計的法制環(huán)境

開展政府績效審計必須以國家法律授權(quán)為依據(jù)，在法律上明確績效審計的地位，同時授權(quán)審計機關(guān)進行績效審計，這也是國際上許多國家開展績效審計的普遍做法。2006年2月28日，經(jīng)審議通過的新《審計法》第一條增加了“提高財政資金使用效益”的條款，這意味著我國政府績效審計立法工作已初見端倪。在立法方面，完善政府績效審計法律體系，明確審計機關(guān)審計職責，應(yīng)做好以下三個層面的工作。第一個層面，制定《政府績效審計法》，從立法上給予規(guī)范，維護政府績效審計的權(quán)威性；第二個層面，制定 《政府績效審計準則》，通過一系列的標準、規(guī)則來規(guī)范政府績效審計的實施程序，包括計劃、執(zhí)行、報告、評價等方面；第三個層面，制定《政府績效審計執(zhí)業(yè)準則》，加強對審計人員的執(zhí)業(yè)能力、勝任能力的要求，提高審計隊伍的整體水平。將政府績效審計從法制、法規(guī)的高度上加以重新定位。

3.3 建立一套完整的績效評價指標體系，加強政府績效審計的可操作性

建立一套科學可行的指標評價體系是開展政府績效審計刻不容緩的措施之一。我國應(yīng)結(jié)合具體國情并借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，多形式、多渠道共同探索政府績效評價標準體系，構(gòu)建以促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展為目標、以揭露和查處問題為任務(wù)、以關(guān)注民生為導向的綜合評價指標體系。在制定指標時，應(yīng)處理好以下幾方面的關(guān)系：一是公平與效率的關(guān)系。審計部門的公共性質(zhì)決定了其目標的多元性，多個目標之間必然存在一種取舍和權(quán)衡。因此評價政府績效時，應(yīng)均衡公平與效率的雙向維度，合理定位績效標準。二是經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的關(guān)系。評價指標在關(guān)注經(jīng)濟效益的同時，將社會效益和生態(tài)效益擺在更加突出的位置，為維護人民群眾的根本利益，促進和諧社會的構(gòu)建，發(fā)揮審計評價的建設(shè)性作用。三是宏觀與微觀的關(guān)系。評價指標既要緊緊圍繞我國的發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)宏觀經(jīng)濟政策的實施情況及其效果，又要從微觀入手，細化到具體的單位和項目中去，及時揭示執(zhí)行中出現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，為進一步完善宏觀管理提供參考，發(fā)揮審計的經(jīng)濟謀士作用。

3.4 重構(gòu)政府審計體制，保證審計機關(guān)和審計人員的超然獨立性

審計體制是一個國家政治制度的衍生物。我國現(xiàn)行的國家審計模式仍然是傳統(tǒng)的行政審計體制，作為被審計者的國務(wù)院各部門、地方各級政府部門與審計機關(guān)具有同一隸屬關(guān)系，以權(quán)壓審、變通審計、審而不糾的現(xiàn)象時有發(fā)生，審計的結(jié)果常常得不到整改和落實。可見，要真正開展績效審計就必須使審計機關(guān)建立在獨立、客觀、公正的制度基礎(chǔ)上，逐步使對公共權(quán)力的監(jiān)督透明化，敦促政府對納稅人的每一分錢都真正負起責任。改革現(xiàn)有的政府審計體制是一項復雜而又艱巨的工作，既要考慮市場經(jīng)濟體制的一般要求，也要從我國國情出發(fā)；既要吸收國外成功的經(jīng)驗，也要進行審計體制創(chuàng)新。立法型審計模式是值得借鑒的。從長遠看，國家審計機關(guān)隸屬“人大”是理想和可行的選擇。在立法型審計模式下，各級審計機關(guān)隸屬于各級人民代表大會，其權(quán)限由憲法賦予，組織、人員、經(jīng)費等不受行政部門和其他部門的干涉。審計機關(guān)直接向人大提出報告，對人大負責，可以在很大程度上保障政府績效審計的獨立性和權(quán)威性，充分發(fā)揮政府績效審計的監(jiān)督、激勵和約束職能。

3.5 積極開展政府績效審計的試點工作，由點及面逐步展開

自2002年我國首次在深圳實施政府績效審計的試點工作以來，政府績效審計在全國許多審計機關(guān)得到了推廣嘗試，并取得了一定的成效。近年來，試點工作又逐步擴展到一些政府投資的重點工程領(lǐng)域，公開審計工作（結(jié)果）報告，并提出審計意見和建議，引起了強烈的社會反響。從嘗試的情況看，部門預算執(zhí)行情況審計、專項資金審計、政府投資項目審計、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計都可以在真實性、合法性的基礎(chǔ)上，進一步作經(jīng)濟性、效率性和效果性的檢查和評價。選擇公共財政、投資等重點領(lǐng)域、重點部門，對資金投入比重較大，政策性強及社會關(guān)注的熱點項目，積極開展績效審計。如預算執(zhí)行情況、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護、社會保障、民政救濟等專項資金情況以及大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的執(zhí)行領(lǐng)域等，都是可供選擇的比較典型的試點項目?？蓮闹羞x出一些代表行業(yè)、單位或項目進行績效審計，由點及面將政府績效審計工作逐步展開。

3.6 提高審計人員綜合素質(zhì)，推進政府績效審計工作科學發(fā)展

劉家義審計長在黨的十七屆四中全會上提出，審計人員應(yīng)著力提高業(yè)務(wù)能力，努力做到愛業(yè)、敬業(yè)、專業(yè)和精業(yè)。其中，愛業(yè)和敬業(yè)是態(tài)度，專業(yè)和精業(yè)是素質(zhì)。由于政府績效審計涉及面廣、技術(shù)含量高，開展績效審計，不僅需要審計人員具備傳統(tǒng)的財務(wù)審計基本技能，還要具備法律、數(shù)學、統(tǒng)計學、運籌學、經(jīng)濟學、系統(tǒng)論、人力資源管理等多元化的知識結(jié)構(gòu)。因此，審計人員必須加強學習和培訓，樹立現(xiàn)代審計觀念，掌握現(xiàn)代審計技術(shù)，不斷更新知識，努力培養(yǎng)一批查核問題的能手、分析研究的高手、計算機應(yīng)用的強手和內(nèi)部管理的行家里手，盡快形成一支專業(yè)齊全、梯次合理、素質(zhì)優(yōu)良、新老銜接、能夠滿足工作需要的審計隊伍，為政府績效審計提供有力的人才保障。

新公共管理運動為政府績效審計的發(fā)展提供了重要的社會環(huán)境、技術(shù)支持與戰(zhàn)略方向，政府績效審計是新公共管理背景下對政府績效進行評估和監(jiān)督的重要工具，兩者相輔相成、相互促進。正如西方審計學者所認為的：“在新公共管理運動史上，績效審計的實施，是具有劃時代意義的催化劑，能否不失時機地選擇并接受績效審計，是衡量一個國家的政府審計是否具有活力的標志之一?！蔽覈恼冃徲嬈鸩捷^晚，理論和實踐都不夠成熟，諸多問題亟待解決，建立有中國特色的政府績效審計模式依然任重而道遠。

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