總分館建設(shè)的蘇州模式：“體制悖論”及破解*

陳曉玲（南京信息工程大學濱江學院圖書館 江蘇 南京 210044）

曾維和（南京信息工程大學公共管理學院 江蘇 南京 210044）

總分館模式是西方國家廣泛使用的一種公共圖書館管理模式，它通過網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)與資源共建共享的方式提供圖書服務(wù)，成為覆蓋全社會的公共圖書館服務(wù)體系最有效的制度設(shè)計。近年來，國內(nèi)許多優(yōu)秀的圖書館在結(jié)合自身實際情況的基礎(chǔ)上，進行了富有創(chuàng)新和富有特色的總分館建設(shè)探索。在這些實踐探索中，“蘇州圖書館—社區(qū)分館”模式（以下簡稱蘇州模式）成為一個成功繞過體制障礙建立總分館公共圖書館服務(wù)體系的典范。但體制障礙仍是蘇州模式可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素，本文力圖從體制層面對蘇州模式的“體制悖論”進行系統(tǒng)分析，并尋找破解這一悖論的對策。

1 職業(yè)驅(qū)動：繞過體制障礙的蘇州模式

體制障礙是制約總分館建設(shè)的一個主要因素，是國內(nèi)總分館公共服務(wù)體系建設(shè)共同面臨的問題，它是由“分灶吃飯”的財政體制與“分級管理”的行政體制造成的?！胺衷畛燥垺必斦w制下的經(jīng)費來源形成多級建設(shè)主體，“分級管理”行政體制下的人員管理形成多級管理單元，從而形成了“一級政府建設(shè)和管理一個圖書館”的狀況，產(chǎn)生了圖書館之間合作與共享的堅硬壁壘。蘇州模式通過職業(yè)驅(qū)動，成功地繞開了體制障礙，成為總分館公共服務(wù)體系建設(shè)的一個典范，它是一種比較成熟的、獲得公認的公共圖書館服務(wù)體系實踐模式。在中國圖書館學會2007年新年峰會上，與會領(lǐng)導、專家、學者一致認為蘇州模式是符合《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》中對“總分館”的要求、與國際接軌的。目前，蘇州全市共有市級圖書館分館 36個，縣級圖書館分館 90個，即公共圖書館總分館共126個，并擁有圖書流動服務(wù)車 7 臺，年均基層服務(wù)出車60 次以上，基本實現(xiàn)了各縣及市建制鎮(zhèn)、非建制鎮(zhèn)圖書館分館建設(shè)的全面覆蓋[1]。

蘇州模式是被公認為接近“純粹總分館”的模式，它是基層政府與蘇州圖書館之間通過委托合作建立起來的非政府主導的總分館制。在具體運作中，基層政府每年向蘇州圖書館支付5～8萬元經(jīng)費，并提供場地、館舍、裝修、設(shè)備及開放中的水單等費用，蘇州圖書館則負責軟件安裝、圖書配送、人員配備和日常服務(wù)，各分館通過VPN專用網(wǎng)絡(luò)與總館相連，所有圖書通過“一卡通”實現(xiàn)了圖書服務(wù)的通借通還。蘇州模式具有4個突出的特色[2]:

（1）緊密型總分館關(guān)系 這主要表現(xiàn)在蘇州圖書館對其所建立的分館具有較寬的權(quán)限上：分館的人員作為總館的合同制員工由蘇州圖書館派出；蘇州圖書館制定分館的服務(wù)標準并監(jiān)督其實施，分館讀者享受和總館同樣的服務(wù)。

（2）“動態(tài)資產(chǎn)權(quán)”基礎(chǔ)上的通借通還 蘇州圖書館及其分館的做法是，讓資產(chǎn)權(quán)與圖書一起流動，即把館藏地點作為產(chǎn)權(quán)地點，圖書的資產(chǎn)權(quán)隨著圖書館將書調(diào)撥或讀者將書歸還而“流動”。異地借還而“流動”的圖書，系統(tǒng)將根據(jù)讀者的還書地點自動變更其資產(chǎn)權(quán)記錄，把它作為接受還書的圖書館資產(chǎn)而在當?shù)乩^續(xù)流通。這種做法解決了通借通還中的物流問題，實現(xiàn)了圖書的資產(chǎn)權(quán)資源共享。

（3）“孵化”式館員培訓 這是指分館館員由總館“孵化”而來，分館的新員工總是先受聘于總館，在專業(yè)技能成熟后才有機會被總館派往分館，這些人員仍接受總館領(lǐng)導。這種“孵化”機制有效地確保了分館人員的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平。

（4）扁平結(jié)構(gòu)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建 這表現(xiàn)為城區(qū)只有總館（市館）和分館（社區(qū)館）兩級，而沒有區(qū)級圖書館，形成一個扁平而緊湊的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這種扁平結(jié)構(gòu)彰顯了管理簡便、成本低廉、服務(wù)優(yōu)化等優(yōu)勢。

蘇州模式上述4個特色的形成是蘇州圖書館職業(yè)驅(qū)動的結(jié)果，其突出表現(xiàn)就是“非政府主導”，即在沒有市政府行政推動的情況下，蘇州圖書館與區(qū)政府、街道辦事處以協(xié)議的方式開展合作而形成的公共圖書館體系建設(shè)的總分館模式。

2 蘇州模式可持續(xù)發(fā)展中的“體制悖論”

蘇州模式的成功在于“職業(yè)驅(qū)動”，但這恰恰也是其可持續(xù)發(fā)展的問題所在。因為“職業(yè)驅(qū)動”不是一種制度設(shè)計，缺乏有效的制度保障，勢必束縛蘇州總分館建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。在實踐中，蘇州模式在發(fā)展過程中遇到的一個突出的問題就是：要實現(xiàn)蘇州公共圖書館的普遍均等服務(wù)，就得繼續(xù)繞開體制障礙加速擴大分館建設(shè)，但分館擴展卻越來越增加總館的壓力，致使公共圖書館的普遍均等服務(wù)難以實現(xiàn)，即形成了蘇州模式的“體制悖論”。這一悖論具體表現(xiàn)如下：

一方面，為了實現(xiàn)普遍均等服務(wù)必須繞過體制障礙擴大社區(qū)分館建設(shè)。蘇州模式建設(shè)的目標是方便讀者利用圖書館，為社會提供普遍均等的圖書服務(wù)。普遍均等服務(wù)就是平等、免費、無差別的服務(wù)，國際圖書館協(xié)會和機構(gòu)聯(lián)合會將其表述為“為所有的人提供平等的服務(wù)”。為了實現(xiàn)普遍均等服務(wù)目標的要求，蘇州模式的主要做法是擴大社區(qū)分館建設(shè)。這是由蘇州市的客觀條件決定的，蘇州3個區(qū)級圖書館力量比較薄弱，可以說沒有區(qū)級圖書館，承擔分館建設(shè)的任務(wù)只有落到蘇州圖書館的身上。蘇州圖書館從2005年起與各區(qū)政府及機構(gòu)合作建設(shè)圖書館分館，截止到2012年底已建成分館45個，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋了姑蘇區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、相城區(qū)，進一步擴大了服務(wù)范圍，延伸了服務(wù)觸角[3]。目前，蘇州公共圖書館總分館實現(xiàn)了全覆蓋。全市6個總館構(gòu)建成了一個區(qū)域性圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實行了聯(lián)合采編、統(tǒng)一檢索、一證通用、資源共享、基本全覆蓋的公共圖書館服務(wù)體系，這為普遍均等服務(wù)創(chuàng)造了一個有利的條件。蘇州圖書館分館建設(shè)也取得了較好的實施效果：蘇州總分館的組織結(jié)構(gòu)是一個從市館到社區(qū)館的扁平網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)管理便捷、成本低廉和服務(wù)優(yōu)化，有利于實現(xiàn)普遍均等的服務(wù)。

另一方面，社區(qū)分館繼續(xù)擴張出現(xiàn)更嚴重的體制障礙又制約了普遍均等服務(wù)的實現(xiàn)。隨著分館數(shù)量的增加和規(guī)模的擴大，蘇州圖書館這個總館變得不堪重負。由于蘇州的總分館建設(shè)采取的是統(tǒng)一管理、統(tǒng)一資源、統(tǒng)一服務(wù)的內(nèi)部管理，其分館建設(shè)，尤其是大型分館建設(shè)需要占用總館較多的資源、人員和并發(fā)用戶數(shù)。這給總館帶來很大的壓力。例如，根據(jù)總分館建設(shè)的要求，總館要派送在編職工去充當分館的館長，而蘇州圖書館2007年只有79個事業(yè)編制，30多個分館就占用了總館一半的在編人數(shù)[4]。可見，社區(qū)分館建設(shè)的擴張，不斷增加了總館的壓力，從而制約了普遍均等服務(wù)的實現(xiàn)。蘇州總分館建設(shè)的主要困境表現(xiàn)在3個方面：（1）尋求合作伙伴的高成本。蘇州總分館建設(shè)是以合作伙伴合作方式存在的，但缺乏政府主導的總分館建設(shè)往往具有較高的談判成本。由于缺乏上級政府的談判，在利益博弈和矛盾化解中，蘇州總分館建設(shè)需要長時間的拉鋸式談判，這需要高額的談判成本；（2）經(jīng)費支持困境。由于沒有上級政府主導，無法找到合適的建設(shè)主體，無法給公共圖書服務(wù)提供長期、穩(wěn)定的經(jīng)費支持。由于蘇州圖書館的社區(qū)分館主要靠街道一級政府提供有限的經(jīng)費支撐，導致各社區(qū)分館的非均衡發(fā)展。蘇州的總分館體系建設(shè)缺乏有效的經(jīng)費保障機制，容易出現(xiàn)政策無法完全落實、經(jīng)費結(jié)構(gòu)不合理、財政投入不足、基本公共圖書館服務(wù)經(jīng)費無法保障的問題；（3）制度保障的缺乏。蘇州總分館合作體系的存在和持續(xù)發(fā)展是建立在基層政府財力充足的基礎(chǔ)之上，一旦基層政府財力不足或領(lǐng)導人更替，都會對這一合作關(guān)系帶來較大的影響。一個缺乏制度保障的不穩(wěn)定的公共圖書館服務(wù)體系是無法實現(xiàn)全覆蓋的普遍均等服務(wù)的。

總之，蘇州圖書館分館建設(shè)的“體制悖論”的癥結(jié)在于缺乏“政府主導”，主要是指社區(qū)分館建設(shè)缺乏區(qū)一級或市一級政府的主導，“從根本上說，建設(shè)覆蓋全社會的公共圖書館服務(wù)體系，是政府的責任，沒有政府主導，圖書館行業(yè)的自主創(chuàng)新只是推一把。圖書館沒有實力以職業(yè)創(chuàng)新來替代政府行為”[5]。沒有政府主導的蘇州圖書館分館建設(shè)不僅談判成本巨大、缺乏制度保障，而且無法確定合適的建設(shè)主體和合適的管理單位，從而導致圖書館的職業(yè)創(chuàng)新空間有限，最終制約了普遍均等公共圖書館服務(wù)目標的有效實現(xiàn)。

3 破解蘇州模式“體制悖論”的對策

蘇州模式雖然通過繞過體制障礙獲得了成功，但是依靠“職業(yè)驅(qū)動”建設(shè)的總分館公共圖書館服務(wù)體系也具有較為明顯的限度?！翱偡逐^建設(shè)歸根到底是一個制度問題，而不是職業(yè)問題，僅僅通過行業(yè)合作不可能建立起真正意義的總分館體系”[6]。從實踐上看，蘇州模式通過“職業(yè)驅(qū)動”只是暫時地緩解了體制障礙的壓力，而沒有從根本上解決體制障礙的問題?！翱偡逐^建設(shè)的最大障礙是體制障礙”[7]。要破解蘇州模式的“體制悖論”，必須從體制（制度）上尋找對策。有學者在這方面進行了初步探索，如原蘇州圖書館館長邱冠華從示范區(qū)建設(shè)的視角提出了深化蘇州模式的制度設(shè)計[8]。他認為，2010 年底文化部、財政部發(fā)起的創(chuàng)建“國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”給蘇州的總分館實現(xiàn)政府主導、形成制度創(chuàng)造了條件，從制度上實現(xiàn)政府主導是突破蘇州模式體制性障礙的根本途徑[8]。邱館長主要是結(jié)合2005年初起草的《蘇州市城區(qū)公共圖書館網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》進行了分析。 這無疑給我們提供了一個突破蘇州模式“體制悖論”的有益思路。

結(jié)合蘇州模式的實踐和相關(guān)的理論探討，通過制度設(shè)計，從體制上尋找總分館體系“合適的管理層級”和“合適的管理單位”是破解“體制悖論”的關(guān)鍵所在，具體可以細化為3個方面的破解對策。

3.1 政府主導

政府主導是破解蘇州模式“體制悖論”問題的根本出路。政府主導不僅可以制定各種公共圖書館建設(shè)和發(fā)展的政策，而且還可以給公共圖書館服務(wù)提供穩(wěn)定的經(jīng)費保障。就蘇州模式而言，政府主導的關(guān)鍵是總分館體系的建設(shè)主體上移。事實上，蘇州也已進行了初步的探索。早在2009年，蘇州市滄浪區(qū)政府在與蘇州圖書館合作建設(shè)4個分館的基礎(chǔ)上,委托蘇州圖書館制定了覆蓋全滄浪區(qū)的公共圖書館服務(wù)體系規(guī)劃，安排了50萬元年度預算，代替原來需要幾個街道分別支付的分館建設(shè)和運行經(jīng)費，較好地實現(xiàn)了滄浪區(qū)圖書館建設(shè)主體事實上的上移[9]。實行分館的建設(shè)主體從街道層級上移到區(qū)或市政府一級是蘇州總分館體系建設(shè)的體制性突破的唯一途徑，它有利于實現(xiàn)政府主導、穩(wěn)定的經(jīng)費保障和制度保障?？梢哉f，只有蘇州市政府成為獨立的公共圖書館建設(shè)主體，才能建成覆蓋蘇州市區(qū)的公共圖書館服務(wù)體系。這方面，浙江嘉興地區(qū)的總分館建設(shè)中的“政府主導、三級投入、一級管理”模式，江蘇吳江區(qū)政府主導的農(nóng)家書屋、文化信息共享工程、黨員干部遠程教育接受站點和鄉(xiāng)村圖書室“四位一體”模式，以及江蘇江陰推出的市政府主導的市、鎮(zhèn)聯(lián)合建設(shè)模式[10]， 都是一些可資借鑒的成功經(jīng)驗。

3.2 立法保障

強有力的法律保障是圖書館行業(yè)良好運行的基礎(chǔ)。英美等發(fā)達國家自19世紀中期就相繼推行了全國性的圖書館立法，目前已形成了較為完善的圖書館法律體系，這些法律體系明確地規(guī)定總分館之間的具體關(guān)系、圖書館的資金來源、資源共享、服務(wù)方式等[11]。相比較而言，我國圖書館的立法顯得有些滯后。因此，加快全國性圖書館的立法和完善地方性圖書館的法律規(guī)章，是破解總分館體系建設(shè)“體制悖論”的法律思路。具體而言，要從立法的視角規(guī)范總分館體系建設(shè)中的主體責任，使“政府主導”變得有法可依、有法必依。在宏觀方面，要加快制定和實施《中華人民共和國公共圖書館法》，為總分館體系建設(shè)提供根本的立法保障。在中微觀層面上，就是要根據(jù)本地的實際，如政府的財力、總館的能力等因素，制定相應(yīng)的地方性法律法規(guī)，規(guī)范與本地總分館體系相適應(yīng)的建設(shè)主體和管理層級，使各自為政的公共圖書館管理體制成為一體化體制。

3.3 延伸服務(wù)

延伸服務(wù)是破解蘇州總分館建設(shè)“體制悖論”的一個有益探索，它將有效地延伸總館的服務(wù)功能和緩解社區(qū)分館服務(wù)的壓力。蘇州模式在這方面進行了許多值得進一步推廣的實踐探索。例如，蘇州圖書館的“書苑天香”就是延伸服務(wù)的一個有益嘗試?！皶诽煜恪背闪⒂?005年，目前有會員80多家，該俱樂部為會員提供公共圖書的專有信息、專場報告會、專有活動場所等多項服務(wù)，成為圖書館與企業(yè)聯(lián)系最為緊密的俱樂部，成為企業(yè)中高層人士學習、交流的平臺[12]。又如，2008年10月開通的蘇州圖書館與中國移動公司的合作項目“掌上蘇圖”實現(xiàn)了通過手機給讀者提供免費的與圖書相關(guān)的短信服務(wù)，如書目查詢、蘇圖動態(tài)信息、電子圖書、新書導讀、講座展覽信息、讀者個人信息查詢、古籍瀏覽等[13]。再如，蘇州市未成年人流動圖書大篷車也較好地實現(xiàn)了延伸服務(wù)。此外，區(qū)域性公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)也是延伸服務(wù)的好方法，這在北京、上海、廣州、深圳等地進行了相關(guān)的探索。當然，延伸服務(wù)只能作為破解蘇州模式“體制悖論”的輔助手段，根本的出路仍是政府主導和立法保障。

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