農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛解決機制的制度重構

劉 斌

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

“三農(nóng)”是國家建設之本，涉農(nóng)糾紛是我國民事審判工作的重點之一，近年來，隨著我國城市化建設的發(fā)展，對建設用地的需求大幅增加，引發(fā)諸多承包地征收補償費用分配糾紛。

一、農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的表現(xiàn)

農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛中因安置補助費以及青苗和地上附著物補償費引發(fā)的糾紛較少，主要是土地補償費分配糾紛。具體有以下兩種情況：1.分不分、分給誰、怎么分的糾紛。根據(jù)《村民委員會組織法》、《物權法》以及《土地承包糾紛的解釋》的規(guī)定，土地補償款的分配應當經(jīng)集體成員民主議定，這也是農(nóng)民集體享有土地補償款分配自治權的直接法律依據(jù)。因此到底分不分補償款、拿出多大比例用于分配、哪些人享有分配的資格以及到底按照什么標準分配都由集體成員決定。而集體成員決議侵犯農(nóng)民利益的糾紛則時有發(fā)生，是這類糾紛最為典型和常見的糾紛。2.土地流轉后的糾紛。這種糾紛比較少見，主要是指承包土地流轉到非集體組織成員手中，如“四荒”（荒山、荒地、荒坡、荒灘）土地利用市場及價格手段進行拍賣、租賃、折股聯(lián)營等方式實現(xiàn)了土地使用權的有償流轉后，其承包的土地被政府依法征收，征收后其依法享受的權益被剝奪，但土地補償費等卻被原承包人獲得或被集體所截留所產(chǎn)生的糾紛。

二、農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的特點

1.當事人眾多，矛盾尖銳。訴訟往往涉及農(nóng)民的根本利益，具有人數(shù)眾多、矛盾激烈、難于化解的特點。而訴訟之外，更多類似情況的村民均持觀望態(tài)度，一有不慎就可能引發(fā)更大范圍的訴訟和社會矛盾。

2.分配方案中含有歧視條款。在土地被征用后，村民委員會均制定了相應的土地補償費分配方案，以各種書面形式公之于眾，并在具體條款中分門別類，對于“外嫁女”、“入贅男”以及其他一些外來戶給予歧視性待遇。

3.糾紛主體地位不平等，判決難以執(zhí)行。在法院受理這一類的糾紛中，比較常見的情況是村里面已經(jīng)把土地補償費分配完畢，一些成員對于自己沒有取得獲得分配，或者是對分配太少提出異議，到法院起訴，法院作出應當給予分配的判決，但這時候土地補償費已經(jīng)分配完畢了，這個判決就無法執(zhí)行。這樣不僅嚴重損害了法院判決的權威性，同時讓地方政府認為法院的判決影響地方穩(wěn)定，不利于和諧社會的建立，對法院的判決也有很大抵觸情緒。

三、農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛產(chǎn)生的原因

1.經(jīng)濟利益的沖突。受益主體不明確，補償金分配不合理。目前從《土地管理法》的實施細則一直到農(nóng)業(yè)部、國土資源部的文件都對土地補償款做了規(guī)定，但是不細致，特別是對具體的分配標準、分配程序、分配立項無系統(tǒng)規(guī)定，沒有形成原則化的東西。村集體認為既然土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，“分不分”和“給誰分”由村集體決定，而農(nóng)戶則認為其喪失了土地承包經(jīng)營權，就有權分到土地補償費。經(jīng)濟權利之間的沖突是此類糾紛發(fā)生的最普遍原因。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的法律界定沒有標準。近年來城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間人口流動日趨頻繁，導致某些村民因戶籍、居住地、婚姻等原因成為特殊群體，包括戶口未遷入、也未分到承包地但長期在集體組織內生產(chǎn)生活；戶口已遷入，但沒有在集體經(jīng)濟組織內生產(chǎn)生活或時間較短；長期在外打工或經(jīng)商但戶口未遷出；入贅到女方集體經(jīng)濟組織且將戶口遷入等等。而法律規(guī)定，征地補償方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，可以要求分配相應土地補償款。那么以上各種情況的村民是否具備集體經(jīng)濟組織成員資格，能否參與征地款的分配也存在爭議，并成為糾紛發(fā)生的重要原因之一。

3.農(nóng)民集體分配自治權中的“多數(shù)人的暴政”。部分村委會、村民小組的自治行為的濫用，時常出現(xiàn)對公民的合法權利侵害的現(xiàn)象?！洞迕裎瘑T會自治法》中賜予村委會、村民小組很大的自治權，同時沒有對集體經(jīng)濟組織成員資格這樣的問題做規(guī)定，在利益驅動下，一些權利被無端侵害，引發(fā)了大量的上訪和訴訟，如近年涌現(xiàn)的“外嫁女”、“改嫁婦”、“農(nóng)嫁非”等外來人員、超生子女戶等合法權益被假以農(nóng)村自治的理由遭到非法侵害。

四、農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛中存在的問題

1.補償費用分配糾紛可訴性規(guī)定不明確。一種觀點認為適用最高人民法院2005年《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（簡稱《土地承包糾紛的解釋》）第一條第3款“集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定駁回起訴。另一種觀點認為，農(nóng)村土地征收后的補償款分配而產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的財產(chǎn)權益之爭，人民法院應當受理。目前司法實踐中這兩種情況都存在，我國的法律也未給予明確的規(guī)定，從而帶來了司法實踐的混亂。

2.村民委員會制定的土地補償費分配方案中相關條款是否侵害原告合法權益，是否依法應予撤銷?！吨腥A人民共和國物權法》第六十三條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！币环N觀點認為，村委會制定的方案中某些條款將“外嫁女”、“入贅男”等置于不平等地位，給予歧視性待遇，不分或少分土地補償費，其內容違反了法律規(guī)定，應當予以撤銷。另一種觀點認為，其制定的土地補償費分配方案并不是該集體經(jīng)濟組織直接作出，而應通過成員表決方式作出的決定，屬于共同行為，這種情形下出現(xiàn)多數(shù)意見與少數(shù)意見不同依照多數(shù)意見作出決定，不屬于侵害集體成員的合法權益，故相關條款不應撤銷。

3.集體成員資格司法審查權的分歧，即村民符合何種條件才具備該村集體經(jīng)濟組織成員資格，并享有請求平等分配土地補償費的權利。由于法律法規(guī)沒有對集體經(jīng)濟組織成員資格的確認和法律救濟制度作出具體規(guī)定，造成當事人在合法權益受侵害，無法尋求司法和行政保護。同時由于沒有相關的統(tǒng)一規(guī)定，在司法事件中，同樣的或類似的法案在不同地區(qū)、不同的法院、不同法官判決不同。

五、農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛救濟的立法完善

1.確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地補償款分配的基本原則。我們要設計一種分配法律機制，首先要知道這個分配應當遵循什么原則。第一個原則是尊重集體經(jīng)濟組織利益的原則。在目前關于土地補償費分配的政策文件中主要的一個基調是強調土地補償費的分配要用于被征地農(nóng)戶原則，土地補償費分配主要是給了農(nóng)戶。從土地所有權性質來講，能夠代表全體集體經(jīng)濟組織成員行使所有權的只有集體經(jīng)濟組織。另外，從集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的載體來看，也需要集體經(jīng)濟組織的壯大。這個原則在分配機制的構建上，有兩個基本體現(xiàn)，一是在整個分配機制程序中應當由集體經(jīng)濟組織占主導；二是在補償上應當體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織作為所有權的代表，獲得相應的補償，或者是代為接受相應補償。第二個原則是尊重集體經(jīng)濟組織成員權益原則，這個原則在政策上的體現(xiàn)，國土資源部和農(nóng)業(yè)部在2005、2006年出臺了兩份文件，里面確立了土地補償費的分配主要用于被征收的農(nóng)戶。第三個原則就是集體經(jīng)濟組織和成員利益相平衡的原則，這是目前在實踐中比較難把握的，往往在分配上集體分一點，還是成員多分一點，還是集體不分，成員不分，實踐中有很多爭議，所以把這個原則提出來。第四個原則是民主議定原則，這是目前村民自治原則和集體經(jīng)濟組織自治原則在分配機制上的具體體現(xiàn)。

2.建立土地補償款村級分配法律機制，避免糾紛的發(fā)生。土地補償款村級分配法律機制第一個問題就是分配主體，在村級層面具體由誰來分配。這個問題在目前村民委員會自治法和物權法中已經(jīng)做了明確的規(guī)定，就是由村民會議進行分配，實際上就是由全體成員。其分配的程序筆者建議采用下面四步：一是選舉產(chǎn)生分配委員會； 二是由分配委員會確定成員范圍和分配方案；三是由分配委員會召開村民會議討論分配方案；四是分配委員會執(zhí)行方案。第二個問題是關于分配對象，土地補償費分配給誰，由誰來接受土地補償費的利益。這就涉及到集體成員資格的認定的問題。目前我國集體成員資格的認定法律規(guī)定不明確、不統(tǒng)一，因此，制定相關的法律規(guī)定用以解決當前日益突出的農(nóng)村經(jīng)濟組織成員資格的界定問題十分必要。首先可以通過修改《農(nóng)村委員會組織法》或由國務院通過《村民委員組織法實施條例》的方式將有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格的界定作出規(guī)定，并通過最高人民法院的具體使用的司法解釋來指導各級法院的司法活動。其次可以借鑒《山東省實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包法辦法》和《陜西省高級人民法院關于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》等規(guī)范性文件采取概括加列舉的規(guī)定方式，既保證適用的靈活性又強化可操作性。

3.重構農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的司法管轄權。首先，要明確土地補償款分配糾紛的可訴性。涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛越來越多，由于法律法規(guī)對如何處理這類爭議的規(guī)定不盡明確，最高法院有關司法解釋亦不一致，各地法院在受理、裁判和執(zhí)行此類案件時，都不同程度地遇到了一些困難。只有明確土地補償款分配糾紛的可訴性才能統(tǒng)一全國法院在審理此類案件中的法律適用，保護當事人的合法權益。

其次，明確集體成員資格的司法審查權。根據(jù)集體經(jīng)濟組織的自治權理論，集體成員大會或代表會議有當然審查權，認定成員資格；同時，還應當明確集體成員資格的司法審查權。理由是：其一，從理論上看，成員資格屬于一種民事身份權，不僅與財產(chǎn)權密切聯(lián)系，而且也是直接決定集體成員能否享受集體經(jīng)濟利益的關鍵。其二，基于當前農(nóng)村村民自治中出現(xiàn)的問題，尤其是對公民基礎權利的侵犯，如不采取法律上的措施對這種行為加以監(jiān)督制約，不利于社會主義新農(nóng)村建設和法院對案件的審理。

4.建立多元化的糾紛解決機制。因農(nóng)村土地補償款分配糾紛發(fā)生糾紛的，當事人可以先協(xié)商解決；協(xié)商不成的，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處解決或通過人民調解委員會解決；協(xié)商、調解不成的可以申請仲裁或向人民法院起訴。同時要加強信訪、司法、林業(yè)、水利、土地、民政等部門的溝通協(xié)作、齊抓共管、分工負責的糾紛解決機制，保障農(nóng)民的權益，維護社會的穩(wěn)定，促進新農(nóng)村建設。

［1］陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構［J］.中國法學，2012，（1）.

［2］楊攀.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格標準的法律分析與實踐［J］.西南政法大學學報，2011，（3）.

［3］阮忠明.土地補償費分配案若干問題探析J］.人民法院報，2007-7-2（6）.

［4］黃松有等.最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用［M］.北京：人民法院出版社，2006.