我國社區(qū)服務(wù)現(xiàn)狀和改革方向

劉 宇

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

當(dāng)前，伴隨我國經(jīng)濟(jì)成分、生活方式、社會(huì)組織形式和就業(yè)方式的日益多元化，原先的“單位人”更多轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，對單位的依附和歸屬減弱，而對自己居住的社區(qū)組織的依賴感明顯增強(qiáng)，聯(lián)系也愈加密切。社區(qū)服務(wù)發(fā)布的信息，提供的服務(wù)項(xiàng)目以及政策引導(dǎo)，都與社區(qū)居民的切身利益息息相關(guān)。居民參與社區(qū)服務(wù)的意愿和能力的日漸增強(qiáng)，以及對社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水準(zhǔn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，都對我國社區(qū)服務(wù)自身的造血功能，職能調(diào)整和機(jī)制更新提出了更高要求，社區(qū)服務(wù)在新的發(fā)展拐點(diǎn)上，面臨更多樣、更公開、更新鮮的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

社區(qū)服務(wù)已成為衡量社區(qū)綜合管理水平，社區(qū)居民生活富足、幸福、安定的重要指標(biāo)。關(guān)于社區(qū)服務(wù)的概念界定和內(nèi)涵闡述，學(xué)術(shù)界眾說紛紜，尚無統(tǒng)一界定。從社區(qū)服務(wù)自身的特征來看，它不只是一些社會(huì)自發(fā)性和志愿性的服務(wù)活動(dòng)，而是有指導(dǎo)、有組織、有系統(tǒng)的服務(wù)體系；它自身具備的公益性、志愿性和資源互助性的特點(diǎn)使其與一般的社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營性的社會(huì)服務(wù)業(yè)有根本性區(qū)別；它的服務(wù)對象不是面向少數(shù)人，而是以社區(qū)全體居民的參與為基礎(chǔ)，以自助與互助相結(jié)合的社會(huì)公益活動(dòng)。從社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵的廣狹義研究，狹義觀認(rèn)為社區(qū)服務(wù)是指社區(qū)福利性、公益性 (非營利性)服務(wù)，不應(yīng)包括商業(yè)性服務(wù)，與之相對應(yīng)，廣義的社區(qū)服務(wù)說則不僅包括社區(qū)福利性、公益性服務(wù)，還包括一定程度的“準(zhǔn)商業(yè)性”便民利民的生活服務(wù)，以及為社區(qū)內(nèi)企事業(yè)組織提供的后勤保障服務(wù)?？偨Y(jié)各方對社區(qū)服務(wù)概念的探討，不妨這樣界定社區(qū)服務(wù)：它是指在政府的指導(dǎo)和扶持下，在民政部門的倡導(dǎo)和組織下，以農(nóng)村、城市的街道和自治組織為依托，以社區(qū)居民的自助互助為基礎(chǔ)，關(guān)注包括婦女、兒童、老人、殘疾人、下崗職工和優(yōu)撫對象等在內(nèi)的弱勢人群，以提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，滿足成員物質(zhì)與精神生活需要而進(jìn)行的社會(huì)福利服務(wù)性活動(dòng)。

一、我國社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）社區(qū)服務(wù)的發(fā)展成效

自1986年民政部開始倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)以來，經(jīng)過近三十年發(fā)展，我國社區(qū)服務(wù)在政府資金、政策的支持引導(dǎo)下取得了顯著成績和長足進(jìn)步，已成為覆蓋城鄉(xiāng)各個(gè)地區(qū)社區(qū)建設(shè)的重要組成部分。尤其在社區(qū)服務(wù)發(fā)展模式探索、人員培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)積累和技術(shù)保障等方面進(jìn)展迅速，填補(bǔ)了多項(xiàng)歷史性空白。

1.服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)日漸完善。

我國目前已建成社區(qū)服務(wù)中心8479個(gè)，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施19.5萬個(gè)，便民利民網(wǎng)點(diǎn)66.5萬個(gè)。絕大多數(shù)大中城市都已建成社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)，通過線上發(fā)布和線下實(shí)踐，雙管齊下，共同布局社區(qū)服務(wù)。以北京市社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)為例，打開網(wǎng)站，頁面清晰，內(nèi)容豐富，并與北京市民政局、殯葬公益熱線、志愿服務(wù)網(wǎng)站形成常態(tài)化互動(dòng)，打造了一個(gè)綜合性的便民社區(qū)服務(wù)平臺。

2.吸納就業(yè)、提升居民幸福指數(shù)作用突出。

城鄉(xiāng)各地的社區(qū)服務(wù)下大氣力認(rèn)真做好社區(qū)就業(yè)崗位開發(fā)、社區(qū)再就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)和城市、農(nóng)村基本生活保障工作。以濟(jì)南市歷下區(qū)Q社區(qū)為例，社區(qū)自20世紀(jì)90年代建立以來，通過部門推薦、服務(wù)合作和政策引導(dǎo)等方式，幫助他們進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)、接受職業(yè)教育、發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)，前后共安置了1200余名下崗失業(yè)人員，成功解決了再就業(yè)問題。另外，Q社區(qū)的居民委員會(huì)對所轄社區(qū)內(nèi)的低保戶、殘疾人、烈士子女、遺孤、優(yōu)撫人士等重點(diǎn)人群進(jìn)行了詳實(shí)、全面的摸底和統(tǒng)計(jì)，每逢節(jié)假日都會(huì)拿出專項(xiàng)資金為他們采購必要的生活物資，減輕他們的生活負(fù)擔(dān)，保障其基本生活。另外，面向社區(qū)內(nèi)80歲以上老人，Q社區(qū)還推出了愛老護(hù)老的定制服務(wù)，每名社區(qū)人員負(fù)責(zé)2—3名老人，定期上門走訪，給老人提供社會(huì)便民聯(lián)系卡，冬天為老人購置過冬棉衣和菜蔬，提醒老人注意保暖和用電安全。

3.社區(qū)服務(wù)的方法優(yōu)化、效率提升。

仍以Q社區(qū)為例，在全面貫徹推行社區(qū)“一站式”服務(wù)的同時(shí)，社區(qū)還通過配備勞動(dòng)保障、衛(wèi)生保潔、社區(qū)治安等人員，實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)的專業(yè)化和常規(guī)化，保障社區(qū)內(nèi)環(huán)境清潔、秩序良好。通過社區(qū)統(tǒng)一采購生活用品、建立慈善超市的形式，為重點(diǎn)優(yōu)撫對象發(fā)放購物卡，變相為其提供生活必需品；通過建立網(wǎng)上服務(wù)平臺，將社區(qū)居民的個(gè)人信息錄入，及時(shí)掌握每戶居民的信息變動(dòng)，第一時(shí)間利用網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布新惠民政策和服務(wù)信息，引導(dǎo)居民培養(yǎng)自助互助意識；通過引入“社區(qū)服務(wù)儲(chǔ)蓄”機(jī)制，即社區(qū)內(nèi)居民可通過為其他居民提供常規(guī)、必要的服務(wù)項(xiàng)目，積累服務(wù)時(shí)間、儲(chǔ)蓄服務(wù)賬戶，日后如想接受類似服務(wù)，可直接從服務(wù)賬戶上支取，享受相應(yīng)社區(qū)服務(wù)，這對居民互助網(wǎng)絡(luò)的形成提供了現(xiàn)實(shí)可用的機(jī)制模式和實(shí)踐形態(tài)。以上諸多新方法的應(yīng)用，極大改善了服務(wù)的質(zhì)量，拓展了服務(wù)的范圍，提升了服務(wù)的效率。

（二）社區(qū)服務(wù)面臨的問題

盡管社區(qū)服務(wù)在發(fā)展過程中取得了豐碩成果，贏得了社區(qū)居民的擁護(hù)和贊許，但社區(qū)服務(wù)的發(fā)展本身是與國家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的步伐相伴相隨，密切關(guān)聯(lián)的，居民對其所住社區(qū)提供服務(wù)的方式、內(nèi)容、水準(zhǔn)等諸方面要素的標(biāo)準(zhǔn)也在逐漸提高，社區(qū)服務(wù)達(dá)到一個(gè)新高度并不能作為止步的理由，而應(yīng)轉(zhuǎn)化為向更高一級進(jìn)發(fā)的動(dòng)力，正視現(xiàn)實(shí)棘手的困境，努力破解阻礙進(jìn)步的籓籬，仍是從業(yè)者當(dāng)下和未來工作的重中之重。

1.社區(qū)服務(wù)管理職能權(quán)限尚未明確。

我國社區(qū)服務(wù)管理是國家經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的產(chǎn)物。它作為彌補(bǔ)改革開放中出現(xiàn)的管理缺位的產(chǎn)物，從其誕生之日起，就受到政府和民眾的高度關(guān)注。但目前社區(qū)管理中“政社不分”的情況依然存在，尤其在街道管理層面，政府的行政管理與社區(qū)自治管理職能集于一身，例如Q社區(qū)的街道辦事處，工作人員都由政府任命，政府為其安排工作和發(fā)放薪水，且居民委員會(huì)也作為其下屬部門，儼然使居委會(huì)實(shí)質(zhì)上成為一個(gè)“準(zhǔn)政府組織”。顯然，街道管理層面的政社合一、職責(zé)不清是導(dǎo)致街道辦事處和街道社區(qū)職能錯(cuò)位的直接原因。這就不可避免地造成現(xiàn)有社區(qū)管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會(huì)管理意識，社區(qū)管理仍舊更多地體現(xiàn)為一種政府行為，而非民眾自我管理意識提高后的自覺參與。

2.社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)和自身認(rèn)同有待提高。

社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員受文化教育的水平偏低，且缺乏有效系統(tǒng)的專業(yè)技能培訓(xùn)。根據(jù)濟(jì)南市民政局社會(huì)福利處2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，在市、區(qū)、街道社區(qū)工作的人員中受過大學(xué)?？埔陨辖逃募s占l3%，中等專業(yè)學(xué)校畢業(yè)的約占47%，尚有38%的人員只受過初中或小學(xué)程度的文化教育，基本不具備社會(huì)工作的專業(yè)知識。另外，居民對社區(qū)服務(wù)的認(rèn)同度不高，參與意愿低，對社區(qū)工作人員的社會(huì)評價(jià)偏低等問題也同樣不容回避。據(jù)“中國城市居民職業(yè)聲望量表”的統(tǒng)計(jì)顯示，社區(qū)工作人員的職業(yè)聲望僅列第53位，略高于殯儀館工人、保姆、建筑業(yè)民工等。服務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)低下，學(xué)習(xí)能力欠缺，自身認(rèn)同感不足，也已成為制約人員良性流動(dòng)，社區(qū)服務(wù)質(zhì)量更上臺階的瓶頸。

3.社區(qū)服務(wù)籌資不足，造血能力薄弱，缺乏法律制度保障。

目前我國社區(qū)服務(wù)的資金來源主要有兩方面，包括政府的財(cái)政撥付，社會(huì)捐助資金投入，有獎(jiǎng)募捐資金投入和社區(qū)服務(wù)的自身積累，其中政府的資金投入是主要來源，其他方面的投入所占比重明顯偏小。在政府投入領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國家的投入比重一般占社區(qū)服務(wù)總資金的50%以上，而在我國卻不及30%，政府的投入不足儼然已成社區(qū)服務(wù)發(fā)展缺乏后勁的主要障礙。而社區(qū)服務(wù)性組織缺乏自身造血能力，機(jī)制臃腫僵化，職能發(fā)揮過度依賴政府投入，甚至某些方面直接依存于政府之上，無疑更使社區(qū)服務(wù)的自主化進(jìn)程路途漫漫、步履維艱。

完善的法律制度是社區(qū)服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)保證，它不僅關(guān)系到社區(qū)服務(wù)發(fā)展水平的高低，對其能否持續(xù)發(fā)展也起著決定性作用。近年來，出于社區(qū)服務(wù)發(fā)展形勢的迫切要求，各級政府有關(guān)有關(guān)部門制定了一系列政策法規(guī)，濟(jì)南市歷下區(qū)民政局也出臺了《社區(qū)服務(wù)管理細(xì)則》，但因缺乏法規(guī)、規(guī)章等配套措施，導(dǎo)致政策缺乏可操作性，懸在半空，很難落地；另有部分政策法規(guī)雖然較為明晰，但缺乏執(zhí)行。法律制度規(guī)范的缺位、失位，常使社區(qū)服務(wù)在發(fā)展中陷入無章可循的窘境。

二、我國社區(qū)服務(wù)未來的發(fā)展方向和道路探索

（一）在發(fā)展主體和動(dòng)力機(jī)制上理順政府和社區(qū)管理的關(guān)系

嚴(yán)格界定政府在社區(qū)服務(wù)中的介入尺度，明確社區(qū)權(quán)限要嚴(yán)格界定政府在社區(qū)服務(wù)中的職能，政府應(yīng)該堅(jiān)持社區(qū)服務(wù)的福利性，激勵(lì)社區(qū)服務(wù)的公益性，合理納入屬于自己管轄范圍內(nèi)的社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)，而對應(yīng)歸屬社會(huì)、第三方組織的事務(wù)則要果斷放權(quán)，注意引導(dǎo)和培育社會(huì)力量在社區(qū)服務(wù)方面的集聚和發(fā)展，把握政府介入的尺度也同樣是建設(shè)服務(wù)型政府，提升辦事效率的必然要求。城鄉(xiāng)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，在管理過程中，可嘗試逐步組建在街道層面具有法律地位的半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會(huì)。這種管理委員會(huì)應(yīng)由社區(qū)居民自主選舉產(chǎn)生，開展民主生活，經(jīng)過民主程序，從而推選出有威信、有能力的社區(qū)管理者，負(fù)責(zé)日常的行政事務(wù)，政府也可派出適當(dāng)人數(shù)的代表，主要負(fù)責(zé)社情民意的上傳下達(dá)和對社區(qū)工作實(shí)施監(jiān)督的工作。應(yīng)該說，這種管理模式的應(yīng)用比較符合我國目前社區(qū)服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，不失為一種有益的探索。

（二）逐步提高社區(qū)服務(wù)人員的職業(yè)素質(zhì)和待遇水平

建立一支專業(yè)化，精明強(qiáng)干的社區(qū)工作者和服務(wù)管理者隊(duì)伍，要從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)分類指導(dǎo)和理論研究，形成適合我國國情的社區(qū)服務(wù)理論體系，作為我國社區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)；要加大科學(xué)技術(shù)的引入力度，努力提高社區(qū)服務(wù)工作中的科技含量，以科學(xué)化帶動(dòng)社區(qū)服務(wù)水平的增進(jìn)；要加大對人才使用和開發(fā)的資金投入，下大力氣搞好人才的挖掘、培訓(xùn)和引進(jìn)，致力于提高社區(qū)服務(wù)人員運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和社工專業(yè)技巧的能力，努力在政府指導(dǎo)下，依靠社會(huì)教育機(jī)構(gòu)，有計(jì)劃、有步驟地對在崗社區(qū)服務(wù)人員及管理者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，以達(dá)到增強(qiáng)從業(yè)人員的專業(yè)能力和職業(yè)修養(yǎng)的目的。另外，根據(jù)赫茨伯格的“雙因素理論”，相應(yīng)提高員工薪酬水平，改善工作環(huán)境，從優(yōu)化激勵(lì)因素著手，也可最大限度挖掘員工潛能，激發(fā)他們的工作熱情和主動(dòng)性。

（三）加大投入，以信息化、制度化、法制化規(guī)范社區(qū)服務(wù)

社區(qū)服務(wù)事業(yè)資金作為社區(qū)提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)條件，政府有責(zé)任加大各方面資源的投入，從強(qiáng)化社會(huì)管理的角度出發(fā)，政府也應(yīng)加大社區(qū)服務(wù)事業(yè)資金的扶持力度。現(xiàn)階段，政府應(yīng)考慮把社區(qū)服務(wù)業(yè)作為其加強(qiáng)公共服務(wù)職能的重要領(lǐng)域，重點(diǎn)支持建設(shè)和用于社區(qū)組織的工作場所和為老年人、青少年提供活動(dòng)支持的服務(wù)中心等公益性公共便民設(shè)施，通過打造覆蓋所轄社區(qū)的稠密信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的信息化發(fā)展，使社區(qū)居民足不出戶便可瀏覽信息，享受服務(wù)。

社區(qū)服務(wù)的法律制度建設(shè)，是社區(qū)建設(shè)的制度基礎(chǔ)，接下來應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持和深化當(dāng)前社區(qū)管理體制改革的基礎(chǔ)上，擬定一部具備綜合性、權(quán)威性、指導(dǎo)性的《社區(qū)管理法》，從法的角度規(guī)制服務(wù)行為，著重強(qiáng)調(diào)法在執(zhí)行中的針對性、可操作性和可確定性，使有利于社區(qū)服務(wù)發(fā)展的各項(xiàng)政策法規(guī)真正落地，惠及居民。從當(dāng)前社區(qū)管理的工作實(shí)踐來看，要做好《城市居民委員會(huì)組織法》、《農(nóng)村村民委員會(huì)組織法》、《城市街道辦事處組織條例》等法規(guī)的修改工作，建立健全社區(qū)服務(wù)的各項(xiàng)規(guī)章制度，包括民主決策制度、民主監(jiān)督制度和科學(xué)評估制度等，以常態(tài)化的制度建設(shè)為從業(yè)者規(guī)范開展工作提供制度約束，加快實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的管理制度化。

（四）合理借鑒國外社區(qū)服務(wù)的成功模式

我國社區(qū)服務(wù)起步晚，起點(diǎn)低，較西方發(fā)達(dá)國家，不論在服務(wù)方式，還是體制建設(shè)方面都尚存差距。有鑒于此，可有選擇地將國外社區(qū)服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中形成的有益模式和成功經(jīng)驗(yàn)引入，借鑒精華，為我所用。像美國提倡創(chuàng)辦社區(qū)企業(yè)，由政府和社區(qū)共同管理，政府主要提供資金優(yōu)惠和政策傾斜，社區(qū)企業(yè)的創(chuàng)辦可為大量社區(qū)居民提供就業(yè)崗位，也可利用賺取的利潤來反哺社區(qū)的發(fā)展，不失為有意義的嘗試。另外，像德國社區(qū)中社區(qū)醫(yī)生的存在，可為社區(qū)內(nèi)的常住居民提供必要的醫(yī)療服務(wù)，還可與大型醫(yī)院建立轉(zhuǎn)診救治機(jī)制，為進(jìn)一步完善社區(qū)衛(wèi)生保障體系提供現(xiàn)實(shí)的案例。日本和澳大利亞的社區(qū)服務(wù)中都格外強(qiáng)調(diào)依靠社區(qū)居民自身的力量改善社區(qū)治安狀況，重視培育居民的自律意識，發(fā)展社區(qū)矯正制度，提出“鄰里守望”計(jì)劃，由此形成一個(gè)居民和社區(qū)警務(wù)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)的治安管理體系。以上述及的管理模式，可彌補(bǔ)我國城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)在發(fā)展中，因視野受限而面臨的局限。

我國社區(qū)管理未來的發(fā)展到如今這個(gè)階段，水平較之前已有顯著提高，但未來之路還任重道遠(yuǎn)，由于時(shí)代和歷史所導(dǎo)致的流弊，很難在短時(shí)間內(nèi)根本扭轉(zhuǎn)，各方觀念的調(diào)整和接受也需時(shí)日，因此在今后的發(fā)展中，不可盲目求快，好高騖遠(yuǎn)，必須堅(jiān)持腳踏實(shí)地，發(fā)布一個(gè)政策、制定一個(gè)法規(guī)，重在落實(shí)和執(zhí)行，不求顯著的大進(jìn)展，而關(guān)注每個(gè)具體而微的小進(jìn)步，這需要社區(qū)服務(wù)的管理者、執(zhí)行者從實(shí)際出發(fā)，以嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)，科學(xué)客觀、勤勉為民的信念和精神從社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐中找尋真知、反思失誤、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以他們的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)為社區(qū)居民真正辦實(shí)事，辦好事，穩(wěn)步推進(jìn)我國社區(qū)服務(wù)的健康向上和良性發(fā)展，全力推進(jìn)對信息化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化道路的有效探索，讓生活在社區(qū)中的普通居民因細(xì)致、貼心、到位的社區(qū)服務(wù)倍感溫暖和幸福。

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