鄉(xiāng)村政策執(zhí)行邏輯——一項基于Y鎮(zhèn)包村干部角色的分析

宮世能，韓舒立

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州215000）

在鄉(xiāng)村政策執(zhí)行中，政策制定者多為鄉(xiāng)級政府，執(zhí)行者為村級干部，村委會則直接面對村民。由于受到場域限制，相當一部分鄉(xiāng)村政策執(zhí)行有著異于其他政策執(zhí)行的特點：政策制定的政治性、政策宣傳的非全面性、組織結構的既定性、考核監(jiān)控的片面性和隨意性等。作為人民公社時期的遺留，包村干部在農(nóng)村政治生活中一直發(fā)揮著作用，形式上代表政府，職能上主要負責政策的上傳下達以及部分鄉(xiāng)村決策，結構上處于鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的“節(jié)點”。從這一特殊群體著手進行微觀層面的鄉(xiāng)村政策研究或將對鄉(xiāng)村治理有新的認識。

一、問題緣起與研究路徑

鄉(xiāng)村政策執(zhí)行是社會主義新農(nóng)村建設政策執(zhí)行的末端，這一環(huán)節(jié)將在很大程度上決定政策意圖與政策效果之間存在的差距［1］。包村干部（政府下派的負責指導具體行政村各項工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）或者與其工作性質相類似的工作分配在Y鎮(zhèn)一直存在，本文將此類干部統(tǒng)稱為包村干部。每一屆鎮(zhèn)政府領導班子上臺第一次會議，甚至每年度第一次會議的一項重要內容，就是分配包村工作。包村干部處在基層政權——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層社會——鄉(xiāng)村社會的銜接環(huán)節(jié)，即鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的節(jié)點位置。這樣一個特殊的群體對鄉(xiāng)村政策執(zhí)行有著怎樣的歷史及現(xiàn)實影響？從他們身上可以揭示出鄉(xiāng)村政策執(zhí)行怎樣的邏輯？這種邏輯對村治現(xiàn)代化有何啟示意義？

本文擬以制度變遷理論和治理理論為理論工具［2］，以Y鎮(zhèn)個案調查為研究方法，從制度的歷史維度和權力的空間維度重新發(fā)掘包村干部對鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的意義。第一，通過包村干部在歷史與現(xiàn)實中角色和影響的比較來研究鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的制度變遷；第二，通過包村干部對國家與社會關系意義的分析來探尋鄉(xiāng)村政策執(zhí)行邏輯的端倪；第三，通過對包村干部在鄉(xiāng)村政策執(zhí)行中具體行為的理性認知來界定包村干部嵌入下的鄉(xiāng)村政策執(zhí)行邏輯，并嘗試對包村干部角色塑造進行分析，從而探尋村治現(xiàn)代化的可能路徑。

二、鄉(xiāng)村政策貫徹“節(jié)點”上的包村干部

1.歷史回望：角色與作用

包村干部在一定程度上可視為人民公社體制的遺留。改革開放以前，在黨政單軌的政策執(zhí)行系統(tǒng)和計劃經(jīng)濟體制控制下，農(nóng)村社會存在著廣泛的政治動員，國家政權觸及社會底層。那時Y鎮(zhèn)并無明確的包村干部之說法，但是公社領導承擔包村工作，并且都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員。負責包村工作的干部需要經(jīng)常駐村，與村民或村委同吃、同住、同勞動。他們直接布置村級一切公共事務，村里計生、治安、財經(jīng)等十幾項工作的負責人須及時向其匯報工作情況，而包村干部也可以直接作出工作指導，同時也須定期向鎮(zhèn)黨委匯報包村各項工作。這一時期他們負責政策傳達、實際決策、具體操作，并且實施監(jiān)督和控制，在村莊事務中擁有相當高的權威。

從改革開放到取消農(nóng)業(yè)稅這一段歷史時期，包村干部不僅有了正式名稱，也開始承擔起新的歷史任務。土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施階段，他們代表政府站在一線。在Y鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅的收取需要包村干部和村干部一同才能獲得確保。在市場經(jīng)濟體制的初創(chuàng)階段，他們要與村委一起將競爭引入鄉(xiāng)村，并應對來自市場的挑戰(zhàn)。在這一時期農(nóng)村基層民主自治制度得到確立，鄉(xiāng)村制度的運轉與維護都需要包村干部實際指導與參與。

歷史地看，包村干部主要扮演著鄉(xiāng)村控制與政策落實的角色。改革開放以來，他們在中國農(nóng)村歷史變革——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制及鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮了積極有效的作用。

2.現(xiàn)實掃描：使命與作用

自稅費改革至今，鄉(xiāng)村基層民主自治制度和法律漸趨完善，鄉(xiāng)村政策貫徹節(jié)點上的包村干部雖保留著部分的歷史特征，但由于農(nóng)業(yè)稅的取消，政府觀念的改變，他們肩負的使命和發(fā)揮的作用也發(fā)生了變化，其關鍵是由掌握、主治到協(xié)助、參與的轉變。社會主義新農(nóng)村建設要求圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”展開工作，包村干部的歷史使命是做好公共服務，負責政策的傳達，協(xié)同村委干部進行決策，同時還實施一定的監(jiān)督。包村干部掌握的資源減少，但對他們要求更高，他們需要更新自己的觀念，采用更加靈活的政策技巧。

3.歷史與現(xiàn)實之間：政策執(zhí)行意義的再發(fā)掘

從歷史與現(xiàn)實來看，包村干部始終處于政策執(zhí)行的末端，但其角色、作用以及工作機制隨著外部制度環(huán)境的變化也有了新的特征。在鄉(xiāng)村基層民主自治背景下，包村干部的角色、作用由全面的干預和參與轉變?yōu)檎叩膫鬟_解釋，具體操作逐漸減少，負責指導與服務，實行有限監(jiān)督，村級治理機構掌握的自主裁量權逐步增多。與之相對應的，包村干部的工作機制由官僚控制向嵌入式協(xié)同機制逐步轉變。

三、鄉(xiāng)村政策執(zhí)行中的包村干部作為

由于包村干部處于節(jié)點的位置，構成制約他們實際行為的行動資源、策略選擇、介入技術以及實踐績效，影響和制約著鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的實際效果。

1.行動資源

在村民自治的背景下，鄉(xiāng)村關系和政府角色轉變使包村干部控制的資源呈減少趨勢，即由對兩項資源——配置性資源和權威性資源的控制到對一項資源——權威性資源的控制，并且這一項資源優(yōu)勢也逐步流失。黨政單軌政策執(zhí)行系統(tǒng)下的Y鎮(zhèn)包村干部掌握著配置性資源和權威性資源。依賴于意識形態(tài)支配和對村民活動的較高控制，人民公社體制下的鄉(xiāng)村構成了吉登斯所說的“權力集裝器”。在高度政治動員的支持下，包村干部不僅有著高度的權威，而且作為鄉(xiāng)村政策的決策人和執(zhí)行者，對財政、制度等國家資源有著很強的支配能力。隨著村民自治政策和制度的逐步建立和完善，包村干部作為政策的傳達者和監(jiān)督執(zhí)行者，配置性資源已經(jīng)喪失。雖然在制度和文化慣性的影響下，包村干部仍掌握著部分的權威性資源，對村民委員會干部仍有一定的支配能力，但村民自治制度逐步在事實上得到確立，使得權威性資源也逐漸流失［3］。

2.策略選擇

策略選擇的變化主要原因是末端決策參與主體漸趨多元，由包村干部的個人決策轉變?yōu)榘ù迕?、村委會、包村干部和?zhèn)政府在內的合作決策。Y鎮(zhèn)的包村干部在政策執(zhí)行的具體參與方式上由直接參與逐漸成為間接參與。

在包村干部掌握著配置性資源和權威性資源的時代，他們負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策傳達，并有資格對鄉(xiāng)村公共事務進行獨斷，個人決策和直接參與成為常態(tài)。村民自治組織建立以后，包村干部在法律意義上不再具有配置性資源和權威性資源，從而不具備進行個人決策和直接參與的資格。但一方面，他們對鄉(xiāng)村政策執(zhí)行仍有著制度慣性意義上的權威影響；政府對其進行的績效考核也要求他們必須對鄉(xiāng)村管理做出指導與服務。在Y鎮(zhèn)的工作文件中，可以清晰地看到包村工作的考核占據(jù)干部量化考核的50%。包村干部更多采用合作決策的方式，一般情況下是包村干部和村委會的合作決策；特殊決策環(huán)境下，則需要村民、鎮(zhèn)政府參與決策程序。

3.介入技術

包村干部介入鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的技術由命令、財政、管制逐步變?yōu)椤捌跫s”，這種改變的主要原因是行動資源流失。

在包村干部掌握配置性資源和權威性資源的時代，他們不僅可以直接運用財政、命令、管制等手段介入鄉(xiāng)村政策執(zhí)行，甚至決定著村級干部的選任和升遷。當包村干部在法理上失去這些權力，而包村干部在職責上又必須對鄉(xiāng)村政策執(zhí)行進行必要的“指導與服務”時，現(xiàn)實之中的包村干部就與村委會在事實上結成了一種口頭契約，這一契約自下而上地包含著村民的意志、村委會的意志、包村干部的意志、鎮(zhèn)政府的意志。

4.實踐績效

從歷史的比較來看，Y鎮(zhèn)包村干部一直發(fā)揮著實際的作用。一方面，在行政控制時期，忽略政策本身，僅從政策執(zhí)行和政策效果來看，社會被高度動員，包村干部協(xié)助完成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內容的農(nóng)村改革；與此同時，鄉(xiāng)村社會結構也呈板結化，政策執(zhí)行模式僵化，決策缺乏民主的參與。另一方面，村民自治制度建立以來，國家層面的政策意圖與社會層面的村民需要漸趨結合，但由于包村干部和村委會在鄉(xiāng)村政策執(zhí)行中占據(jù)主導地位，不可避免地出現(xiàn)了選擇性政策執(zhí)行，并且相當一部分的選擇是由村委會和包村干部合作完成的。但從村治現(xiàn)代化的意義上來講，這樣一種實踐績效是趨于良性的發(fā)展。

四、包村干部嵌入下的鄉(xiāng)村政策執(zhí)行邏輯

村民自治制度的確立，包村干部作為鎮(zhèn)政府的代表在法理上要求采取行政執(zhí)行的嵌入?yún)f(xié)同機制。借助這一機制，可以透視鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的邏輯。

1.“節(jié)點”角色中的政策秘密——嵌入?yún)f(xié)同機制

包村干部的“節(jié)點”角色意指他們處在政府過程的末端，處于政策走下社會的前端，是貫串與銜接中介。自下而上，他們可以作為鄉(xiāng)村利益的表達者，影響政策的制定；自上而下，他們作為政府的“代言人”，影響鄉(xiāng)村政策的執(zhí)行。嵌入?yún)f(xié)同機制就是指村民自治背景下的鎮(zhèn)政府與村委會的合作治理機制，包村干部作為政府的代表參與村治，并扮演重要的角色。

在包村干部采取合作決策這種策略的背景下，一個典型的鄉(xiāng)村政策執(zhí)行是四方利益的博弈，以下擬從Y鎮(zhèn)D村修通村公路具體案例進行分析。

此項政策決策與實現(xiàn)的脈絡基本如下：作為國家元政策的社會主義新農(nóng)村建設，具體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的加強鄉(xiāng)村基礎設施建設，落實到D村通村公路的修建。公路修建的資金來源有三：政府財政、村委會出資、村民集資。初次博弈的結果是三方共同出資。而接下來涉及四方利益的博弈更具分析價值：一是鎮(zhèn)政府希望以最小的財政支出實現(xiàn)鄉(xiāng)村基礎設施最大程度上的改善；二是包村干部一方面肩負著國家層面的使命，希望盡快產(chǎn)生政策效果，以獲得包村工作量化考核的高分，也希望在政策執(zhí)行過程中獲得可能存在的直接經(jīng)濟利益，從而實現(xiàn)自身利益最大化；三是村委會的壓力既來自政府也部分地來自鄉(xiāng)村選民，同時，村委會資金也是極其有限的；四是村民則希望以最小的個人付出實現(xiàn)最大的出行便利和經(jīng)濟發(fā)展的實際利益。

村委會和包村干部的壓力幾近相同，而且有著長期的合作關系。博弈的發(fā)展導致四方變?yōu)槿?，村委會和包村干部進行了合作決策，并在接下來的博弈中扮演者關鍵性角色，節(jié)點角色中的政策秘密正在于此。需要注意的是，這種合作并非意味著國家已回歸社會，因為這一過程中的包村干部始終占據(jù)著一定的優(yōu)勢。

2.國家與社會關系中的鄉(xiāng)村政策執(zhí)行邏輯

現(xiàn)代意義上的國家是與社會相分離并高于社會的；當國家與社會完成分離之后，最終的國家則是逐漸向社會回歸的。包村干部所代表的鎮(zhèn)政府與村委會之間的關系是國家與社會關系在鄉(xiāng)村這一特定場域的具體體現(xiàn)。村委會是代表農(nóng)村社會與國家談判的一種整合力量，而包村干部則在一定程度上成為國家的代表。在鄉(xiāng)土社會之中，通過包村干部的過渡銜接，政策的執(zhí)行體現(xiàn)出國家權力主控邏輯與鄉(xiāng)土社會自主邏輯的非均衡耦合。國家權力主控邏輯是指政府對社會的全面管理，在鄉(xiāng)村關系中具體表現(xiàn)為鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的行政控制；而鄉(xiāng)土社會自主邏輯則意味著村民自治，村級自治組織擁有更多的決策權和自主裁量權。

從Y鎮(zhèn)包村干部與村委會關系以及財政對村委會干部工資發(fā)放這一事實來看，作為國家行政機構的政府仍對村民社會有著重要影響，國家與村民社會并沒有實現(xiàn)完全的分離，但這種影響從歷史上看是在不斷減小的，并且存在著繼續(xù)減小的趨勢。從國家權力與公共權利的角度講，二者的非均衡形勢明顯，前者對后者的支配與影響依舊是決定性的，只是在村民自治發(fā)展的背景下，呈現(xiàn)出二者角力度量的變化，但鄉(xiāng)村社會的自主與自治依舊任重道遠。

在時間序列上，包村干部在鄉(xiāng)村政策執(zhí)行中的行動資源、策略選擇，以及介入技術都發(fā)生著改變，以這些因素為參考，僅從包村干部和村委會的關系發(fā)展進行分析，可以清晰找到村治中的國家與社會有踏上吉登斯所說的“第三條道路”的跡象。第三條道路要求有一個積極的公民社會，而當前鄉(xiāng)村社會正是缺少這一重要因素［4］。

3.包村干部角色塑造與村治現(xiàn)代化

包村干部經(jīng)歷了鄉(xiāng)村社會幾十年的變遷，在過去農(nóng)村的改革和當前的社會主義新農(nóng)村建設中都發(fā)揮著重要的作用，他們的節(jié)點角色對村治現(xiàn)代化同樣重要。根據(jù)對Y鎮(zhèn)十個負責包村工作的干部進行訪談的材料分析，他們都聲稱其包村工作的內容是服務與指導，而不是發(fā)布行政命令。雖然事實作為與文本要求存在著一定的偏差，但代表國家意志的包村干部，其行動觀念已逐漸發(fā)生改變，對鄉(xiāng)村公共事務決策雖有影響，然而在原則上已經(jīng)承認村委會的自治地位。

村治現(xiàn)代化意味著村委會更多的自主決策、政府的更少干預和村民更加積極廣泛的參與。在農(nóng)村公民社會尚未形成之前，應當賦予包村干部節(jié)點角色以更多的實際內涵——鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的監(jiān)督者、咨詢者、信息收集和反饋者等角色?，F(xiàn)實之中的合作決策有存在的必要性，但需將村民合理地引導和納入這一決策體系之中，通過對村莊公共決策和政策實施的充分、有序、理性地參與和有效監(jiān)督，以增進鄉(xiāng)村的公共福祉。

結論與討論

包村干部連結鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會，其角色的合理塑造與村治現(xiàn)代化密切相關，包村干部使命與作用的轉變也對鄉(xiāng)村政策執(zhí)行邏輯的演變以及村治現(xiàn)代化有著重要影響。如果不能充分發(fā)揮包村干部的啟承功能，忽視這一角色的再塑造，在制度慣性的影響下，鄉(xiāng)村政策的執(zhí)行邏輯將很難得到根本改變；相反，在一定程度上賦予節(jié)點角色以更多的實際內涵，從微觀群體著手，以點帶面，對鄉(xiāng)村政策執(zhí)行邏輯的改變和村治現(xiàn)代化的推進將頗有裨益。

［1］加布里埃爾·A.阿爾蒙德,小G.賓厄姆·鮑威爾.比較政治學:體系、過程與政策［M］］.上海:東方出版社,2007.

［2］劉圣中.歷史制度主義——制度變遷的比較歷史研究［M］.上海:上海人民出版社,2010.

［3］唐娟.政府治理論［M］.北京:中國社會科學出版社,2006.

［4］吉登斯.第三條道路［M］.北京:北京大學出版社,2000.