對礦產(chǎn)資源管理的經(jīng)濟學思考

■ 侯軍亮

（河北省地礦局第二地質(zhì)大隊，唐山 063004）

礦產(chǎn)資源是國家經(jīng)濟社會發(fā)展和人類生產(chǎn)生活的重要自然資源，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，離不開礦產(chǎn)資源的保障和支撐。管理好礦產(chǎn)資源，實現(xiàn)資源的可持續(xù)勘查、開發(fā)和利用，直接關(guān)乎于可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略。

1 礦產(chǎn)資源的基本特征

1.1 礦產(chǎn)資源屬于公有資源

哈佛大學經(jīng)濟學家曼昆教授按照物品的排他性和競爭性，將物品分成了四類：既有排他性又有競爭性的物品為私人物品；既無排他性又無競爭性的物品則為公共物品；有排他性但無競爭性物品被認為自然壟斷；無排他性但有競爭性物品則屬于公有資源。具體針對某種礦產(chǎn)資源而言，如果一個人已經(jīng)對其開采的話，留給其他人開采的資源量必然就減少或不存在了?？梢?，礦產(chǎn)資源是一種競爭性物品。但礦產(chǎn)資源并不具備排他性，因為礦產(chǎn)資源分布范圍廣，地表或地下又都可能賦存，想要阻止一個人的開采是非常困難的。所以，按經(jīng)濟學理論，礦產(chǎn)資源是一種公有資源。

對此，我國法律也有明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》第九條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有?！薄吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條也規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！笨梢?，法律上，礦產(chǎn)資源就是全民所有的公有資源。

1.2 礦產(chǎn)資源的勘查具有正外部性，而開采則具有負外部性

（1)資源勘查是資源開采和利用的前提和基礎(chǔ)，勘查的目的就是為了開采和利用?？梢哉f，礦產(chǎn)資源的勘查過程既是變不確定為確定、變未知為已知的過程，更是增加資源儲量的過程。只有通過對資源的勘查，摸清資源賦存狀況，才可能實現(xiàn)對資源的開采及利用，進而造福人民，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障。同時，資源的勘查過程也是人類認識自然、了解地質(zhì)構(gòu)造、掌握成礦規(guī)律、完善勘查理論、促進勘查技術(shù)升級和進步的過程。也只有通過對資源的勘查，才可能更全面地了解資源家底，實現(xiàn)對資源的科學規(guī)劃及可持續(xù)的開采和利用。因此，礦產(chǎn)資源的勘查具有正外部性。

(2)礦產(chǎn)資源的開采與勘查明顯不同。盡管開采的目的是利用資源，造福人類，但開采過程則具有明顯的負外部性。作為一種自然資源，礦產(chǎn)資源是地質(zhì)作用的產(chǎn)物，只能夠賦存于地表或地下，與大自然密不可分，具有不可再生性。因此，礦產(chǎn)資源的開采過程既是資源儲量的減少過程，也是對自然環(huán)境及資源的自然賦存狀態(tài)進行人為改造和改變的過程。盡管不同的礦種、不同的開采方式對環(huán)境的影響不同，但對環(huán)境的污染和破壞、對周圍居民生存和健康的損害同樣不可避免。如采礦可能引起的滑坡、坍塌、水土流失、噪音、粉塵、地面沉降、河流及土壤污染等，都會對當?shù)丨h(huán)境和居民生活造成損害。盡管我們可以通過采、選礦技術(shù)的改進，以及對災害采取治理和對環(huán)境進行必要保護，但有些損害仍無法根除，也不可避免。

2 礦產(chǎn)資源管理的經(jīng)濟學思路和我國礦管特點

2.1 管制、征收稅費及產(chǎn)權(quán)私有化是公有資源管理的基本經(jīng)濟學思路

按經(jīng)濟學理論，在市場經(jīng)濟條件下，公有資源的競爭性和非排他性不可避免會導致“公有地悲劇”的出現(xiàn)。為此，僅靠市場這只“看不見的手”不可能實現(xiàn)公有資源社會效用的最大化，必須依靠政府這只“有形的手”進行干預。經(jīng)濟學家認為，在充分發(fā)揮市場在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用的大前提下，政府可以通過管制、征收稅費或?qū)⒐匈Y源變?yōu)樗饺宋锲罚串a(chǎn)權(quán)私有化三種方式，對公有資源進行管理。

2.2 管制為主、稅費調(diào)節(jié)為輔是我國目前礦產(chǎn)資源管理的基本特點

我國法律規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有。因此，將礦產(chǎn)資源作為私人物品、通過賦予排他性的所有權(quán)進而發(fā)揮市場機制作用的管理思路，在我國目前并不現(xiàn)實。管制和征收稅費是必然的選擇。

目前，我國在礦產(chǎn)資源管理方面偏重于管制，偏重于使用法律和行政手段，而對稅費手段利用不足。近幾年，各地、各級礦管部門針對資源管理出臺了大量的文件、通知、規(guī)定。但礦業(yè)權(quán)使用費從1988年至今未作調(diào)整，礦產(chǎn)資源補償費從1994年至今未作調(diào)整，資源稅從1994年執(zhí)行后直到2012年才進行了部分調(diào)整。

我國現(xiàn)行的資源管制措施主要有：依據(jù)法律法規(guī)及各種部門規(guī)章設(shè)定的限制性、規(guī)范性、懲罰性措施，如制定勘查、開采規(guī)劃；設(shè)定和劃定禁止、限制和鼓勵勘查、開采的礦種、儲量和區(qū)塊；實行勘查、開采的許可證制度；規(guī)定勘查、開采資源必須取得相應(yīng)的許可證，即探礦權(quán)和采礦權(quán)制度；制定其他的準入和限制條件，如勘查、開采礦產(chǎn)資源必須具備相應(yīng)的資質(zhì)要求、取得相應(yīng)的安全生產(chǎn)許可證等。管制涉及到的管理部門則包括國土、工商、公安、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)等多個部門。而征收的稅費主要包括：探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費；探礦權(quán)、采礦權(quán)價款；礦產(chǎn)資源補償費；資源稅以及對礦山企業(yè)征收礦山環(huán)境恢復治理保證金等。

盡管管制具有強制性、直接性等優(yōu)勢，但在地域遼闊、行政管理層級多、部門多頭管理的現(xiàn)實條件下，不可避免會導致管制成本高、效率低和管制失靈，降低社會總效用。相對而言，作為一種經(jīng)濟手段，通過征收稅費予以調(diào)節(jié)的成本較低，更加注重的是發(fā)揮市場在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，注重的是通過利益機制來引導被管理者，也更具有針對性和執(zhí)行的平等性。因此，經(jīng)濟學家對經(jīng)濟手段的使用偏好往往大于行政手段。

3 對當前礦產(chǎn)資源管理的建議

3.1 對資源的勘查和開采應(yīng)區(qū)別對待，分類管理

鑒于資源勘查的正外部性和開采過程的負外部性，以及資源的不可再生性和國家經(jīng)濟社會發(fā)展對資源的可持續(xù)性需求。政府對資源的勘查與開采就應(yīng)該區(qū)別對待，分類管理?？傮w上對勘查應(yīng)鼓勵和支持，對開采應(yīng)有條件地予以規(guī)范和限定。

資源的勘查過程是知識、技術(shù)、資本等的投入過程，資源勘查者既面臨找不到礦的風險，也面臨找到礦卻無法開采的風險。因此，對探礦權(quán)取得的門檻要盡可能降低，特別是對國家緊缺礦種、重點礦種。對取得重大找礦成果的組織或個人應(yīng)予以表彰和獎勵，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展或國家安全有重要影響或戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)，要建立國家儲備制度，由國家對探礦權(quán)人的勘查成果進行收購，再有規(guī)劃地出讓和開采。事實上，大多數(shù)市場經(jīng)濟國家都對資源勘查予以扶持和鼓勵，探礦權(quán)取得的門檻都很低，大多也都以申請方式授予探礦權(quán)，且手續(xù)簡單，周期短，而采用招、拍、掛出讓探礦權(quán)的極少。

資源的開采則完全不同于勘查，許多國家都對開采有著復雜的申請程序和嚴格的條件限制。其中，既有基于其不可再生性、負外部性的現(xiàn)實考慮，也有對本國可持續(xù)發(fā)展及戰(zhàn)略儲備、國家安全的考慮。對資源的開采，必須考慮其對環(huán)境的影響和破壞，考慮對資源的綜合利用水平，考慮當前的開采技術(shù)及條件，考慮國家的發(fā)展需要及國家安全，考慮國家市場的平衡，等等。且每一項考慮都有必要予以科學、嚴格的評估和論證。

3.2 對礦產(chǎn)資源的管理應(yīng)更加注重經(jīng)濟手段的運用，對資源稅費的征收應(yīng)定位清晰、動態(tài)調(diào)整

作為市場經(jīng)濟國家，就要盡可能發(fā)揮市場在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用。對礦產(chǎn)資源的管理應(yīng)盡可能多地采用經(jīng)濟手段，強化稅費征收的作用，弱化管制手段的應(yīng)用，應(yīng)逐漸將對資源開采行業(yè)的稅費征收作為對資源行業(yè)管理和調(diào)控的主要手段，并與行政管理手段互相配合，協(xié)調(diào)一致。目前，對涉及資源開采的各種稅費，除了要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、通貨膨脹率、勘查與開發(fā)技術(shù)水平、資源儲量、資源賦存條件和稀缺情況等進行定期、及時調(diào)整稅（費)率外，還必須盡快對每種稅費盡可能地予以明確定位、合理征收、科學分成，充分考慮中央政府、地方政府、礦山企業(yè)、當?shù)鼐用瘛⒌乜眴挝坏荣Y源勘查、開采相關(guān)方的合理利益訴求。結(jié)合我國的實際情況，筆者建議：

(1)礦業(yè)權(quán)價款（包括探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款）應(yīng)主要體現(xiàn)投資者權(quán)益，體現(xiàn)資本回報和智力投入回報，且價款應(yīng)在出資方和地勘單位之間合理分配。近幾年，所謂的“價款”成了各級政府和礦業(yè)權(quán)管理機構(gòu)競相追逐的對象，其內(nèi)涵和外延已被嚴重泛化。招、拍、掛所得，評估所得，甚至政府文件所定，都名曰“價款”。因此，有必要明確價款就是中央財政、地方財政資金投入和地勘單位智力投入的共同收益。征收價款的對象只應(yīng)該是財政資金出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)或采礦權(quán)，要明確空白地不得收取價款。當然，價款的收取并不是對投資的簡單補償，完全可以根據(jù)市場情況，通過評估、招標、拍賣或掛牌等形式實現(xiàn)。但收取的前提和基礎(chǔ)必須是要有“有價值的投入”，即通過資本與技術(shù)的結(jié)合對礦業(yè)權(quán)形成了增值。

(2)礦業(yè)權(quán)使用費(包括探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費)、礦產(chǎn)資源補償費應(yīng)主要體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，收費應(yīng)全部歸屬中央財政。由于我國礦產(chǎn)資源屬于國家所有，礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)，國家對礦業(yè)權(quán)人使用礦業(yè)權(quán)收取使用費，對礦業(yè)權(quán)人開采礦產(chǎn)資源造成資源的減少和損耗收取補償費，是所有者權(quán)益的體現(xiàn)。國家也只有向礦業(yè)權(quán)人收取合理的礦業(yè)權(quán)使用費和資源補償費，才能保持國家對資源勘查的持續(xù)投入，保持資源勘查與開采的相對平衡，實現(xiàn)資源勘查、開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。

(3)資源稅應(yīng)明確定位為庇古稅，主要用于補償資源開發(fā)的負外部性，資源稅收應(yīng)大部分歸屬于當?shù)鼐用窈偷胤秸?，少量歸屬中央財政。將資源稅定位為庇古稅既是大部分市場經(jīng)濟國家的通行做法，也符合經(jīng)濟學的基本理論。眾所周知，資源開發(fā)必然造成資源損失、當?shù)丨h(huán)境的破壞和污染、周圍居民身心的損害等負外部性。我國的現(xiàn)實是，經(jīng)過連續(xù)多年的經(jīng)濟高速增長，我國每年財政增速遠高于同期GDP增速，而環(huán)境壓力逐年增大，科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、低碳經(jīng)濟已成為共識。因此，在當前的環(huán)境和條件下，有必要將資源稅明確定位為庇古稅，且大部分歸屬于主要承擔資源開發(fā)負外部性的當?shù)鼐用窈偷胤秸?，用于治理環(huán)境，改善民生，發(fā)展經(jīng)濟。

[1]侯軍亮.對資源稅調(diào)節(jié)作用的再認識[N].中國國土資源報,2010-04-09（7）.

[2]侯軍亮.用好稅費手段理順利益關(guān)系[N].中國國土資源報,2012-04-18（7）.