一種可供借鑒的國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)方法——水與濕地指數(shù)

■ 宦吉娥

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢） 國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074）

在全球資源短缺，大型自然災(zāi)害頻發(fā)的背景下，我國(guó)的國(guó)土資源安全已日益成為事關(guān)民生、社會(huì)和諧、國(guó)家安全的重要問(wèn)題。周期性地對(duì)現(xiàn)有國(guó)土資源立法的質(zhì)量、實(shí)施效果和影響進(jìn)行評(píng)估，并有針對(duì)性地完善自然資源立法，對(duì)國(guó)土資源安全的保障具有重要意義。這需要采用科學(xué)的國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)方法，對(duì)國(guó)外較成熟的自然資源立法評(píng)價(jià)方法加以借鑒是可行之舉。

1 水與濕地指數(shù)（WWI）簡(jiǎn)介

1.1 評(píng)價(jià)目的

WWI是由“全球水伙伴”（Global Water Partnership）組織開(kāi)發(fā)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法，涉及2002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)贊成的“2005發(fā)展水資源管理和提升水利用效率計(jì)劃”全球目標(biāo)。歐盟于2000年時(shí)設(shè)定了水框架指令（the Water Framework Directive），該項(xiàng)指令要求歐盟成員國(guó)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的水資源管理范式，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用同時(shí)提高水資源的健康品質(zhì)。WWI的目標(biāo)是評(píng)估2003年前歐洲國(guó)家為了執(zhí)行水框架指令所作的事前準(zhǔn)備，包括各成員國(guó)制定的配套水政策，以此來(lái)為歐盟層面和歐盟成員國(guó)層面的政策制定者提供如何使現(xiàn)有水管理實(shí)踐與水框架指令目標(biāo)契合的建議。

WWI是對(duì)歐盟水指令框架的提前評(píng)估，歐盟水框架指令設(shè)定的最終時(shí)限2015年。由于自然界對(duì)政策目的回應(yīng)通常是很緩慢的，或者是以不可預(yù)計(jì)的方式加以回應(yīng)，所以采用傳統(tǒng)的指標(biāo)去評(píng)估作用于水生態(tài)系統(tǒng)的水相關(guān)政策的影響需要一段較長(zhǎng)時(shí)間，但短時(shí)段的評(píng)估也被認(rèn)為是必要的。短時(shí)段的評(píng)估可以用來(lái)預(yù)測(cè)阻礙相關(guān)政策和立法最終目的實(shí)現(xiàn)的可能障礙，WWI即可用于短時(shí)段評(píng)估。

WWI是用來(lái)對(duì)水框架指令/水資源綜合管理原則進(jìn)行泛歐洲評(píng)估的第一次嘗試性設(shè)計(jì)，是應(yīng)用于全球領(lǐng)域，從國(guó)家間比較角度進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種強(qiáng)大政策工具。這種比較具有雙重作用，一方面可以獎(jiǎng)勵(lì)那些能夠較快實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的國(guó)家，另一方面對(duì)其他國(guó)家也具有激勵(lì)的效果，這樣更有利于形成國(guó)際層面的善治，或者縮小現(xiàn)有國(guó)與國(guó)之間的差異。

WWI是過(guò)程評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。自1990年以來(lái)，在歐洲環(huán)境署、歐盟統(tǒng)計(jì)局以及經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織就開(kāi)始關(guān)注制定泛歐洲層面的影響評(píng)價(jià)指標(biāo)，與此同時(shí)，歐洲委員會(huì)和一些歐洲環(huán)保非政府組織也開(kāi)發(fā)了監(jiān)測(cè)歐盟水立法的一系列程序，這些評(píng)價(jià)指標(biāo)或程序都可以稱(chēng)為過(guò)程評(píng)估。WWI也同樣關(guān)注水立法或政策的實(shí)施過(guò)程，只是歐洲委員會(huì)或NGOs僅關(guān)注歐盟立法本身的實(shí)施過(guò)程，而WWI還測(cè)量水框架指令/水資源綜合管理原則的在各成員國(guó)的實(shí)際配套執(zhí)行程度。

1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與標(biāo)準(zhǔn)

WWI綜合采用基于程序和基于結(jié)果的兩類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)，前者用于了解現(xiàn)有的正式安排，后者用于評(píng)價(jià)正式政策工具的妥善性和實(shí)施程度。WWI有兩個(gè)評(píng)價(jià)主題：第一，關(guān)注三項(xiàng)主要的水框架指令/水資源綜合管理原則：公眾參與、水資源綜合管理政策及濕地資源綜合管理政策。第二，關(guān)注各個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)關(guān)鍵淡水問(wèn)題所采取的措施。在這兩個(gè)評(píng)價(jià)主題下分兩個(gè)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)，第一層面的指標(biāo)有7個(gè)，即水管理的公眾參與、水綜合管理政策、濕地綜合管理政策、水?dāng)?shù)量問(wèn)題、水質(zhì)量問(wèn)題、水壩對(duì)河流的截?cái)?、洪水控制基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)河流的截?cái)啵坏诙用娴闹笜?biāo)有12項(xiàng)。本文僅列出其對(duì)濕地資源綜合管理政策原則的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，如表1所示：

2 WWI在我國(guó)的可借鑒性

WWI作為“用戶導(dǎo)向”的定性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，它的主要用戶較為廣泛，包括歐洲環(huán)境保護(hù)NGOs和歐盟機(jī)構(gòu)。在全球?qū)用?，WWI的價(jià)值已經(jīng)被認(rèn)可，已經(jīng)設(shè)立了兩個(gè)聯(lián)合國(guó)特別行動(dòng)小組運(yùn)用該指標(biāo)體系對(duì)現(xiàn)有的水政策策略和實(shí)施程度進(jìn)行調(diào)查。WWI在我國(guó)的國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工作中也具有可借鑒性，其原因及可借鑒之處在于：

第一，自然資源本身的特點(diǎn)與我國(guó)自然資源管理體制不協(xié)調(diào)性。不同門(mén)類(lèi)的自然資源雖然有各自不同的用途，但彼此之間具有密切不可分割的關(guān)系，對(duì)一種資源的開(kāi)發(fā)和利用會(huì)對(duì)其他門(mén)類(lèi)的自然資源產(chǎn)生影響。比如礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源通常是緊密結(jié)合的，開(kāi)采礦產(chǎn)資源會(huì)涉及到對(duì)土地的破壞及對(duì)地下水文的影響，同時(shí)還有可能對(duì)地面的森林、草地、動(dòng)物等自然資源產(chǎn)生影響。一種自然資源同時(shí)也由多種生態(tài)因素構(gòu)成，比如濕地資源，是一種特有的土地資源，同時(shí)也由水資源構(gòu)成，且由適宜在該環(huán)境中生存的動(dòng)植物一起構(gòu)成一種生態(tài)環(huán)境。自然資源本身的這種特點(diǎn)決定了資源管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及眾多領(lǐng)域，所以在行政管理體制上強(qiáng)化多種資源綜合調(diào)查評(píng)價(jià)和規(guī)劃監(jiān)督管理就成為必然的發(fā)展趨勢(shì)[2]。在我國(guó)，自然資源的管理體制是部門(mén)化、分散化的，這種管理體制與自然資源本身的特點(diǎn)之間具有不協(xié)調(diào)性。WWI始終貫穿將水資源管理與濕地資源管理綜合考慮的精神，在對(duì)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的過(guò)程中，就應(yīng)當(dāng)有意識(shí)的加入種綜合管理的理念。

第二，我國(guó)國(guó)土資源立法的特點(diǎn)。我國(guó)立法具有多層次性的特點(diǎn)，國(guó)土資源立法包括中央層面的憲法、法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，地方層面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，此外還有在實(shí)際中發(fā)揮效力的眾多地方政府的“紅頭文件”。中央立法中強(qiáng)調(diào)法制的統(tǒng)一，同時(shí)部門(mén)化的特點(diǎn)較為明顯。國(guó)土資源在地方立法中強(qiáng)調(diào)地方特色的體現(xiàn)。雖然我國(guó)目前國(guó)土資源立法數(shù)量較多，但一個(gè)國(guó)家法律文明的發(fā)達(dá)程度，不僅在于它的法律數(shù)量多少，更要看它的法律結(jié)構(gòu)以及有此種結(jié)構(gòu)所導(dǎo)出的法律功能傾向[3]?，F(xiàn)有的國(guó)土資源立法面臨部門(mén)利益劃分、中央與地方關(guān)系、地方利益保護(hù)等多重問(wèn)題，從注重法律功能傾向的角度而言仍有巨大的調(diào)整和完善空間。這種特點(diǎn)使得WWI在我國(guó)具有借鑒性：一方面，WWI強(qiáng)調(diào)歐盟水、濕地政策與立法同歐盟成員國(guó)水、濕地政策與立法的匹配，強(qiáng)調(diào)國(guó)際、國(guó)家各職能部門(mén)之間、職能部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)，這是在我國(guó)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)過(guò)程中可以強(qiáng)調(diào)的地方。另一方面，WWI是從國(guó)家間比較的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種強(qiáng)大政策工具，在對(duì)國(guó)土資源地方立法評(píng)價(jià)的過(guò)程中也可以采用這種比較角度，以發(fā)揮對(duì)地方的激勵(lì)作用。通過(guò)對(duì)地方貫徹中央立法程度的評(píng)價(jià)和比較，更好實(shí)現(xiàn)中央立法保護(hù)自然資源、合理利用自然資源、保障資源安全等立法目的。

表1 對(duì)濕地管理政策的評(píng)價(jià)[1]

第三，我國(guó)國(guó)土資源立法實(shí)施的特點(diǎn)。我國(guó)國(guó)土資源立法尤其是法律，頒布時(shí)間較早，內(nèi)容較為原則，有些內(nèi)容可能還落后于社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，可操作性較弱，其貫徹實(shí)施對(duì)配套法規(guī)的依賴性較強(qiáng)，這些規(guī)范性文件在細(xì)化法律規(guī)定時(shí)有可能背離法律的立法目的。在對(duì)國(guó)土資源立法作可操作性和實(shí)施效果評(píng)價(jià)的時(shí)候，可以借鑒WWI應(yīng)用過(guò)程導(dǎo)向的指標(biāo)[4]，并對(duì)政策實(shí)施過(guò)程所需要的政策工具和程序進(jìn)行精細(xì)化分解，逐一評(píng)價(jià)，然后再應(yīng)用結(jié)果導(dǎo)向的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。這樣注重過(guò)程的評(píng)價(jià)能夠全面反映執(zhí)法部門(mén)所作出的努力，在執(zhí)法部門(mén)全力以赴的情況下，如果法律實(shí)施效果仍然不佳，就表明問(wèn)題出在法律本身。

3 我國(guó)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)中對(duì)WWI的借鑒方法

WWI是國(guó)際層面的自然立法和政策評(píng)價(jià)工具，其專(zhuān)門(mén)針對(duì)歐盟水和濕地自然資源的綜合管理政策的評(píng)估，因此在我國(guó)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)中不能直接采用WWI，但可以結(jié)合我國(guó)國(guó)情加以轉(zhuǎn)化吸收。對(duì)其借鑒不僅局限于對(duì)水和濕地資源政策立法的評(píng)價(jià)，在整個(gè)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)中都有其借鑒意義。對(duì)其借鑒可以采用以下幾個(gè)層面：

第一，其指標(biāo)體系所涵的價(jià)值訴求和精神可以吸收。WWI注重資源的綜合管理，比如在對(duì)濕地管理政策的評(píng)估中，注意到水政策與濕地政策的銜接，要求水政策的制定要考慮濕地的重要功能，修筑水壩或者防洪的基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)注意到滿足濕地用水的需求；同時(shí)在對(duì)濕地周邊地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，注意到對(duì)濕地的保護(hù)。這種對(duì)濕地政策的評(píng)價(jià)要求中所包含的資源綜合管理的精神值得借鑒。WWI注重比較的視角，可用于我國(guó)國(guó)土資源地方立法的比較評(píng)估。WWI注重政策執(zhí)行過(guò)程，采用了較多“基于規(guī)則的指標(biāo)”的特點(diǎn)也值得借鑒。

第二，其所詳細(xì)列舉的政策工具和程序在國(guó)土資源管理中可以采納。WWI評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中詳細(xì)列舉了一些政策工具和程序，比如在公眾參與評(píng)價(jià)中，其對(duì)“磋商”的評(píng)價(jià)指標(biāo)中要求：(1)強(qiáng)調(diào)關(guān)于闡明法律、計(jì)劃/戰(zhàn)略和水相關(guān)的具體項(xiàng)目的信息的咨詢；(2)強(qiáng)調(diào)參與代表的程序：工業(yè)、家庭用水供給、農(nóng)業(yè)、綠色NGOs和學(xué)術(shù)界；(3)在磋商開(kāi)始時(shí)闡明目標(biāo)；(4)在磋商開(kāi)始時(shí)目標(biāo)受眾陳述意見(jiàn)；(5)有包括磋商程序時(shí)間表在內(nèi)的磋商文件；(6)磋商反應(yīng)和結(jié)果應(yīng)該在任何隨后出現(xiàn)的文件變動(dòng)之前出版；(7)在充足的時(shí)間內(nèi)提供文件供磋商參與者提出深思熟慮的意見(jiàn)。這些要求可以直接吸納到我國(guó)國(guó)土資源立法聽(tīng)證的法律規(guī)范中和聽(tīng)證實(shí)踐中。在對(duì)水政策的評(píng)價(jià)指標(biāo)中，要求“部門(mén)間協(xié)作”、“部門(mén)內(nèi)協(xié)作”，并設(shè)定了5項(xiàng)具體的標(biāo)準(zhǔn)，也可以直接加以借鑒。

第三，其評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)和具體的指標(biāo)可用于完善我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)指標(biāo)體系或者在其基礎(chǔ)上構(gòu)建我國(guó)國(guó)土資源評(píng)價(jià)指數(shù)。我國(guó)對(duì)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法的專(zhuān)門(mén)研究起步較晚，目前比較有代表性的成果是國(guó)土資源部國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室在該領(lǐng)域所做的研究，該實(shí)驗(yàn)室課題組提出了國(guó)土資源法律量化評(píng)估指標(biāo)體系[5]，該指標(biāo)體系分合法性、合理性、操作性、績(jī)效性和滿意度五部分構(gòu)成，較為系統(tǒng)全面。但該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有一般性，在指標(biāo)層的設(shè)計(jì)中還面臨針對(duì)不同評(píng)價(jià)對(duì)象特定化的任務(wù)。WWI對(duì)政策目的的分解，對(duì)政策工具和過(guò)程的精細(xì)化劃分和列舉的方法對(duì)現(xiàn)有指標(biāo)體系的特定化具有借鑒價(jià)值。此外，WWI對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)都從“過(guò)程”和“結(jié)果”兩方面加以評(píng)價(jià)的方法也可以加以借鑒。在條件成熟的情況下，也可以開(kāi)發(fā)適用于我國(guó)的“國(guó)土資源評(píng)價(jià)指數(shù)”。

[1]Lucia De Stefano, Javier de Pedraza Gilsanz, Fermín Villarroya Gil.A Methodology for the Evaluation of Water Policies in European [J].Environmental Management ,2010（45）:1363-1377.

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