地方政府推動下的戶籍制度改革

丁 寧

（中共浙江省委黨校，浙江 杭州 311121）

改革開放以來，我國戶籍制度順應時代變化發(fā)生了一些變遷，而各級地方政府是其主要推動力量。戶籍制度改革是自利性的地方政府在擁有一定自主性空間的基礎上，通過一系列政策創(chuàng)新作出的有益探索。

一、地方政府：改革開放后中國戶籍制度改革的新力量

改革開放之前，戶籍制度的變革主要源于中央政府相關政策的變化，各級地方政府在這一時期內沒有自主發(fā)揮的余地，都是結合本地實際努力貫徹中央意志，不同地區(qū)的具體戶籍政策并無太大差異。改革開放之后，戶籍制度在變遷過程中發(fā)生了兩個顯著變化：

第一，戶籍制度具體表現(xiàn)形式多樣化，地方性政策、法規(guī)成為戶籍制度的新組成部分。戶籍制度具體表現(xiàn)形式的變化就是戶籍制度組成部分的變化，舊有組成部分的剔除或是新組成部分的加入，都可以視作戶籍制度的變革。改革開放以后，中國戶籍制度主要表現(xiàn)為法律、國務院制定的行政法規(guī)、國務院的職能部門制定的部門規(guī)章、各地方政府在本行政區(qū)域范圍內推行的地方性政策，以及與戶籍制度相關的其他領域的法律、規(guī)范性文件和政策。各地方政府出臺的與戶籍制度相關的地方性政策是改革開放后融入戶籍制度的新部分，而在改革開放之前，戶籍制度主要由國家法律和中央政策進行規(guī)定。

第二，推進戶籍制度變遷的主體多樣化，由中央政府單一主體推動變?yōu)橹醒肱c地方共同推動，地方政府成為推動戶籍制度變遷的新力量。作為一項全國性的制度，在改革開放以前，中央政府是推動戶籍制度變遷的主要力量，主要表現(xiàn)為有關戶籍制度的規(guī)范性文件都由中央政府出臺，地方政府僅處于法律和中央政策執(zhí)行者的角色。改革開放之后，地方政府的角色充分凸顯，突出表現(xiàn)為各地方政府更加“因地制宜”地執(zhí)行戶籍政策，并且大膽地對戶籍制度進行地方性創(chuàng)新，各地戶籍新政不斷出臺，具體形式多種多樣，內容也各不相同。但是，在整個戶籍制度的變遷過程中，地方政府的行為必然還是受制于中央政府，也就是說，地方政府作用的發(fā)揮并不排除中央政府對戶籍制度進行“頂層設計”的作用，中央政府推動戶籍制度變遷的作用并沒有被取代。

二、自利性：地方政府推動戶籍制度改革的主要動力

首先，改革開放后地方政府的自利性凸顯。從應然的角度來講，人們無不希望公共性是政府行為的唯一屬性，但就實然的角度而言，古今中外的政府都無法完全徹底消除其自利性的一面。從政府及其成員的雙重角色來看，政府利益是由人民利益、政府組織利益、成員的個人利益共同構成的復雜綜合體。地方政府的利益一直存在，只不過在改革開放之后表現(xiàn)得更加明顯罷了。改革開放以后，中央經(jīng)過一系列的放權，使得地方政府演變?yōu)橄鄬Κ毩⒌睦嬷黧w。改革開放以后的財政包干制和分稅制改革都使得地方政府更加注重地方的經(jīng)濟發(fā)展和地方利益的最大化，這在調動了地方政府的積極性、主動性、創(chuàng)造性的同時，也使地方政府的自利性凸顯。一方面表現(xiàn)為在中央和地方關系的處理中，地方政府在執(zhí)行中央政策時會將地方利益作為一個占重要權重的因素加以考慮；另一方面則表現(xiàn)為地方政府間競爭加劇，既是對經(jīng)濟利益和稀缺資源的競爭，也是對政績和政治前途的比拼。

其次，戶籍制度的部分改革可以為地方政府帶來許多利益。某項公共政策的產(chǎn)生、維持和改變，往往是包括政府在內的各種利益群體，通過競爭、博弈與合作，達到利益相對均衡的結果。20世紀70年代后期，戶籍制度運轉所依靠的社會和經(jīng)濟制度都開始發(fā)生變革，促使原有戶籍制度發(fā)揮作用的集體制度的終結和糧食配給制度及相關制度的瓦解，使得對城鄉(xiāng)間的人口流動采取更為靈活的政策成為必須。政府接受一定程度的人口流動是不可避免的事實，而且許多官員也認識到，勞動力的流動對經(jīng)濟發(fā)展是必需的。為了應對人口流動加劇的事實和促進當?shù)匕l(fā)展，改革戶籍制度成為許多地方政府的必然選擇，而且，促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展是地方政府尤其是主政官員獲得政績的途徑。所以，在改革開放之后，一方面為了獲得本地區(qū)發(fā)展所需要的勞動力，戶籍制度遷移控制的功能逐漸減弱，大量勞動力流向城市和發(fā)達地區(qū)成為可能；另一方面，為了吸引投資、促進經(jīng)濟發(fā)展、增加稅收，地方政府逐漸放寬了落戶的限制，用當?shù)貞艨冢▽嵸|上是當?shù)貞艨谒街膽艨诶妫﹣砦鈦硗顿Y和高素質人才。也就是說，改革開放之后，戶籍制度的遷移控制功能和利益分配功能都成為地方政府促進當?shù)匕l(fā)展、謀取地方利益的工具，只是前者主要針對普通勞動者，而后者則主要針對精英人士，他們或者擁有大量的資金，或者是某些專業(yè)領域的人才。

三、自主性：地方政府推動戶籍制度改革的基礎

所謂地方政府自主性，指的是擁有相對獨立的利益結構的地方政府，超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量，按照自己的意志實現(xiàn)其行政目標的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級政府和公眾意愿的行為邏輯〔1〕97。在戶籍制度改革過程中，地方政府的自主性空間主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，各地戶籍制度改革政策與中央政策并不完全一致，地方特色明顯。關于戶籍制度改革過程中中央政府與地方政府之間的關系，張瑋和周志民依據(jù)地方政府采取的主要改革舉措，將改革歷程大致劃分為三個階段：1980年代，中央主導，地方執(zhí)行；1990年代，地方探索，中央默認；1990年代末期以來，中央指導，地方因地制宜推行〔2〕。在2011年國務院辦公廳下發(fā)《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》之前，中央政府一直沒有一個完整的文件規(guī)定戶籍制度變遷的相關事項，因此，地方政府在戶籍制度變遷中擁有一定的自主性。地方政府自主行動彈性空間的存在是各地進行戶籍制度改革的基礎。

第二，地方政府的戶籍制度改革沒有完全反映本地戶籍人口的要求。改革開放之后，一方面，戶籍遷移控制功能的減弱使得大量外來人口涌入城市和發(fā)達地區(qū)，另一方面，向外來人口有條件開放當?shù)貞艏彩沟毛@得當?shù)貞艏娜藬?shù)不斷增多，這顯然都對原有當?shù)貞艏丝谙硎艿膽艨诶鎺砹藳_擊。即使是在不減少當?shù)卦袘艏丝诘膽艨诶娴臈l件下采取上述措施，沖擊也是不可避免的（如對居住環(huán)境、交通、治安的影響等）。然而，地方政府并沒有就此罷手，各地戶籍新政不斷涌現(xiàn)，雖然由此帶來的當?shù)氐陌l(fā)展與繁榮也對原有戶籍居民有利，但更多地則體現(xiàn)了地方政府在進行戶籍制度改革過程中的自主性空間，它更著眼于當?shù)匕l(fā)展的需要和政府組織利益的考量而非當?shù)貞艏用竦囊蟆?/p>

第三，地方政府的戶籍制度改革沒有完全反映外來人口的利益訴求。目前，在社會保險、醫(yī)療保障、教育、公共衛(wèi)生等諸多方面，外來人口與當?shù)貞艏丝谙硎艿降拇龆疾町惷黠@，尤其是對基本公共服務均等化的呼聲非常高。并且，即使各地方政府的戶籍制度改革很大程度上是著眼于對勞動力和高素質人才的引進，但是在很多地方當?shù)貞艏丝谂c外來人口在就業(yè)過程中的招聘、培訓、工資福利待遇等方面都受到了差別對待。顯然，各地方政府制定的戶籍政策主觀上還是為了滿足當?shù)匕l(fā)展的需要、滿足地方政府利益的要求、盡量維護當?shù)貞艏用竦睦?，而非解決外來非當?shù)貞艏丝诘睦嬖V求。

四、角色沖突：地方政府推動戶籍制度改革的約束條件

改革開放以后，地方政府在推動我國戶籍制度改革方面進行了許多有益的實踐，但是同時，各地方政府的戶籍新政卻始終沒有觸及一些根本問題，沒能滿足人民群眾的迫切需要，始終是圍繞著自利性地方政府本身的利益來開展戶籍制度改革。究其原因，是由于地方政府本身的角色沖突所造成的。

第一，地方政府公共性與自利性的沖突。公共性要求政府對弊端叢生的戶籍制度進行徹底改革，而自利性傾向將誘使地方政府有選擇性地履行自身的職責，確定自身相對獨立的行政目標，并進行相應的公共資源配置〔2〕98。自利性驅使地方政府在其自主性彈性空間范圍內去實現(xiàn)自身的利益最大化，將戶籍制度改革作為吸引普通勞動力、高素質人才、投資的工具，進而成為促進當?shù)匕l(fā)展和出政績的工具。戶籍制度改革對于地方政府來講不是目的，而是手段。在這一過程中，戶籍制度改革的成果會滿足社會上對戶籍制度改革的一些期望和需求，也就是公共性的要求，但顯然不是全部。

第二，地方政府“對上”和“對下”的角色沖突。一方面，地方政府是中央政府在地方層面的執(zhí)行機構，要貫徹中央政府的意志，按照中央政府的指令和政策辦事。但另一方面，地方政府還是地方利益的代表者，要站在地方的角度考慮問題，為地方謀發(fā)展、謀利益。這就使得地方政府所進行的戶籍制度改革出現(xiàn)以下三種情況：一是中央政府出臺的許多戶籍制度改革措施可能會損害地方的利益，但是作為中央集權國家體制下的地方政府，許多事即使不想做也得去做。二是由于地方政府的自主性空間有限，許多戶籍制度改革的措施地方政府想做但不能做。三是由于地方政府的自利性和自主性空間的存在，許多戶籍制度改革地方政府該做但不去做，或者做得不到位。

第三，地方政府在面對本地區(qū)戶籍人口和外來人口時也存在角色沖突。一方面，作為代表公共利益的政府，為了地方的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和政績，需要對戶籍制度進行改革，需要回應本地區(qū)外來人口的利益訴求。另一方面，作為地方利益的代表者，地方政府要對由當?shù)貞艏用襁x舉出來的人大機關負責，許多行動要受到當?shù)貞艏丝诘闹萍s，許多改革措施的推行阻力很大，許多政策無法出臺。

五、推進我國戶籍制度改革的新思路

第一，要在發(fā)揮中央政府頂層設計作用的同時實現(xiàn)與各地方實踐的有機結合，實現(xiàn)中央地方的雙向互動。在戶籍制度變革的過程中，我們可以清楚地看到地方政府所面臨的角色沖突。戶籍制度的改革過程同時也是農(nóng)民工市民化的過程、對流動人口“市民權”的落實過程以及實現(xiàn)公共服務均等化的過程，這不僅需要中央與地方在政策上相互配套與協(xié)調，對各自的權責進行合理劃分，還需要財政的大力支持?，F(xiàn)階段，面對戶籍制度改革進程中遇到的種種問題，是該中央政府“頂層設計”發(fā)揮更大作用的時候了。

第二，要在戶籍制度改革的同時改革與戶籍相關的其他制度，實現(xiàn)戶籍制度與其他制度的雙向互動。戶籍制度與其他相關制度（如教育、醫(yī)療、社保等制度）之間的關系不是簡單的中心制度與邊緣制度的關系，并非只有當戶籍制度發(fā)生改變之后其他與戶籍相關的制度才能發(fā)生改變，也并非只有先改革其他與戶籍相關的制度之后才能對戶籍制度本身進行改革。事實上，戶籍制度改革的過程，本質上是讓戶籍與附著在其之上的各種利益實現(xiàn)分離的過程，使戶籍的類型不再是進行福利分配與區(qū)分不同人群的重要標準。只有對戶籍制度和與戶籍相關的制度同時進行改革、形成聯(lián)動，方能收到成效。

第三，要加強戶籍主管部門公安機關與其他政府部門之間的互動。戶籍制度發(fā)展至今天，其內涵已大大擴充，所涉及的利益層面相當廣泛，涉及的利益主體和相關政府部門甚多，戶籍制度改革已非公安部門一家之事，這就要求在戶籍制度改革的進程中發(fā)揮政府部門之間的協(xié)同作用，有效協(xié)調各方利益，共同推進戶籍制度的改革。

第四，改革的手段和策略要實現(xiàn)漸進與激進的雙向互動。雖然一步到位的戶籍制度改革牽扯面太廣、障礙太多、成本太高、難度太大，但這并不是其進展緩慢的借口，我們必須堅定改革的決心，對于一些長期存在的流弊必須快刀斬亂麻，改革既要講求策略與穩(wěn)定，也需要果斷和勇氣。

第五，我國的戶籍制度改革還要在立足國情的基礎上多與國外的戶籍制度（或類似的制度）相比較，參考國外的成功經(jīng)驗。通過比較不僅能夠發(fā)現(xiàn)差距、發(fā)現(xiàn)問題，而且還會為我們提供一些解決問題的思路。如何讓戶籍的作用歸位到本色，如何在不用戶籍來區(qū)分不同人群的情況下實現(xiàn)有效治理，國外的某些經(jīng)驗做法或可對我們有所助益。

〔1〕何顯明.市場化進程中的地方政府行為邏輯〔M〕.北京：人民出版社，2008.

〔2〕張 瑋，周志民.地方戶籍制度改革的基本歷程及其啟示〔J〕.科技信息，2010（11）.