慈善募捐事業(yè):發(fā)展歷程、問題與對策

王勤瑤，江俊偉

（中共福建省委黨校，福建 福州 350025）

改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會的迅猛變遷以及人們觀念的日新月異，募捐體制也在不斷發(fā)展、創(chuàng)新，在社會主義慈善事業(yè)、社會保障事業(yè)中發(fā)揮著日益重要的作用，但同時我們也看到我國募捐體制存在著一些問題，需要采取有效對策加以完善。

一、改革開放以來我國慈善募捐體制的發(fā)展歷程

（一）1978年至1986年：以政府撥款資助為主的包攬期

慈善事業(yè)的成長與每個時期經(jīng)濟(jì)、政治、文化和科技的發(fā)展水平息息相關(guān)。改革開放初期，人們雖初步解決了溫飽問題，但物質(zhì)、精神生活仍不富足，一旦遇到災(zāi)年或意外事故，還是習(xí)慣地依靠政府的救濟(jì)或親屬的幫扶，因而這一時期的募捐，實質(zhì)上就是民政部門的日常工作，資金來源完全依靠國家財政撥款，募捐的主體是單一國家機(jī)構(gòu)及其附屬單位，募捐的法律法規(guī)由于沒有實踐的基礎(chǔ)和需要，更無從談起。社會化募捐的主客體均有待于在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土壤中萌芽。

（二）1987年至1993年：以國家撥款為主，福利彩票銷售為輔的萌芽期

隨著社會財富積累日漸增多，自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失也不斷擴(kuò)大，政府民政事業(yè)費(fèi)用逐漸捉襟見肘。于是，民政部提出了福利社會化的改革開放方向，主要包括經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社會化和籌資渠道的社會化。這就為傳統(tǒng)包攬式募捐體制變革打開了一個政策通道。

1987年4月7日，民政部頒布了《關(guān)于開展社會福利有獎募捐活動的通知》，開創(chuàng)了向社會廣泛募捐的新型模式。1993年10月15日，中國福利獎券發(fā)行中心被正式接納為國際彩票組織會員，標(biāo)志著中國彩票走上了國際舞臺。

此時中國慈善募捐體制的發(fā)展仍處于起步階段，無論是慈善募捐的方式，募捐的主體、客體，乃至慈善募捐法律法規(guī)建設(shè)，都有待于在慈善募捐事業(yè)的實踐中摸索和發(fā)展。

（三）1994年至1999年：以紅十字會和募捐義演為載體的成長期

1993年10月31日，全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布了《中華人民共和國紅十字會法》，首次以法律的形式明確了紅十字會的職能，為突發(fā)性、特定的救助活動提供規(guī)定了一項長期有效的募捐方式。同時，政府順應(yīng)社會和民眾的需要，以法律法規(guī)的形式對慈善募捐義演進(jìn)行了確認(rèn)、規(guī)范和監(jiān)管，并使之成為新時期募捐體制創(chuàng)新的重要構(gòu)成部分。

這一時期就形成了福利彩票穩(wěn)步發(fā)展，傳統(tǒng)紅十字會募捐活動和福利性質(zhì)的募捐義演齊頭并進(jìn)的態(tài)勢，募捐體制呈現(xiàn)出盎然的生機(jī)。與此同時，國家募捐法制建設(shè)滯后，公益與私益募捐義演的界限不明晰，監(jiān)管機(jī)制建設(shè)不到位，私益募捐善款余額所有權(quán)歸屬不明確，等等，都亟需在實踐中完善。

（四）2000年至2008年：以特定主題募捐活動為抓手的拓展期

針對實踐中存在的問題，政府一方面有針對性地出臺了系列法律法規(guī)加以規(guī)范，另一方面又積極推進(jìn)特定主題募捐活動的開展，構(gòu)建便捷愛心通道。首先，加快法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范募捐活動的開展。在對受贈主體多次更改后，2008年4月28日出臺的《救災(zāi)捐贈管理辦法》最終明確了縣級以上人民政府民政部門認(rèn)定的具有救災(zāi)宗旨的公益性民間組織是募捐主體。其次，深入開展各種特定主題募捐活動，促進(jìn)募捐機(jī)制創(chuàng)新。2000年，全國婦聯(lián)正式啟動“大地之愛·母親水窖”工程，集政府之力，向社會募集建水窖資金，以保證一個貧困干旱地區(qū)家庭的飲用水。這種特定主題的募捐活動，在短時間內(nèi)可募集到數(shù)量可觀的捐款，成為募捐機(jī)制創(chuàng)新的增長點(diǎn)，得到了政府的高度肯定并不斷推廣。

這一時期隨著政府對慈善事業(yè)態(tài)度的轉(zhuǎn)變，以及為了援助貧困人口和老、少、邊地區(qū)，推動社會的全面發(fā)展，特定主題募捐活動頻繁出現(xiàn)在募捐領(lǐng)域，向社會大眾募捐，這對于培育國人慈善意識、推動募捐體制創(chuàng)新都起到了積極的作用。

（五）2009年至今：以網(wǎng)絡(luò)微博和微公益為平臺的成熟期

隨著中國互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，社會的網(wǎng)絡(luò)化、信息化為微公益時代的到來提供了必要的技術(shù)平臺。同時地方政府在慈善立法、慈善實踐方面先行先試，為慈善募捐的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展?fàn)I造了良好的制度和政策空間。至此，我國募捐來源形成了政府撥款、福利彩票發(fā)行、募捐義演、特定主題募捐、微博募捐等多元化、多渠道的特征，其中網(wǎng)絡(luò)微博和微公益成為最新穎、最便捷的募捐方式，有力地促進(jìn)了募捐方式的網(wǎng)絡(luò)化、社會化、透明化發(fā)展，募捐的主體也呈現(xiàn)出政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)、公益性非營利的事業(yè)單位和公益性社會團(tuán)體共同參與、均衡化發(fā)展的趨勢，國家和政府的募捐法律法規(guī)的立法進(jìn)程進(jìn)一步加快，標(biāo)志著中國特色社會主義募捐體制格局基本形成。

二、當(dāng)前我國慈善募捐存在的主要問題

（一）募捐法制不完善

法律的明示、預(yù)防和校正作用決定了完善募捐法律法規(guī)的迫切性，目前我國并沒有完整的慈善法，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》也僅對募捐體制中募捐主體的主動捐贈作了規(guī)定。郭美美等一系列戲劇化事件的發(fā)生和未能妥善處理而遭受質(zhì)疑的募捐事件，皆因沒有明確的法律來規(guī)范。雖然《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》、《湖南省募捐條例》、《廣州市募捐條例》、《長沙市慈善事業(yè)促進(jìn)條例》、《上海市募捐條例》陸續(xù)頒布，走在慈善事業(yè)前沿的省市率先在募捐體制的法律法規(guī)制定方面邁出了一大步，但全國范圍內(nèi)還沒有具有約束力的慈善募捐法，加快慈善法的制定勢在必行。同時，在網(wǎng)絡(luò)日益廣被接受和應(yīng)用于募捐活動的時代，“微公益”走紅，如何規(guī)范網(wǎng)上募捐活動，辨別真假，都需要明確的法律條文來規(guī)范。

（二）募捐活動不透明

公信力是公益慈善組織生存和發(fā)展的基礎(chǔ)與根本，因信息不公開導(dǎo)致的公信力下降已經(jīng)嚴(yán)重影響了慈善事業(yè)的健康發(fā)展。2011年12月29日下午，民政部主管的中民慈善捐助信息中心發(fā)布了《2011年度中國慈善透明報告》，報告顯示，“在今年慈善信任風(fēng)暴背景下，公眾對于慈善組織信息公開及透明度的滿意度和去年相比下降，僅不到一成受訪者滿意。”這種信任危機(jī)對中國公益慈善事業(yè)有著很大的負(fù)面影響，至少短期內(nèi)對募款有影響。

（三）募捐專員不穩(wěn)定

在微公益和公益慈善組織走紅的當(dāng)代，從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和長期服務(wù)是慈善事業(yè)發(fā)展的保障。但是，微公益從業(yè)人員待遇低、保障差，使得人才流失嚴(yán)重，這也成為目前慈善事業(yè)發(fā)展面臨的主要問題。據(jù)2010年《中國公益人才發(fā)展現(xiàn)狀及需求調(diào)研報告》顯示，慈善事業(yè)從業(yè)者薪資收入2000元至3000元段最為集中，無固定收入和月薪在1000元以下者占到18.4%，近四成機(jī)構(gòu)未給員工上社會保險。在離職人員中，只有不到三成繼續(xù)留在公益領(lǐng)域。在市場經(jīng)濟(jì)時代，微公益從業(yè)人員的低薪水、差待遇無疑形成一堵墻，隔絕了許多具有專業(yè)素養(yǎng)的年輕人。中國公益事業(yè)要形成機(jī)制，不能僅靠友善之人奉獻(xiàn)愛心，而更需要專業(yè)的工作人員為其制訂合理的規(guī)劃和發(fā)展機(jī)制。如何最大限度地留住人才，保障公益事業(yè)源源不斷的新鮮血液，是目前完善募捐體制的一個主要問題。

（四）募捐意識不強(qiáng)烈

目前我國的慈善事業(yè)還處于起步發(fā)展階段，發(fā)展的潛力和空間還很大。除了政府的激勵和支持外，公眾慈善意識的培養(yǎng)也是不可或缺的。傳統(tǒng)君子講“仁愛”、百姓求“善報”的意識都不能被稱作當(dāng)代慈善意識，而且受傳統(tǒng)慈善意識的影響，捐贈人和受贈人總會在心理上感覺不平等，使受贈人在接受幫助的同時承受巨大的心理壓力，募捐活動也會演變成乞討式的博取同情，這都是不正常的慈善意識。

每逢巨災(zāi)發(fā)生，捐贈數(shù)額的多少就成為多數(shù)企業(yè)和公眾人物相互攀比的數(shù)字，在公眾間以輿論或攤派任務(wù)方式進(jìn)行的變相或者直接的“逼捐”，使一些人違心捐贈，甚至因為捐款超出自己的承受能力而經(jīng)濟(jì)拮據(jù)。這絕非一個成熟社會應(yīng)有的表現(xiàn)，究其原因，主要還是因為整個社會募捐意識不強(qiáng)烈、不理性。真正的慈善募捐應(yīng)該是參與者自覺自愿地參與，用理性的眼光看待募捐行為，募捐活動要呈現(xiàn)出民間主導(dǎo)、經(jīng)常性、項目為主的狀態(tài)。

三、完善我國慈善募捐的對策建議

（一）加快法律法規(guī)建設(shè)，走依法募捐之路

在文明社會，一項成熟的事業(yè)，沒有相應(yīng)的法律對之進(jìn)行規(guī)范和保障是不可想象的。為了促進(jìn)慈善募捐事業(yè)的發(fā)展，一要加快全國范圍的募捐法律法規(guī)建設(shè)，統(tǒng)一地方規(guī)范，明確募捐的主客體、主要職能、募捐方式。二要加強(qiáng)財稅方面的法律建設(shè)，鼓勵更多的企業(yè)和個人加入捐贈行列。同時要推進(jìn)公益組織的全額減免稅政策，為募捐事業(yè)發(fā)展搭建更廣闊的平臺。三是適時考慮增加遺產(chǎn)稅等稅收制度建設(shè)，引導(dǎo)資源龐大的富人群體參與慈善捐贈活動。四是完備相應(yīng)的懲處機(jī)制，遏制“郭美美事件”的再次發(fā)生，對濫用捐款、貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)加懲處。五是規(guī)范有效監(jiān)督機(jī)制。任何一個慈善組織的募捐活動都必須受到監(jiān)督，不僅要自我監(jiān)督，通過打造高效團(tuán)隊來提升自身執(zhí)行力，同時要接受來自旁觀者、參與者、踐行者和管理者的監(jiān)督。

令人欣慰的是，2012年6月6日，民政部已將“慈善法”初步草稿上報國務(wù)院。隨著慈善法的完善，募捐的正常運(yùn)行才能有法可依，募捐活動歷程中類似“郭美美事件”的小插曲制造者也才會受到懲處。

（二）加強(qiáng)信息公開建設(shè)，走透明募捐之路

完善信息公開披露制度，對于長期“暗箱操作”的慈善募捐活動最為艱難而繁瑣。要改變募捐信息閉塞的現(xiàn)狀，公開賬目首當(dāng)其沖。有鑒于此，2011年7月8日，中國基金會中心網(wǎng)的35家發(fā)起機(jī)構(gòu)發(fā)出《公益基金會“曬賬單”倡議書》，號召基金會及時、準(zhǔn)確和真實地公布年度財務(wù)報告、項目審計報告等重要信息，曬出賬單，充分尊重捐贈者的意愿和要求，認(rèn)真解答捐贈人和社會公眾的質(zhì)疑。同時，自由網(wǎng)站、官方平臺、第三方平臺百花齊放，信息公開也日益走向?qū)I(yè)化。在民政部頒布的《關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》中也要求，基金會應(yīng)當(dāng)在實際收到捐贈后據(jù)實開具捐贈票據(jù)，對于捐贈人不需要捐贈票據(jù)的，或匿名捐贈的，由基金會留存?zhèn)洳椤?/p>

在此前后，民政部制定的《公益慈善捐助信息公開指引》已于2011年11月正式向社會發(fā)布，旨在為各類公益慈善組織和機(jī)構(gòu)公開信息提供指導(dǎo)性規(guī)范，為地方政府主管部門制定相關(guān)政策法規(guī)提供參考性文本，為社會公眾了解、獲取和監(jiān)督慈善捐助信息提供參照性標(biāo)準(zhǔn)。民政部還計劃在2012年出臺《公益慈善信息公開管理辦法》，并已將《慈善事業(yè)法》初稿提交國務(wù)院審議，2013年全國人大正在起草《慈善事業(yè)法》，這些好消息再次引發(fā)了人們對公益慈善信息公開的關(guān)注。不過，將政策落到實處，防止好的措施在實踐中流產(chǎn)更為重要。

（三）保障人才隊伍建設(shè)，走良性募捐之路

專業(yè)的人才隊伍是募捐事業(yè)良性發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。為慈善事業(yè)從業(yè)人才合理加薪并提供必要的社會保障，既是挽留人才的最好方式，也是體現(xiàn)我國募捐活動事業(yè)化、規(guī)范化的重要標(biāo)尺。要通過政府、公眾、資助方和公益組織共同努力，廣泛發(fā)起微公益，同時保留專業(yè)人才，使募捐體制更完善。

（四）推進(jìn)募捐意識建設(shè)，走中國特色募捐之路

慈善募捐一直以來在中國傳統(tǒng)文化中熠熠生輝，儒家文化講求愛親朋，從而愛天下人，順應(yīng)了公眾的慈善理念。將傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代募捐相結(jié)合，走新型的中國特色募捐道路，符合歷史發(fā)展的軌跡。走中國特色募捐之路，要由政府護(hù)航、媒體宣傳、學(xué)術(shù)界獻(xiàn)策、慈善領(lǐng)跑者引領(lǐng)，從而增強(qiáng)全民投身慈善募捐的熱情和意識。對于微公益，中央也提出了一些完善政策措施，積極支持發(fā)展社會互助團(tuán)體和組織，鼓勵企業(yè)團(tuán)體、家庭及個人開展社會互助和慈善活動。培養(yǎng)大眾募捐意識，匯聚草根慈善力，做到人人皆可做慈善，募捐活動才能順利進(jìn)行。

盡管我國慈善募捐還存在一些問題，但是隨著執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨把慈善事業(yè)作為中國特色社會主義保障事業(yè)的重要組成部分，隨著我國依法治國方略的提出，慈善立法進(jìn)程的加快，我們有理由相信，慈善募捐體制改革會逐漸走向制度化、規(guī)范化和法制化，會為構(gòu)建和諧社會發(fā)揮日益重要的作用。